县乡财政管理体制改革是农村综合改革的重要任务之一。党的十六届六中全会把“城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转，合理有序的收入分配格局基本形成……”确定为构建社会主义和谐社会的九大目标之一，这就为乡财政管理体制改革提出了新的、更高的要求。近年来，虽然在省级财政扶持县域经济发展政策的调控之下，辽宁省县乡财政已出现加快好转的态势，但实际运行中的收不抵支、连年赤字、拖欠工资、公用经费短缺等问题仍很突出。如果这些问题不能得到有效解决，必将直接影响社会主义新农村建设步伐。　　　　

　　一、辽宁省县乡财政存在的主要困难　　　　

　　(一)收入增长缓慢，地区间发展不平衡。1995-2035年，全省44个县—般预算收入年均增长为10%左右，低于全省平均水平25个百分点。县与县之间收入差距较大，近两年，—般预算收入最高的瓦房店市、海城市等，比最低的西丰县、彰武县的收入要高出10多倍，朝阳市所属5个县的总收入还不到5亿元，还不如—个县级市海城市多。另外，一般预算收入结构不合理，非税收入比重偏大，难以形成政府可支配财力。

　　(二)财政自给能力差，过分依赖上级补助。由于财权与事权不尽统—，县乡财政收支矛盾尖锐，财政支出对收入的依存度不断下降，财政自给能力逐步减弱。2000-2005年，全省44个县财政自给能力下降了16个百分点。县乡财政“造血”功能不断弱化，只能先靠上级财政补助“过日子”。　　　　

　　(三)人均财力规模小，拖欠工资数额大。全省县乡财力缺口较大，一些县乡人员经费和公用经费都难以得到保障，即使在工资水平较低的情况下，拖欠公教人员工资问题也时有发生，虽然—些县勉强正常发放工资，也都是靠东挪西借甚至举债来实现。　　　　

　　(四)政府债务负担沉重，财政风险凸现。县乡政府债务普遍存在，债务数额大、欠债时间长，而且大都已到了集中偿债期，影响了财政正常运转，加大了财政负担和风险。　　　　

　　(五)预算管理不到位，资金使用效益不高。有的是年初预算编制不完整，预算安排中留有工资性支出的硬缺口；有的是依法理财不规范，随意追加财力问题较为突出；有的是预算管理不严，资金短缺与资金挤占挪用、损失浪费并存，财政绩效不高。　　　　　　

　　二、辽宁省县乡财政困难的主要原因　　　　

　　(一)县域经济发展滞后，运行质量较低。县域财政经济总体实力不强，与发达省份相比差距很大。近两年，44个县（市）GDP仅占全省GDP的35%左右，低于全国平均水平近20个百分点。从第四届全国百强县看，浙江有27个、山东和江苏各21个、辽宁只有5个。同时，财政经济运行质量较低，44个县的地区财政收入占GDP的比重不到10%，低于全省平均水平近10个百分点。此外，县乡招商引资、发展项目投入与项目投产后效益的严重不对称，也是制约经济发展和做大财源的重要原因之一。　　　　

　　(二)高度集中的财政体制，严重影响县：级增收的积极性。1994年分税制以来，中央实行高度集中的财政体制，客观上造成地方财政尤其是县级财政收入规模小、缺乏主体税种。虽然算总账时，上级财政对县的补助要远大于从县集中的数额，但上级财政集中的多是税收收入，是可支配财力，而上级的补助却往往规定了使用方向，且无法调剂使用，县级财政所受的影响依然很大。　　　　

　　(三)上级减收增支政策不断出台，收支矛盾加剧。从减收政策看，主要免征固定资产投资方向调节税、降低资源税税率、天然林禁伐、企业和个人所得税作为中央与地方的共享税种、工商技术监督等部门上划管理、农村税费改革、增值税转型和出口退税等；从增支政策看，科技、农业、教育等支出法定增长，中央的调增工资政策、配套政策，偿债到期巨额政府债务等。这些减收增支政策直接导致了县乡财政收支矛盾加剧。　　　　

　　(四)供养人口够，财政负担沉重。由于种种主客观原因，近年来全省县乡财政供养人员增长较快，超编问题较为突出，给人员经费等支出造成了沉重的压力。目前，全省44个县财政供养人口近70万人，比1996年增加了近20万人，年均增长2.4%；财政供养系数为29%，比1996年提高了近0.8个百分点。　　　　

　　(五)依赖思想较重，依法理财意识不强。有的县不是依靠发展经济增加财政收入，而是过份依靠上级“输血”过日子。个别县没有牢固树立依法理财观念和过紧日子思想，支出“大手大脚”，甚至在欠发工资的情况下，为完成上级部门的“达标”任务而安排额外配套资金和不惜举债搞“政绩工程”等，都不同程度加剧了县乡财政运行的困难。　　　　

　　三、完善辽宁省县乡财政管理体制的政策措施　　　　

　　为有效缓解辽宁省县乡财政运行困难，我们应当以增强财政保障能力为重点，以解决财政分配的公平性、有效性问题和保证基层政权运转为着眼点，不断完善县乡财政管理体制，确保农村综合改革顺利进行。　　　　

　　(一)合理划分收入范围，确保县乡财政稳定增长。一是按照事权和财权相统一的原则，将税源分布广、征收潜力大的税种划作县乡的收入，确保县乡财政有稳定的收入来源。二是对县域内新办企业产生的各项税收实行属地化管理，并按现行财政体制进行划分，属于县级的税费全部留县作为固定收入。三是要重新调整各市已制定的集中县级财力、分享县级税收收入等财政体制政策，将已集中县的财政收入或财力重新下放给县。　　　　

　　(二)继续实施收入激励政策，调动县乡培植财源积极性。一是继续给予省对41个县(区1省级共享税收增量定比返还，以及取消部分专项资金上解、调整县级专项配套、实行财政支农周转金缓还、招商引资大项目奖励等政策，并将其执行期限延长至2010年。二是按照“一区一率”的办法，在2006-2010年的五年间，省对涉农城区和郊区实行省级共享税收增量定比部分返还政策。三是对省级共享税收增幅超过全省平均水平的县和涉农城、郊区，按照超出的百分点实行激励性补助政策。　　　　

　　(三)完善转移支付制度，扩大对县乡转移支付规模。一是按照效率优先、兼顾公平的原则，继续完善省对县乡—般性转移支付办法，科学界定各县(区1可支配财力和基本支出需求，不断加大对县乡转移支付规模。二是在明晰省、市、县三级政府间事权划分和财政收支范围的基础上，对体制外下达的专项资金或各类补助资金的分配，要按科学、规范的转移支付方法进行计算和分配，防止“一事一议”或人为分配，规范政府间的分配关系。三是建立转移支付支出的评价监督与考核体系，促进支出管理和转移支付均衡效果的最大化，避免出现“补助越多、差距越大”的局面，切实提高转移支付资金的使用效率。　　　　

　　(四)推进“乡财县管”财政管理体制改革，增强基层财政保障能力。按照区别对待、分类指导的原则，在乡镇政府管理财政的法律主体地位不变、财政资金所有权和使用权不变、乡镇政府享有的债权和承担的债务不变的前提下，大力推进“乡财县管”财政管理体制改革，由县级财政部门直接管理和监督乡镇财政收支，规范乡镇财政收支行为，促进乡镇依法组织收入，合理安排预算支出，确保乡镇基本支出需要。

　　(五)加快财政改革步伐，健全预算制度体系。一是积极推进县级部门综合预算改革，将财政预算内拨款、财政专户核拨资金和其他收入都列入部门预算收入，并统筹安排各类支出，切实保障部门履行职能和事业发展的需要。二是实行国库集中收付制度，清理预算单位自行、多重和分散设置账户，由财政部门统一开设账户，建立国库单一账户体系，强化政府预算约束力。三是健全和完善政府采购管理体制与运行机制，努力扩大政府采购范围和规模，让市场机制在县乡政府支出管理中发挥作用。四是建立财政绩效评价机制，按照全面考核经济性、效率性和效用性的原则，开展专项资金和预算编制绩效评价工作。　　　　

　　(六)加强县乡政府债务管理，努力化解财政风险。按照“防止新债，摸清底数，明确责任，分类处理，逐步化解”的要求，县乡政府要全面清理、核实债权债务，制定分阶段清收债权和化解债务的目标和步骤；健全政府债务偿还机制，积极拓宽偿债的资金来源渠道；规范举债程序和办法，不得为经济活动提供担保，不得搞劳民伤财的“政绩工程”，坚决制止发生新的不良债务以及变相举债行为；建立健全新债责任追究和乡村干部离任债务审计制度，对违反规定发生新债的乡村，必须追究主要负责人的责任。　　　　

　　(七)加快县乡机构改革，科学界定财政供养范围。一是要撤销职能萎缩、名存实亡和长期不开展业务的县乡政府机构，合并职责任务不满或业务相近的单位，对具备企业化经营条件的单位尽快推向社会；二是要继续做好撤乡并镇工作，简化行政层级，转变乡镇职能，严禁新增机构，切实降低政府的运行成本；三是加强县乡编制管理，对现有财政供养人员分类登记造册，不得随意扩大财政供给范围；四是严把人员“进口”关，按照新的机构及编制规范岗位及人员配备，清理清退混岗混编人员、临时聘用人员和靠收费供养人员。　　　　

　　(八)整合县乡财力资源，优化资源结构配置。一是在保持财政资金使用方向不变的前提下，按照“渠道不乱、用途不变、各司其职、各负其责、突出重点、集中使用”的原则，整合财政各类专项资金，发挥财政资金聚集功能。二是整合县乡政府及其行政事业单位经营性和非经营性资产，合理配置资源，降低行政成本。三是进—步规范县乡土地、矿产等资源性资产经营行为，对经营权和使用权转让实行公开竟标和挂牌拍卖，增加国有资产收益，增加政府可用财力。四是下大力气清理政府债权，运用法律等手段清理企业和个人对行政事业单位的欠款，防止国有资产流失。