[摘要]建立健全农村土地承包经营权退出机制是现实需求、制度反思和政策考量的结果。在建立健全农村土地承包经营权退出机制中，明晰土地承包经营权的基本规定性是基础，改变农民的传统观念是关键，发展多种土地承包经营权退出方式是要求。建立健全农村土地承包经营权退出机制的路径选择是构建退出方、承退方和第三方的三方实践模式。

　　[关键词]农村土地；承包经营权；退出机制；三方实践
　　

　　家庭联产承包责任制的实施，有效地解决了农业劳动激励不足的问题，极大地促进了农村生产力的发展和农民生活水平的提高；同时，土地承包经营权的获得，也为农民的生活提供了基本的保障。[1]党的十七届三中全会审议并通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也指出：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。”然而，随着农村劳动力向城镇和非农产业转移，我国农村人口与耕地资源的配置状况发生了很大变化。特别是随着越来越多的新生代农民工进入城市成为城里人后，如何在坚持农村基本经营制度、保持现有土地承包关系长久不变和解决好社会保障问题的前提下，逐步建立健全农村土地承包经营权退出机制，对于提高耕地资源的配置效率具有重要意义。

　　一、应建立健全农村土地承包经营权退出机制

　　1.现实需求：建立健全农村土地承包经营权退出机制的迫切性

　　我国不同地区不同程度地存在着土地细碎化问题，无论土地细碎化对农业收入的影响是正向还是负向，显然农民若想通过在细碎化的土地上从事农业生产而致富，并不是一条理想的选择。实行土地适度规模经营，能够在一定程度上克服小规模经营的弊端，是提高现代农业劳动生产率和农业竞争力的重要手段，适度的土地规模能提高粮食单产和农户收入。[2]而农村土地适度规模经营的实现就需要一部分人退出土地承包经营权。同时，既然从事小规模的农业生产并不能增加农民收入，那么从事非农就业便成为了农民致富的首选。众多农民不再以农业生产作为主要收入方式，大量的农村劳动力向非农产业转移。当前大批农民工，尤其是青壮年农民工的城镇转移，并且定居，使农村人口与耕地的配置状况发生了变化，同时他们与土地的传统关系也发生了微妙的变化，那么这一批农民就可以考虑适度地退出土地承包经营权，从而促进农村土地的适度规模经营，达到双赢的目的。所以，对于当前农村土地的适度规模经营和农村人口与耕地的配置状况来说，需要建立健全农村土地承包经营权退出机制。

　　2.制度反思：建立健全农村土地承包经营权退出机制的必要性

　　学界对农村土地承包经营权流转的研究成为了当前土地制度研究的热点。土地承包经营权流转有狭义和广义之分，狭义的土地承包经营权流转主要包括土地承包经营权的转包、出租、互换、转让等形式，而广义的土地承包经营权流转内涵要大于狭义的土地承包经营权流转，还包括农村土地的征收和征用。目前我国农村土地制度将狭义的土地承包经营权流转与农村土地的征收和征用进行了分离，前者主要在《农村土地承包法》中进行了规定，而后者主要在《土地管理法》中进行了规定。农村土地承包经营权的退出方式有很多种，其中包括传统意义上的农村土地承包经营权流转方式以及抵押、继承、征收和征用。但这里赋予了土地承包经营权流转以及抵押、继承、征收和征用新的意义。之所将它们归为农村土地承包经营权的退出方式，是因为在这些方式的实施中土地承包经营权在一定程度上采用一定的方式从承包主体进行了退出。然而当前我国农村土地承包经营权退出制度很不健全，缺乏系统性和联系性，土地承包经营权收回制度也不健全，缺乏可操作性，所以有必要建立健全农村土地承包经营权退出机制。

　　3.政策考量：建立健全农村土地承包经营权退出机制的合理性

　　我国农村土地承包关系一再延长，直至目前的“长久不变”，实质上是国家为了提高种粮农民的积极性，提高农民对土地的长期投入，实现土地的高效益而做出的决策。不过，政策的推行难以避免外部性的产生，土地承包关系长期化将导致一定时间段后因为家庭人口或者土地面积的变动出现有的家庭人口增多而耕地相对较少，有的家庭人口减少而耕地相对较多的情况，即家庭人均土地占有量的不均衡。[3]家庭人均土地占有量的不均衡强烈地触动了农民的公平观念。农民不公平感受的积累将成为农村社会发展的不稳定因素，这时应该建立一种农村土地承包经营权的退出机制，这种机制可以最大限度地消减农民土地存量占有的不公平感受。同时，农村土地的分配是建立在集体成员权基础上的平均分配，既然一部分农民已经脱离村集体，失去了集体成员身份，那么就应当适时和适当地退出土地承包经营权，所以建立健全农村土地承包经营权退出机制具有合理性。

　　二、建立健全农村土地承包经营权退出机制应注意几个问题

　　1.明晰农村土地承包经营权的基本规定性是基础

　　农村土地承包经营权的基本规定性主要包括农村土地承包经营权的性质、主体和内容三个方面。长久以来学界对农村土地承包经营权性质的争论较多，主要的观点有土地承包经营权性质为物权、债权、债权物权混合以及债权物权化等。笔者认为土地承包经营权的物权化更有利于土地承包经营权退出机制的建立和健全。[4]关于农村土地承包经营权主体，刘守英在探讨土地承包经营权流转时认为，要保证土地承包经营权的健康合理流转，首先必须坚持土地流转的主体是农户。[5]但是也有人认为，把承包经营户作为承包经营权主体，理论上有互相矛盾之处，也不符合现实情况。并认为，真正的承包经营权主体应该是集体经济组织的成员个人，而不是农户。[6]显然，土地承包经营权的退出如果以户为单位，则户的整体性会一定程度上妨碍土地承包经营权的退出；而如果土地承包经营权的主体是个体，则相对有利于土地承包经营权的完全退出，但却与农村土地生产经营以户为单位的传统相悖。关于农村土地承包经营权的内容，有学者认为源于农民承包权利的土地经营使用权利包括承包经营使用权的占有权、使用权、收益权、处分权。[7]笔者认为土地承包经营权是一种集束权力，总体来看它包括土地所有权、承包权和经营权三个部分。一般对土地承包经营权进行讨论是建立在土地所有权已定的基础上对承包权和经营权的讨论。

　　2.改变农民的传统观念是关键

　　中国农民乡土观念浓厚，往往离土不弃土，甚至是已经在城镇定居的人也不愿放弃自己的土地，终其原因是农村社会保障不尽完善和城乡二元的户籍制度掣肘。在农村社会保障不尽完善的情况下，土地充当着社会保障的角色，发挥着社会保障的效用。当农民单一从事农业生产时，土地提供了农民生活所需的基本生活需求，保障了农民的基本生活；当农民兼业从事非农生产时，如果失去非农就业机会，农民仍可返乡从事农业生产以获得农业收入，这时，农村的土地作为他们最后的也是最基本的保障，起到了蓄水池的作用，这有利于维护社会的稳定；农民在土地上劳动时，劳动和其他生产资料相结合产生了收益，进而在收益分配时，劳动可以得到相应的报酬。[8]城乡二元的户籍制度也制约着农民的永久迁移。由于农民工获得城市户口的门槛很高，致使农民工永久迁城的成本过高，非永久迁城成为众多农民工无奈的选择，他们虽不想返乡务农，但非市民待遇使他们在就业等方面倍受歧视，而且缺少失业保险的保障，土地当然就被视为其最后的生存保障，这导致大部分农民工选择以短期流转形式转出承包地。[9]通过农村社会保障制度和户籍制度的完善，改变农民传统的土地观念是建立健全农村土地承包经营权退出机制的关键。

　　3.发展多种土地承包经营权退出方式是要求

　　土地承包经营权退出方式应该具有多样性，这样才能满足不同地区、不同禀赋农民土地承包经营权退出的需求。如，以农村土地承包经营权退出代价为标准，可以将土地承包经营权退出方式分为有偿退出和无偿退出。而以农村土地承包经营权退出程度为标准，可以将土地承包经营权退出方式分为完全退出和部分退出两类。承包权和经营权的同时退出称为农村土地承包经营权的完全退出，而如果单是经营权的退出，则应该称为部分退出。另外，以农村土地承包经营权退出意愿为标准，可以将土地承包经营权退出方式分为强制退出与自愿退出两类。这样，农民可以根据具体情况依据农村土地承包经营权的退出程度选择相应的退出方式。当前我国农村土地承包经营权退出方式还不够完善，所以应完善农村土地承包经营权退出方式，努力探索新的退出方式，明晰各种退出方式施行的目的、条件、程序、内容等，同时厘清各种方式之间边界，并严格遵守平等协商、自愿、有偿的原则，鼓励农民采取多种途径实现农村土地承包经营权的退出。

　　三、路径选择：构建农村土地承包经营权退出机制的三方实践模式

　　农村土地承包经营权退出机制的建立健全涉及三方主体，分别是退出方、承退方及第三方。农村土地承包经营权退出市场是一个多方互动的结果，从退出方到承退方形成了一条供应链，而相反的从承退方到退出方形成了一条需求链，由供应和需求形成了供需关系。这一个供需链条又分上游、中游、下游三个阶段（见图1）。从这一供需链条可以看出，三方实践主导了农村土地承包经营权退出机制的建构。

　　

　　1.退出方及其实践设计

　　农村土地承包经营权退出方是整个土地承包经营权退出行为的主导。《农村土地承包法》中所称的农村土地，“是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”其中集体和国家是农村土地的所有方，拥有农村土地的所有权，不属于退出方的讨论范畴。《农村土地承包法》规定，“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”所以这里的退出方就是指依法从集体或国家获得农村土地承包经营权的农户、组织或个人，其中农户主要是通过家庭承包方式获得土地承包经营权的主体，而组织或个人则是通过招标、拍卖、公开协商等方式获得农村土地承包经营权的主体。

　　退出方位于农村土地承包经营权退出供需链条中的上游，是供需链条中的供应方，只有退出方的参与才能够完成农村土地承包经营权退出机制的建立健全。如何才能让退出方参与到这一过程中呢？这就需要考虑农民“想退出”和“能退出”的问题，而这两个问题又是相互连结的，只有农民“能退出”的时候才可能“想退出”，农民“想退出”又能促动“能退出”，从而达致供需平衡。而要解决这两个问题，首先需要解决的是农民的就业问题。在传统农业社会，农民的就业指向为土地，而当前我国每年有大批农民工离开农村奔向城市就业。这样在乡村社会，较多的农户因外出打工或其他原因，而将其承包地让别的农户耕种，相对较多的人已经不耕种土地或从事农业生产。这一类人虽然总数不多，但反映了当前乡村经济中的一种趋势，那就是越来越多的有承包耕地的农户可能不愿意耕种土地，而是转向非农经营。[10]也就是说，只有农民从事非农就业或者外出打工才有可能选择一定程度地退出农村土地承包经营权。然而，农民从事非农就业或外出打工只是为农民一定程度地退出农村土地承包经营权提出了可能，而因为农村土地的保障功能的存在，农民仍然对农村土地承包经营权的退出持谨慎态度。这是就需要农村社会保障制度的完善，只有农村社会保障制度的完善才能在一定程度上削减土地在农村社会保障所起的作用，从而降低土地的地位。而农民外出务工经商，一般有在城市定居的意愿，但是往往因城乡二元的户籍制度将其屏蔽在城市之外，不能够获得与市民同等的医疗、养老、教育等保障，所以农村土地承包经营权退出机制的建立健全还需要突破城乡二元户籍制度的壁垒。可以说，农村土地承包经营权退出机制中退出方的参与需要农民就业、农村社会保障制度完善以及户籍制度改革的联动。

　　2.承退方及其实践设计

　　承退方是接受退出方土地承包经营权的一方，相对于退出方成分要丰富的多，主要包括个人、农户、组织、集体、国家等。个人、农户、组织主要是接受退出方让渡的土地承包经营权，而土地的所有权仍然属于集体或者国家。集体作为承退方，一方面是指集体可以依法收回农村土地承包经营权，如《农村土地承包法》规定“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。”另一方面是指为发展集体经济等所征收的集体所有的已承包出去的土地承包经营权。国家作为承退方，一方面也是依法收回土地承包经营权，另一方面是国家为了公共利益的需要，依法对土地实行征收和征用。

　　承退方位于农村土地承包经营权退出供需链条中的下游，是供需链条中的需求方。作为承退方，首先必须有对土地的需求，即有进行土地适度规模经营的意愿。土地退出多数情况下是有偿的，在此过程中就需要有充足的资金作为补偿，这就需要信贷方面的支持。然而，目前农村中进行农业生产的贷款申请较难，这就需要相关政策的扶持。具有接受土地的意愿，又有资金的支持后，最关键的就是要找到合适的退出方。土地资源具有刚性特征，其方位是固定的，因此土地成片经营谈判成本较高，这就需要很好的机制处理这一问题。同时，承退方往往比较强势，容易通过某种权力或强势的资源对退出方施压，从而破坏交易的平等、自愿和公平性，所以作为退出市场中的承退方不能单方面强迫退出方退出土地承包经营权。

　　3.第三方及其实践设计

　　农村土地承包经营权退出机制三方实践中的第三方是指退出方与承退方之外的实体、组织等，主要包括国家和社会两个方面。第三方是农村土地承包经营权退出机制的保障，国家和社会则是这一机制框架的两个支撑点。首先是国家方面，国家应为农村土地退出机制的建立健全提供法律法规和公共政策的支持。法律法规和公共政策是农村土地承包经营权退出机制建立健全的准则，也是农村土地承包经营权退出顺利开展的保证。法律法规维系着农村土地退出活动的正常运作，法律制定的成功与否直接关系到农村土地退出活动能否顺利地开展。我国目前专门关于农村土地承包经营权退出的法律有《农村土地承包法》和《土地管理法》，然而仍然是不够的，农村土地承包经营权退出程序需要规范，退出方式需要整合，农村妇女土地承包经营权的存续与退出需要更进一步的保障。同时，要确保农村土地承包经营权有序健康的退出，还要完善农村社会保障制度，还要为外出农民工、在城镇落户的农民提供与城市居民同等的社会保障制度和改革现行户籍制度，改变农民“离乡不离土”的迁移模式。[11]

　　其次是社会方面，社会应为农村土地承包经营权退出机制的建立健全提供舆论支持，同时还要积极建立农村土地承包经营权退出的中介组织。农村土地文化源远流长，已经深刻地影响了中国农民几千年。随着我国经济社会的迅猛发展，土地文化也必然将随之改变，社会中的教育传媒组织应该正确引导乡村文化向良性发展方向发展，促进农民土地观念的转变。作为处于退出方和承退方之间的第三方，中介组织在农村土地承包经营权退出市场中发挥着不可或缺的作用。中介组织是连接退出方与承退方的桥梁和纽带，可以减少退出方与承退方寻找对方的成本，在两者之间形成一个交流对话的平台。

　　总之，农村土地承包经营权退出机制的建立健全需要退出方、承退方以及第三方的共同实践，退出方与承退方构成一对供需关系，退出方与承退方之间可以直接连结，也可以通过中介组织进行互动，而国家与社会作为第三方应全力做好保障工作，包括法律法规、公共政策、社会舆论、中介组织等方面。退出方、承退方、第三方之间的三方实践，建构了农村土地承包经营权退出机制。

　　参考文献：

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　　[2]阚酉浔，周春芳. 农户农地经营适度规模的测度研究——以武汉市江夏区为例[J].华中农业大学学报（社会科学版），2011，（03）：67-70.

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　　[7]刘金海，宁玲玲.土地承包经营权：农民的财产权利[J].经济体制改革，2003，（06）：77-80.

　　[8]李毅，赵兴罗.我国农村土地流转困难的原因及对策[J].中州学刊，2009，（05）：273-274.

　　[9]张丽艳，王洪涛，王国辉.创建户籍改革、社保完善与土地流转的联动机制研究[J].经济纵横，2009，（09）：89-91.

　　[10]陆益龙.农民中国——后乡土社会与新农村建设研究[M].北京：中国人民大学出版社，2009：6.
　　

　　[基金项目：中央高校基本科研业务费专项基金项目“土地流转制度下的农民养老保障问题研究——福利多元主义的中国经验”(项目编号：2009RW001)、国家社科基金重点项目“我国农村社会养老保障问题调查研究”（项目编号：10ASH007）和华中农业大学自主科技创新基金项目“农村土地承包经营权退出机制研究”（项目编号：2009SC027）的阶段性成果。]

　　

责任编辑：王锦宝