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【作者简介】彭兵，浙江大学公共管理学院，浙江 杭州 310027，丽水学院 人文学院，浙江 丽水 323000彭兵（1974—），男，河南固始人，讲师，博士生。
【内容提要】 改革开放以来，中国乡村社区的发展是市场和国家双重力量共同作用的结果。代表市场化倾向的工业化与城市化，为乡村社区的产业发展、人口外流以及乡村面貌的改善注入了强大的动力。但是这也使乡村在产业、人口及社区发展等方面都面临着市场冲击等许多不确定因素。鉴于农业、农村与农民的弱质性，乡村社区的发展天然地需要国家的支持与保护。因此，国家理应通过恰当的公共政策及制度设计，消除单纯依靠市场力量振兴乡村而给乡村社区带来的损害。
Since the introduction of reform and opening-up policy, rural community development in
【关 键 词】市场化/国家/乡村社区/制度设计marketization/state/rural community/institution
doi：10.3969/j.issn.1008－6749.2010.04.004
中图分类号：C912.82文献标志码：A文章编号：1008－6749（2010）04－0016－06
改革开放以来，中国乡村社区的发展是市场和国家双重力量共同作用的结果。代表市场化倾向的工业化与城市化，为乡村社区的产业发展、人口外流以及乡村面貌的改善注入了强大的动力。但是这也使乡村在产业、人口及社区发展等方面都面临着市场冲击等许多不确定因素。如果单纯借助市场力量振兴乡村，会造成市场对传统乡村的进一步侵蚀，并且必然会对乡村社区的产业、人口等方面产生震荡性的影响。国家的公共政策如何对待乡村的发展，很大程度上决定了中国乡村社区的前途。
改革前乡村社区长期采取的人民公社体制造成农户生产积极性低下，主要农产品供应不足。自然灾害和乡村社区经济的滞缓，造成很长时间内许多农户无法实现温饱；村庄劳动生产率出现难以避免的下降，从而加重了农村的贫困程度和城市的消费品短缺，以至于影响国民经济的整体发展，对城市的工业生产、居民生活也产生了明显的负面影响，引发了很多社会、政治问题[1]。要提高农业经济的效率，就有必要消除不利于激励劳动者的约束[2]，促进整个国家经济增长和人民温饱问题的解决。因此，国家转向调整乡村社区生产关系，实行家庭联产承包责任制。新制度的实行取消了收入与劳动的数量和质量并不紧密联系的“搭便车”问题[3]，中国农村改革转向市场化对农民个人的激励。市场化导入带来乡村经济的多样化、农业管理的分权化、生产的专业化、根据竞争优势选择作物、自由市场的扩张、劳动力从土地上释放以及朝向家庭为基础而不是集体为基础的耕种等变化。被压制的乡村企业家精神的爆发，而且受到明显的国家争购价格提高的刺激，对整体生产力、农民收入以及生活水平都有着巨大的积极影响。[4]然而，由于农业、农村与农民的弱质性，乡村社区发展天然地需要国家的支持与保护，因此，国家理应通过恰当的公共政策及制度设计，消除单纯依靠市场力量振兴乡村而给乡村社区带来的损害。
一、乡村社区发展困境
国内关于乡村社区发展所面临问题的讨论，多集中于农业的弱质性、乡村劳动力流动的困难，以及乡村社区发展所面临的体制制约。冯继康和李岳云将乡村社区发展面临的困境归结为市场、制度、国情与政策四大制约，即农业弱质性与市场风险性的双重制约、二元经济结构的转换迟滞与历史惯性、人多地少的中国特色、重工轻农的政策偏向[5]。周作翰和张英洪则从制度歧视、市场失灵和政府失灵等角度探讨乡村社区发展的困境。农村实行联产承包责任制以后，乡村社区传统的集体核算制度被打破，农户成为独立自主的经营单位，农民享受的集体经济保障也由此丧失。[6]农民不得不依靠传统家庭保障，尽管农民收入明显提高，但社会保障出现了后退[7]。乡村社区的发展面临农业经营制度、农业特质、集体经济、政府责任以及社会体制等方面的问题：（1）从农业经营制度来看，农户的家庭承包经营确保了农业生产的灵活性、主动性和责任心，而且解决了农业劳动的监督评价问题，但农户分散经营的模式也有耕地小块化，难成规模效益的弊端，阻碍了农业劳动生产率和农产品商品率的提高。（2）从农业特质来看，由于农业天然的弱质性，加上集体经济组织的软弱，农户家庭分散经营势单力薄，很难有效抵御自然风险和市场风险。（3）从政府责任来看，政府对农业的保护与投入薄弱，造成农业抵抗自然灾害与抵御市场风险的能力低下。本来应该由政府提供的公共产品，像道路、水利、电网、农民社会保障等方面，在乡村社区供应严重不足。（4）从社会体制来看，城乡二元社会结构还导致城乡之间人口流动的困难，城镇户口所附带的就业、收入、养老、社会福利、子女上学等方面都享有优惠待遇，阻碍了人口的乡—城流动，乡村社区土地集体所有，也在一定程度上造成了城乡人口流动的困难。[8]作为特定历史时期的制度设计，二元社会结构人为地控制了农村人口向城市的自由流动，遏制了城市化进程，剥夺了农民的财富[9]。因此，乡村社区的发展需要改革户籍制度、土地承包制度、国民收入分配格局和乡镇政权体制包括财政体制[10]。除此之外，由于农村青壮年劳动力多因上学、参军、务工外出，剩下的基本上是老人与妇女劳动力，虽然剩余劳动力人数多，但总体来说，这两个群体受教育程度不高，无法满足以生物技术与机械技术为主要特征的现代农业发展的需要，农村劳动力的结构性失业问题日益突出。[11]可见，农业和农民面临市场化风险，难以转型提升，这造成乡村社区发展动力不足，加上经济、社会体制的制约，乡村社区发展路径的选择成为突出问题。
乡村社区出现发展困境的主要原因在于城乡差距的拉大而造成的20世纪90年代以来城乡关系的严重失衡。这表现在3个方面：（1）从产业看，工农差距扩大。农业的弱质地位未能改变，国家以“剪刀差”形式挤压农业、索取农业剩余以加快工业化进程和城市发展的做法仍然存在。（2）从经济发展现状看，城乡经济差距扩大。农民仍是弱势群体，农民增收困难成为制约乡村发展的重要因素。（3）从社会福利看，城乡社会差距扩大。农村在社会保障、教育、医疗、环境等方面所享有的发展机会和政府福利，被严重边缘化。[12]可见，城乡差距过大造成的直接后果是弱质的农业、弱势的农民以及落后的农村。国家对待乡村的态度很大程度上决定乡村社区发展的前景。
二、市场化：乡村社区发展的一般道路
市场化在乡村的推进表现为农业的现代化改造，农民转向非农产业就业，以及乡村的工业化与城市化进程。就目前而言，面对市场在乡村的深入推进所带来的问题，相关的研究主张通过现代化改造农业、农村与农民，认为把农民纳入市场机制，使其融入现代社会，是他们摆脱边缘化和结构性贫困的最终出路[13]。乡村社区的出路在于两个方面：一种是奉行市场导向，继续把推进城市化及农村剩余劳动力向城镇非农产业的转移作为解决“三农”问题的基本途径，这种思路是通过消灭乡村的方式解决城乡社区隔离问题。这个主张的直接依据是，经济学理论中农业劳动边际收益率下降的观点，以及发达国家现代化进程中人口从乡村到城市转移的事实。另一种是通过城乡一体化，或城乡统筹的途径，在“三农”之外的体制性问题上寻求解决途径。这种观点认为，通过推动农业现代化，重视对乡村公共服务的供给，防止城乡差距拉大；增加对三农的各种支持，并且破解城乡之间的隔离。韩俊从政策视角将新型乡村社区建设归结为资金的来源与用途、乡村社区富余劳动力的去向以及乡村社区本身的发展前景四个方面[14]。不难看出，国内研究总体上都是将乡村视为贫困的集中地区，工业化和现代化进程中的拖后部分，而且有的观点也开始关注对“三农”的支持与保护。
1.农业：从传统到现代的转型
乡村社区乃至中国的现代化最艰巨的任务之一是推动传统农业向现代农业的转变，现代农业与传统农业在农业的产业结构、产业化经营水平、科技及其他投入及保障水平、农产品市场体系等方面均有实质区别。传统农业向现代农业转变需要农业劳动生产率、科技贡献率、投入产出率的大幅度提高，需要提高农业资本与技术密集程度，改变劳动力密集型的传统农业现状，实现农业规模化与农民生产组织化[15]。宫希魁认为，从传统农业向现代农业转型中，需要重视3方面的问题：（1）技术基础转型。农业需要传统耕作技术与现代科学技术并重，通过对农业的改造与武装，增加农业的技术含量，提高农业劳动生产率和土地产出率，改善农产品品质。（2）产业结构转型。农业的产业结构需要适应市场的变化，满足消费者多样需求。（3）产业组织转型。农业的生产、加工、储运、销售、服务等环节，应通过专业性产业组织分工协作完成，以提高产业的组织化程度和市场竞争力，形成规模效益。[16]
2.乡村的现代化改造
农业的弱质性表现为易受自然与市场风险的影响，而国家长期偏重工业及城市的发展策略，更导致乡村社区发展困难的加剧。市场推进所激发的乡村发展活力，主要表现为大量劳动力转向非农产业，以及工业与城市的扩张。
（1）工业化
乡村社区在农业生产率提高的前提下，开始有大量的乡村劳动力流向二、三产业。沈越认为，中国目前已具备大规模推进城市化的基本条件，应遵循工业化、市场化和城市化并重的发展道路，实现乡村社区的转型[17]。许经勇也认为，乡村社区的发展应从外部寻找途径，农村的工业化和城镇化是恰当途径[18]。由于乡村社区发展的主要障碍是农业人口太多、农民就业不足，问题的根源是工业化道路的偏差及城乡二元体制[19]。农村剩余劳动力的大量存在，造成农业劳动的边际收益率为零，甚至为负，这样，农业产业结构的优化无法实现，所以吴敬琏认为，应该加快农村剩余劳动力向非农产业的转移[20]。这种观点多是基于对发达国家现代化进程的研究，以及改革开放以来中国发达地区的乡村工业化的经验得出。工业化进程的最大益处在于将乡村剩余劳动力转移到非农产业就业，解决了乡村社区劳动效率低、劳动力浪费等问题。
（2）城市化
城市化是指由于工业化、现代化引起的人口向城市集中的过程，是经济发展各种要素空间集聚与重新分布的过程。张立勇认为，乡村社区发展取决于农民的减少与否，城市化能够克服乡镇企业发展的弱点，即通过城市数量和规模的扩张，能够吸纳更多的乡村剩余劳动力。[21]胡鞍钢指出，从经济学上来说，乡村社区要摆脱发展困境，需要“四个比重”的持续下降：农业部门产值占GDP比重，农业劳动生产率与全国平均劳动生产率的比值，农民人均收入占人均GDP的比重，农民的农业收入占总收入的比重[22]。程名望等也赞同通过农村劳动力转移实现工业化，从而解决乡村劳动力过剩问题。而且中国农村劳动力转移已经从原来被动地依靠农村推力，转变为到主动依靠城镇拉力。[23]然而，传统的城镇化道路给乡村社区发展带来的问题如下：第一，城镇与乡村争夺发展资源，导致乡村社区资源流失与匮乏。第二，现有的城乡分治的状况，造成农民在市民化过程中处于劣势，无法充分享有教育、就业和社会保障等公共服务，而且地方政府对城镇建设用地的垄断也给农民进城居住带来困难。[24]然而，城市化吸纳乡村剩余劳动力的发展策略受到户籍制度的限制，因为如果农民获得城市户口，就必须放弃农村土地。由于在大中城市获得城市户口的门槛很高，小城镇户口吸引力不大，许多农民不愿意放弃农村的土地，也不愿切断与乡村的联系，这就导致即使越来越多的农村劳动力转移到城市就业，他们仍然保持着与土地及乡村社区紧密的联系。[25]因此，政府应该从社会公平的角度，通过统筹城乡经济协调发展来克服乡村发展的困境[26]。然而，也有学者并不赞成通过大规模城市化解决乡村社区发展中的劳动力过剩问题。温铁军就主张，在国家主导的基础设施建设中，采取劳动密集型就业，并破除城乡隔离，调整产业结构与就业结构，而且可以通过加强农村社区“非市场”的、内部化的财产和收益均平的制度建设，扩大农业的外部规模维持小农村社经济。[27]实际上，政府在发挥城市带动作用，借助工业化和农业产业化，扩大就业的同时，还应统一城乡税制，改革现行户籍制度、就业制度、医疗保险制度和土地使用制度等，为乡村社区的发展创造良好的制度环境。
三、超越市场：政府的积极干预
乡村社区发展在于产业、劳动力及发展环境的转型，然而，这在很大程度上取决于政府的政策环境。面对市场的效率以及市场的侵蚀，国家面临两种选择。一是任由市场发展。正如发达国家新自由主义意识形态指导下乡村衰败的一般进程，市场化会造成大量人口流向城市，进入二、三产业就业。虽然许多发展中国家都遵循工业化国家的发展模式，但如今工业国家的经济增长已经减缓，失业率居高不下，人们的实际收入下降，贫富差距扩大。[28]中国作为农业人口大国、村庄大国，如果任由市场深入侵蚀乡村，很可能带来前所未有的震荡。另外，现有的人口流动理论大多是以资本主义市场经济为基础，而且轻视内部流动与劳动力市场过程中的制度的作用。实际上，中国的人口流动与劳动力市场的发展更多地受到制度的影响，特别是户口体制以及服务与工作机会格局的相互交错。因此，如果缺乏恰当的制度设计，就会像城乡二元户籍制度，虽然在经济快速转型过程中起到缓冲市场冲击的作用，但它的消极影响及不公平也是显而易见的。这种不公平还明确体现于城乡分割的土地制度、社会保障与福利制度等方面。二是意识到市场的效率，更重要的是加强对乡村社区的保护。由于农业易受自然条件的影响，处于相对弱势的地位，而且改革前工业化优先的发展策略也造成国家对农业投入的普遍不足。出于对乡村社区的产业、人口的弱势地位的考虑，国家应该逐步增加对农业基础设施的投入，通过改进乡村社区的生产与生活条件，提高农业应对市场化挑战的能力。同时，应该破除城乡二元体制，防止农户在市场化过程中利益受到过度侵害。
1.增加农民收入
农民收入的增长依靠农业生产的增长以及农民非农就业的增加。黄宗智和彭玉生指出，乡村社区的出路既不在于纯粹的资本主义市场经济，也不在于回归到原来的计划经济，而是使用市场机制和激发农民通过市场而牟利的积极性。[29]乡村社区通过转变农业生产方式，鼓励农民转向非农产业，以增加农民收入[30]。国家政策也应转向放弃工业化初期追求农产品产量和过度抽取农业剩余资本的目标，将政策的支持重点转移到提高农产品质量、增加农民收入和改善生态环境等方面来[31]。乡村社区的发展需要加快农业现代化，国家给予农户支持，同时加强农村社会事业，防止城乡差距进一步拉大[32]。可见，国家对于农业、农村及农民的保护是农民收入稳定增长的重要保障。
2.制度调整
乡村社区的发展还面临制度性约束，如户籍制度、农村土地制度、税费制度、涉农领域的行政垄断，这些阻碍了农民的流动、农业的转型[33]。顾益康和邵峰认为，计划经济体制下公共政策的城市偏好以及财政的工业偏好，使中国社会经济发展陷入“失衡—调整—再失衡—再调整”的怪圈。解决这个问题的出路在于实现城乡一体化，即破除城乡分割的二元社会经济体制，给农民以公平的国民待遇、完整的财产权利和自由的发展空间，推进城乡互动、城乡交融的城市化进程，建立城乡一体化的社会经济新体制。[34]城乡二元体制实际上是对农民的身份歧视，农民社会地位低，废除二元户籍制度是实现城乡社会公平的根本途径[35]。胡鞍钢也指出，目前中国政府对待农民、农村人口、农业劳动力的政策发生了巨大变化，从限制性政策向鼓励性政策转变，从歧视性政策向平等相待政策转变，从偏向城市政策向城乡协调发展政策转变[22]。因此，制度设置的变迁意味着国家对待乡村态度的转变，这也成为引导乡村社区发展的重要外部机制。
3.乡村社区的保护
由于农业的弱质性、农民的弱势，乡村社区的发展还需要政府对乡村的积极投入。李成贵认为，历史传统及农民职业特点造成中国农民具有天然的局限性，而且在中国的强国家、弱社会的条件下，中国农民更加缺乏社会活动能力，无法对国家政策形成有效压力[36]。国家应该增加对乡村社区的投入：增加国家对农村基础教育的投入，并在农业结构调整中增加财政补贴。[37]从财政收入、财政支出以及财政管理体制等方面构建起完善的财政支农体系[38]。由于政府对农村公共事业的投入有限，从而使农民承担了一部分公共产品的供给，因此政府应该推动现代农业建设，加强公共财政对乡村社区的道路、水利等基础设施以及义务教育、医疗卫生等公共服务的投入[39]。政府除应大量补贴农业生产，还应减少农民在住房、医疗卫生、劳保、养老和子女就学等方面所受限制。[40]政府对乡村社区的基础设施投入还能够创造就业机会，直接增加农户收入[41]。可见，政府对乡村社区产业、人口等方面的保护与投入，是对市场化对乡村侵蚀的现实应该承担的责任。这也是中国乡村社区在改革开放30多年来，没有出现市场化一般进程中的乡村衰落反而展现出巨大的发展潜力的重要原因。
四、结语
工业化国家的现代化理论对中国乡村社区的发展产生重要影响。20世纪60年代，政治经济学领域主导的现代化理论的主要任务是，解释发展中国家如何遵循工业化国家的路线发展。一般来说，这个脉络中的研究主要关注，发展中国家传统的文化与结构特征如何能通过效仿发达国家的制度模式得以克服，从而推动经济增长。[42]德赛指出，欠发达社会现代化的失败，就在于没有及时增加供给，以平衡不断增加的需要，那就产生了新的痛苦，使贫穷具有新的意义，并已成为影响顺利的、渐进的、和平的现代化的主要障碍。[43]在中国的市场化过程中，发达地区乡村的工业化与城市化道路，似乎也为其他地区的乡村发展提供了样板。然而，如今及今后仍然作为中国发展进程中拖后部分乡村社区的发展，更需要国家借助“看得见的手”，消除不利于乡村社区发展的原有制度的影响，提供新的制度供给，从而加强对农业、农村与农民的支持与保护。
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责任编辑：王锦宝
