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　　陈玉光

　　[摘要]“三农”问题是由多方面的原因形成的，破解“三农”难题必须从促进城市产业向乡村延伸、推进城镇化进程、加快实现传统农业向现代农业的转变、提高农民科学文化素质和构建城乡一体化社会保障体系等五个方面整体推进。

　　[关键词]农村农业农民城乡产业统筹城镇化现代农业 社会保障

　　[中图分类号] C913.8 [文献标识码]A [文章编号]

　　“三农”问题是由多方面的原因形成的，既有国家发展战略、体制、政策方面的原因，又有城乡差距的历史延续、农村人与资源的矛盾突出、农业本身的弱质性、农业比较效益低、经营方式粗放、农民总体科技文化素质不高且缺乏专业劳动技能影响农业科技的推广和人口向非农产业的转移、城镇化进程缓慢等原因。因此，破解“三农”问题必须打组合拳，抓住关键，多措并举，整体推进。

　　一、促进城市产业向乡村延伸，增强乡村自身发展能力

　　建国后，为了加快工业化发展，我国在很长时间里实行以农补工、以乡补城的战略，通过工农业产品剪刀差等形式，农村、农业、农民为国家的工业化、城市化发展做出了巨大的贡献和牺牲，使原本基础薄弱、落后的农村、农业因缺乏积累和工业支持发展缓慢。加之自上个世纪中期开始形成的二元经济社会体制造成了城乡发展条件和机会的不均等，进一步加剧了城乡差距。缩小城乡差距，实现城乡协调发展，必需实施工业反哺农业、城市反哺乡村的战略。除了在基础设施建设和公共产品提供方面向农村倾斜，为农业生产提供科技、金融、保险服务，不断加大财政对农业的扶持力度外，积极促进城市产业向乡村延伸，增强乡村自身发展能力则更为关键。要本着因地制宜、错位发展、突出特色、优势互补、三产联动的原则，统筹规划城乡产业布局，优化生产要素在城乡空

　　间的合理配置。鼓励城市老企业利用级差地租优势向郊区整体搬迁，一则可以解决老企业技改资金不足的问题，二则可带动郊区经济发展和就业。通过建设良好的交通运输、能源供给、信息通讯等

　　基础设施，提供各种优惠条件和政策，引导城市的大企业到乡村工业园区办分厂。尤其要重视引导

　　城市资本投向农产品加工业。我国农产品加工业的GDP在农业总GDP中所占的比重偏低，具有广阔的发展空间。发展农产品加工业具有五大好处：一是农产品加工业具有多样性，可以较好地避免产业的同构性。各地可以根据市场需求，调整本地农产品加工的种类、程度和等次，从而形成自己最

　　有优势和特色的产业体系。二是农产品具有易腐性，在原料产地就地加工，可以大大降低储存、运输成本和损耗。三是能够带动城市产业资本对农业和农村产业的持续投入，解决农村发展资本不足的问题。四是可以消化城市机器制造业的过剩产能，实现二者的互补。五是农产品加工业具有较强的产业融合性，它涉及的领域和行业很多，能够带动相关产业的发展，形成城乡利益共同体，实现城乡产业的良性互动。通过农产品加工业的发展，促进产加销、农工贸的一体化。城市产业向乡村的延伸和带动，不仅增强了乡村经济发展的造血功能，而且为农村城镇化提供了坚实的物质基础。

　　二、坚定不移地推进城镇化进程，最终从根本上消除城乡差距

　　从世界看，与二、三产业充分发展相伴随的城镇化是各国走向现代化的重要途径。设想一个国家的多数人口长期滞留于农村而能够实现整个国家的现代化是不可能的，对于中国这样的人地矛盾非常突出的国家而言就更是如此。即便我们采取再多的强农惠农政策，也只能在一定程度上改善农民的生产生活状况，而不能从根本上富裕农民。欲从根本上解决“三农”问题，就必须遵循现代化发展规律，积极推进城镇化进程，大量减少农村人口。

　　推进我国的城镇化进程，第一，要将城市群作为城镇化的主体形态，发挥现有特大城市和大城市强大的辐射功能，带动周边次中心城市、卫星城镇的发展，最终形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局。

　　第二，要大力发展二、三产业，扩大城镇的就业空间。要在重视大型企业资本和技术构成，提高其国际竞争力的同时，重视和扶持城镇劳动密集型中小企业的发展。逐步改变在三次产业中第三产业比重偏低的状况，大力发展交通运输、商贸餐饮等传统服务业和旅游、物流、房地产、物业管理、金融、保险、信息咨询、科学研究和技术服务、法律服务、文化娱乐等现代服务业，提高第三产业对劳动力的吸纳能力。

　　第三，要彻底破除户籍障碍，剥离附着于传统户籍制度之上的各种利益差别，使户籍仅仅具有“身份证”意义，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等，最终建立起与城乡劳动力市场需求相适应的自由迁徙户籍制度。任何人只要在一地有稳定的住所、职业和收入来源就应允许其在当地落户，并依法拥有该市市民应享有的权利和应尽的义务。

　　第四，在各项政策的制定上要由过去的限制农民进城向主动吸引农民进城转变，并为他们做好各种服务。一要建立全国统一的劳动力市场信息服务平台，为农民进城务工经商提供有效信息，对他们进行科学指导，提高他们的组织化程度，引导农村劳动力向城镇有序转移。二是要做好对进城农民的培训工作，培训内容包括：各类职业技能、基本权益保护、法律知识、城市生活常识等，以提高进城农民的就业竞争能力、遵守法律法规和依法维权意识以及对城市的适应能力。三要贯彻落实好《劳动法》，健全劳务纠纷协调仲裁机构，解决好拖欠工资、劳动环境差、职业病和工伤事故频发等突出问题，依法严厉打击针对进城农民工的各种违法犯罪行为，维护农民工的合法权益，为进城农民创造一个良好的社会环境。四要通过各种途径，使农民在生产方式、生活方式、行为方式、交往方式、思想观念、心理、习惯等方面发生根本性转变，整体素质得到全面提升，实现从“农民”到“市民”的文化转型，最终融入城市市民阶层。

　　三、加快实现传统农业向现代农业的转变

　　第一，建立规范的多级市场体系，促进农地规模经营。目前我国人均耕地只有⒈３９亩，农业生产仍然以家庭经营为主，户均耕地少，规模小，不仅难以实现小生产与大市场的有效对接，而且不能产生规模效益，成为制约现代化农业发展和农民增收的重要制约因素。从这些年农民的收入结构来看，农民的收入主要来自非农产业，纯农业收入占的比重越来越低。绝大多数有一技之长的农村青壮年劳动力都常年在外从事非农产业，短距离流动的农民通常采取兼业形式；而当他们作跨地区、跨省流动时，其承包的农地通常交给父母兄弟照料，由于缺乏中介组织和农地流转市场，亲朋、乡邻之间的农地流转多为口头协议，转包费常常难以兑现，转包期限也随时变动，导致许多纠纷。这既不利于对原承包者利益的保护，也不利于农地向优势经营主体的集中，迫切需要建立规范的农地流转市场。一要培育中介组织。其职能是做好土地流转的各项服务工作，包括土地流转规划、农用地定级与估价、收集发布土地供求信息、咨询、预测、项目推介、流转程序、指导和协助办理土地流转手续、档案保存以及调解处理各方关系。要积极营造中介机构健康发展的良好氛围，引导中介机构合法诚信服务。二是形成科学合理的价格评估体系。从目前农地承包经营权流转的实践来看，缺乏合理的价格依据、评估标准和利益分配机制已成为一大障碍。实践中可由政府部门和专家组成农地价格评估委员会，参照已经颁布的《农用地分等规程》、《农用地定级规程》和《农用地估价规程》，紧密结合当地实践经验和具体的评估地块，对其市场价格进行科学评估。在农地承包、转包、租赁、入股经营等流转过程中，不同的交易形式分别对应着不同的交易对象和权益关系，因此也就形成了不同的价格形式，无论何种形式，都要综合考虑农地当前的市场价格、将来的升值空间、政府对农业补贴的变化等因素，在给出一个确定的基数的同时与农地将来的经营效益挂钩，形成一种动态的利益补偿机制。三是尽快建立起规范的覆盖全国、省、市（地）、县、乡镇的多级市场体系，加快信息化建设，建立全国链网的信息平台，实现信息共享，扩大流转规模，提高流转效率。四是进一步完善相关立法，规范农地经营权交易行为，依法解决农地流转中的各种纠纷。五是进行农地制度创新。当进城农民在城镇获得固定住所、稳定收入并取得城镇户口时，如果农民自愿放弃在农村的土地承包经营权，可考虑将其承包土地及其在村集体土地中应占份额转换为财产权一次性卖出，本村村民和村集体组织有优先购买权。如果进城农民不愿放弃对土地的承包经营权，任何个人和组织不得以任何理由强行剥夺。六是积极探索实现规模经营的具体形式。实践中出现的“公司+基地+专业合作社+农户”、“专业合作社+农户”、“专业种养大户”、“家庭农场”等都是规模经营的重要形式，应加以总结推广。七是在农地流转过程中，政府要发挥好引导、扶持、监管、服务职能，确保农地流转市场按照依法、自愿、有偿、互利、规范、有序的原则健康运行。

　　第二，要积极稳妥地推进农业生产的专业化。一要重视对各地传统特色农产品的开发，在做专、做优的基础上做强。二要加大对名、优、新、希、特品种的引进、改良、试验，在示范取得可靠成效的基础上加以推广。三是要充分尊重农民的意愿与选择，绝不可以通过行政手段强力推行，政府所要做的主要是引导、示范、扶持和提供技术、市场信息等方面的服务。

　　第三，要积极发展集约化生产。集约农业可以是以递增活劳动为主的劳动集约，可以是以递增物化劳动为主的资金集约，可以是以密集地采用先进技术为主的技术集约，也可以是劳动、资金和技术三种因素的综合。无论哪一种集约都可以较大幅度地提高土地利用率、产出率和劳动生产率，增加农业经营的经济效益。

　　第四，积极推进农业标准化生产，加快提高农产品质量安全水平、消费者认可度和市场竞争力。实行农业生产标准化既是提高食品安全水平的需要，也是应对国际贸易中“技术壁垒”的需要。一要尽快建立和完善与国际接轨、统一权威的农业标准体系，并积极参与国际和区域标准化活动。要在现有国家标准、行业标准、地方标准的基础上，参照国际标准尤其是我国农产品主要出口国的标准，制定和完善我国的农业标准指标体系，提高我国农业标准的科学性、先进性和适用性。同时，要在国际和区域标准制定过程中争取发言权和主动权。二要积极推进农业标准化的贯彻实施。要把农业生产标准、新技术、新成果规范为便于农民掌握的技术标准和操作规程，积极开展示范推广工作，引导农民、农业生产企业按标准化组织生产，建立“政府推动、多部门联动、市场拉动、企业带动、农民主动、社会参与”的农业标准化实施运行机制。三要建立完善的监督体系。树立全程监管理念，坚持预防为主、源头治理的工作思路。要按照农业部“三位一体，整体推进”的统一部署，进一步加强无公害、绿色、有机农产品的质量安全认证管理工作，形成以无公害农产品认证为主体，以绿色食品、有机食品及农业投入品认证为补充的认证体系。全面实施农产品质量安全例行监测、市场准入、质量追溯和信息发布制度。完善相应的法律法规和市场监测技术，确保农产品安全。

　　第五，积极扩展农业产业化网链，使农民在多个环节中受益。一要因地制宜，充分发挥各地资源优势，形成结构合理、各具特色的农业产业化布局。二要抓好龙头企业建设，发挥好龙头企业对农户的带动作用。要立足于现有企业的改造和资产存量的优化重组，避免盲目投资、重复建设，并着力鼓励有条件的龙头企业建立自己的科研和技术开发机构，使企业成为技术开发的主体。提倡龙头企业与农业科研单位、高等院校和技术推广单位在互利互惠基础上建立长期稳定的协作关系，携手开发和推广新产品、新技术。在条件成熟的情况下，可组建农工科教集团，实行紧密型联合，走产学研相结合的道路。三要贯彻平等合作、利益互惠、利润共享、风险共担的原则，理顺好产业化链条中各经营主体之间的利益关系，使之结成利益均沾、风险共担的经济共同体。四要积极推进国际化经营，实现国内农业与世界农业的竞争共赢。

　　第六，加快农业信息化建设步伐。农业信息化将是21世纪农业的重要标志，包括农业生物系统模拟模型、农业管理资源数据库建设、农业专家系统与生产决策支持系统以及农业生产者获取、处理、利用知识、信息的适用技术与智能型高新技术应用开发研究等。遥感、通信技术以及信息基础设施的建设也为农业信息化提供了技术基础。农业信息化在合理利用农业资源、提高农作物产量、降低市场风险、保护环境、提高农产品国际竞争力等方面发挥着重要作用。因此，我们要加快推进农业信息化建设进程，以信息化带动农业的现代化和国际化。

　　第七，重视农业的多功能性，提高农业的综合效益。一要大力发展生态农业，发挥农业的生态效益。我国各地区在发展生态农业过程中，创造出许多内容丰富、形式多样、各具特色的生态农业模式，如（1）猪－沼－菜（果、茶、菌）模式；（２）猪－鱼－菜模式；（3）将果－牧草－羊－沼－菌或果－禽有机连接的果园立体种养模式；（4）将林（果）－牛（羊）－食用菌－粮（菜）有机连接的立体农业模式；（5）无公害农产品生产模式；（6）小流域综合治理模式等。各地可以因地制宜，创造性地加以运用。要重视对生态农业技术的研发、转化。要借鉴发达国家先进的农业经营管理方法和农业生产技术，特别是有关农业节能、资源保护、资源替代和环境修复技术，结合我国已有的生态农业理论与技术，形成一整套适合我国国情的发展模式和技术体系。二要搞好农业节会经济和旅游观光农业，加强组织管理，保证质量，办出效益，真正让更多的农民从中受益。

　　四、要把提高农民的科学文化素质作为解决“三农”问题的治本措施

　　我国农村劳动力的整体文化素质较低，有数据标明，在农村劳动力资源中，文盲占6.8%；小学文化程度占32.7%；初中文化程度占49.5%；高中文化程度占9.8%；大专及以上文化程度占1.2%。[1]另据中国科协对中国公众科学素养的调查，具备科学素养的农村居民只占0.4%，仅及我国城市居民比例3.1%的1/8，与农业发达国家相比差距更大，[2]加之随着大量有一定文化的农村青壮年劳动力向城镇和二三产业的转移，从事农业生产的多数为文化水平更低的中老年人和失学、辍学儿童，这种劳动力素质状况严重制约了新科技在农业领域中的推广和应用。解决这一问题，一要改变目前城乡教育资源配置和发展不平衡的现状，在资金、办学设施、师资力量等方面向农村倾斜，发展好农村义务教育，全面提升农民整体科学文化水平；二要加强对务农农民的专业生产技能和科学技术的培训，为现代农业的发展提供人力资源支撑；三要利用多种教育培训方式，培养和提高农民的市场意识、创业意识和经营管理能力，努力造就一批新型农民。

　　五、逐步构建城乡一体化社会保障体系

　　相比较而言，目前我国城镇居民的社会保障体系建设得要好一点，而农村居民的社会保障体系尚远未真正建立和健全。在社会保障体系建设方面要重点抓好以下三个关键方面：

　　第一，完善失地农民社会保障制度。农地不仅是农民获取收入的重要来源，而且是其最后的保障。要坚决制止在征占农地过程中对农民利益的再剥夺。这里主要涉及两个方面的关键问题。一是在公益性项目的建设中对农民的补偿、安置费过低。现行的以土地被征用前3年平均产值倍数计算补偿费和安置补助费的办法是计划经济时代思维惯性的产物，与市场经济的发展要求不相适应。这种计算办法未考虑到以下因素：①土地是农民基本的生产资料，是农民祖祖辈辈获得生活、养老、医疗等保障的重要基础，如果农民既失去了土地又未能进入城镇的就业、生活、医疗等保障体系之中，其本人和后代将靠什么为生？目前的“平均产值”是按农民种植一般作物来估算的，如果农民在现有土地上搞设施农业或养殖，其收入将是从事一般种植业的数倍甚至几十倍。另外，按照国家的现行土地政策，如果农民不离开农村或转移到城镇后却不愿意放弃承包权，那么农民将拥有对土地的永久性承包权，很显然，现行的将补偿的最长年限设定为30年也是极不合理的（调查中我们发现各地执行标准不一，有的地方只按十几年平均产值的倍数计算）。②未考虑与被征用土地相关联的其他间接损失。因此，在确因城镇建设和国家发展需要征用农地时，应引入市场化机制由专家组对土地补偿内容进行评估，除了补偿土地价值、劳动力安置、青苗损失及地面附着物损失外，还要至少增加农民两三代人经营农地所获正常收益的损失、土地的潜在收益损失、相邻土地的损害、土地增值的价格损失以及农民因丧失土地带来的生活成本的提高，就业、养老、医疗保障风险的增加等各项间接损失。制定一个科学合理的补偿安置费计算办法，以法规的形式加以规范。实践中依据这个办法，运用市场化手段评估确定不同地段、不同用地的补偿价格。二是用于商业开发性项目的征地过程中，地方政府通过低买高卖获得的巨额差价收入的绝大部分被归入地方财政，只有少部分用于被征地农民的补偿和安置，这在全国是一种极为普遍的现象，实质上构成了对农民利益的巨大损害。在这一过程中，农民作为弱势的一方缺乏参与权和话语权，利益诉求得不到充分表达，无论补偿安置费高低，农民通常只能被动的接受，导致政府与被征地农民的深刻矛盾，为社会稳定埋下巨大隐患。这是违背我党执政为民理念的，严重损害了党和政府的形象，这种状况决不应该继续下去。地方政府不可以继续与民争利，补偿金的主要部分应给农民，用于农民的培训和转产就业、自主创业、购买养老、医疗、失业保险等。无论因何种理由征地，都必须遵循谁征地谁安排就业、谁征地谁承担保障责任的原则，只有这样才能有效化解因征地引发的各种社会矛盾。

　　第二，完善针对进城农民工的社会保障制度。大量的调查数据表明，进城农民工参加各类保险的比例较低，既有用工单位的原因，也有农民工自身参保意识不强的原因。为此，一要加强对用工单位执行劳动法状况的监督检查，对违法者给予重罚，确保用人单位依法为农民工投保；二是加强宣传引导，培养进城农民工的参保意识，积极投保，提高自保能力；三是针对进城农民工流动性较大的特点，为他们建立全国统一的个人保险帐户，这样当他们在不同的城镇间流动时其保险年限能够连续；四是强化政府的公共服务职能，在有条件的地方，将在本城镇连续工作3年以上的农民工纳入城镇的社会保障体系当中。

　　第三，逐步提高全职农民的保障水平，并最终完成与城镇社会保障体系的对接。主要是四个方面：一是进一步完善新型合作医疗制度，增加各级政府的投入，扩大报销范围，提高报销比例。二是全面实施大病救助制度，目前此项制度还仅在安徽、河南等少数地区试点，要在总结的基础上尽快推广。通过上述两项制度的实施，切实解决好农民看病难、看病贵，因病致贫、因病返贫的问题。三是加快新型农村社会养老保险的试点和推广步伐，力争使该项保障制度覆盖全体农村居民。四是在技术上解决人口迁徙后各项保障的换算和接续问题，最终建立起城乡一体化社会保障体系，为推进城镇化提供制度保障。

　　参考文献：

　　[1]国务院第二次全国农业普查领导小组办公室、中华人民共和国国家统计局.第二次全国农业普查主要数据公报（第五号）[EB/OL]. http://www.gov.cn/gzdt/2008-02/27/content_902847.htm，2008-02-27.

　　[2]王艳霞.农村人才开发问题及对策[J].经济论坛，2004，（18）:108.

　　（作者系青岛市党校教授）

　　作者简介：陈玉光（1958-），男，山东胶州人，中共青岛市委党校教授、当代作家、《中共青岛市委党校 青岛行政学院学报》编辑。研究方向：农村经济、城市经济、社会学。

　　来源：理论研究

责任编辑：闫岩