【摘要】新生代农民工较老一代农民工具有更强烈的融入城市生活的愿望。但是该群体在城市中的居住问题普遍表现为：居住空间、居住质量、聚居区社会管理和公共服务等方面被边缘化，这些问题延缓了其市民化进程，亟需通过综合运用政策设计、政府规划监管、企业社会责任强化等路径分步解决。

　　【关键词】新生代农民工；市民化；居住；边缘化

　　新生代农民工城市居住状态边缘化问题的表现

　　新生代农民工希望融入城市，然而现实的居住状况却与市民化进程格格不入，呈现出较显著的边缘化态势。其主要表现如下：

　　一是居住空间的边缘化。目前，由于受自身经济条件和城市提供合适住房资源的短缺约束，新生代农民工主要集中居住在企业提供的集体宿舍或自己租赁的房屋内，这两类住房大多位于城市的边缘区。

　　二是聚居区社会管理和公共服务的缺失。新生代农民工的聚居主要有“村落型”和集中居住在用人单位提供的集体宿舍两种模式。无论哪一种聚居模式，由于农民工的身份限制和自身流动性强的特点，使得城市社区管理和城市公共服务难以覆盖到该特殊群体。随着聚居区规模的扩大，在缺乏必要社会管理和公共服务的情况下，聚居区呈现无序和失控的倾向。

　　三是居住社会环境的隔离化。随着新生代农民工向城中村、城郊村以及用人单位集体宿舍大量集居的同时，居住社会环境的隔离化倾向也愈加明显。主要表现为新生代农民工的交往对象主要是与自己同质的外出务工者，与城市外部环境的交流机会较少，其生活方式很难受到城市居民的影响。而这种居住空间的隔离不仅会继续阻碍新生代农民工与城市居民的交流与沟通，而且还将进一步增大他们两者之间的社会隔离和心理排斥。随着时间推移，这种隔离化还会随着集聚规模的扩大而进一步增强和固化。

　　导致新生代农民工城市居住边缘化的原因分析

　　城乡二元的户籍和住房保障体制。以户籍制度为基础的城乡二元住房保障体制将新生代农民工排除在城镇住房保障体系之外，使得新生代农民工无缘享受相对廉价的城市保障性住房。尽管2010年中央文件明确提出“深化户籍改革”，“多渠道、多形式改变农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。”但从大多数地区实际的实施效果来看，以户籍为限制的城乡二元保障体制并没有取得实质上的突破，将农民工纳入住房保障体系的具体实施过程中仍存在诸多问题和限制。

　　首先，在政策内容制定上，大都还处于指导性意见阶段，政策主要以指导意义上的原则性政策，而不是以约束性的具体性政策来制定实施，在对农民工住房保障的要求上，措辞大多是“应当”、“尽快”、“有条件的地方”等较为模糊的、约束性不强的言辞。其次，在政策形式的出台上，主要以《通知》、《意见》等政府文件形式来规定相关的住房保障内容要求，而且已出台的有关规定多散见于各类相关文件中，缺少体系性的专门性的农民工住房保障政策和保障法规，对农民工住房问题的解决更多是被动的救火性应急和短期补充性政策规定，难以推动农民工住房问题的持续有效解决。最后，在政策程序的具体操作和执行上，许多地方政府对保障房的申请条件限制过多，诸如对户籍条件、户口时长、人均住房面积和人均收入都有严格限制。

　　政府缺乏相应的规划和必要的社会监管。一方面，政府未能将农民工住房纳入城市发展规划，对农民工的居住条件缺少具体规划要求和标准。许多城市将新生代农民工作为外来人口排斥在城市发展规划之外，未将农民工群体纳入城市人口规模进行整体测算。因此，新生代农民工在住房问题上所面临的居住边缘化、社会隔离程度扩大等问题也未得到改善。另一方面，对农民工居住质量缺乏及时有效的监管。尽管涉及农民工住房管理的部门涵盖到建设、房管、公安、劳动、社区等多个部门，但在日常管理上却出现了监管空白。这种监管真空状态使得无论是用工单位提供的集体宿舍还是房屋租赁市场提供的租房条件普遍较差，尤其是城中村、城郊村的房屋私搭乱建、建筑密度和容积率严重超标、卫生设施不配套、消防安全隐患多等现象严重。

　　企业的基本社会责任履行不到位。为农民工提供住房是企业必须承担的社会责任。2007年12月，建设部等五部委联合印发的《关于改善农民工居住条件的指导意见》明确指出用工单位是改变农民工居住条件的责任主体，企业要积极主动广开渠道、妥善安排，为招用的农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所，并逐步改善其居住条件。虽然相关文件对企业为农民工提供住房的社会责任作出了明确规定，但依然有一些企业出于经济利益的考虑而逃避履行为农民工提供满足基本住房需求的社会责任。此外，住房公积金是农民工在城市买房定居和市民化愿望的重要途径，对此，国家颁布的相关法律明确规定雇佣农民工的用工单位应为本单位职工缴存住房公积金。

　　解决新生代农民工居住边缘化问题的路径选择

　　以户籍改革为基础，构建覆盖农民工的城镇住房保障体系。一方面要破除以户籍制度为基础的城乡二元社会保障制度。长期以来形成的城乡二元的户籍制度及其由此衍生的城乡二元社会保障制度是造成农民工住房边缘化的体制根源。因此，当前新生代农民工住房问题的解决迫切需要破除以城镇户籍人口作为城镇住房保障政策对象的制度限制，变以户籍为核心的区域限制性人口管理方式为以居住地为中心的人口管理方式，以此来有效消除城镇住房保障政策对外来农民工群体的排斥。

　　另一方面，构建覆盖新生代农民工的“四位一体”的城市住房保障体系。针对新生代农民工收入较低、购房能力较弱等现状，通过建立公共租赁住房、廉租房、经济适用房、限价商品房“四位一体”，覆盖农民工在内的城镇住房保障体系，也是解决新生代农民工住房边缘化问题的核心。具体来说，在构建覆盖新生代农民工的“四位一体”的住房保障体系过程中，应采取分层分类的方式，逐步将农民工纳入住房保障体系。首先，对于临时性流入城市打工而非融入城市最终成为市民的新生代农民工，解决该类新生代农民工的住房问题，应以提供公共租赁住房为主。其次，对于在城市有稳定工作，但收入水平不高无力购房的新生代农民工，可以根据其住房困难的程度和缴纳社会保险时间的长短，逐步将其纳入廉租住房的保障范围。最后，对于有一技之长和缴纳社会保险时间较长，而暂时无购房的新生代农民工，可以根据其实际住房的需求，逐步将其纳入经济适用房和限价商品房的保障范围。总之，通过以上分类分层的保障方式，可以为处于市民化不同阶段的新生代农民工逐步解决其城市住房问题。

　　政府要强化对农民工住房问题的规划和监管。其一，要本着有利于推进新生代农民工市民化的方向合理规划新生代农民工住房的空间布局。各城市政府在制定城市住房发展规划时，要充分考虑到新生代农民工的市民化需求，本着有利于推进新生代农民工市民化的方向合理规划新生代农民工住房的空间布局。要打破其集中居住在城中村、城郊村、开发区和工业园区的边缘化和隔离化居住状态，尽可能实现其在城市中各个区域的均衡分布，使新生代农民工的居住地从空间上和城市的整体发展协调一致的基础上尽量有利于其接受城市的先进文明以及参与和市民的充分互动，从而推动其市民化进程。

　　其二，要注重规划改善新生代农民工的居住质量。新生代农民工较老一代农民工融入城市意愿强烈，因此城市政府应看到新生代农民工和老一代农民工进城意愿和目的的区别，充分关注新生代农民工的住房需求，在城市发展过程中，通过制定相应的住房标准不断改善他们的居住条件和环境。笔者认为，一方面，对于由用人单位和市场提供的房屋，政府要出台相关居住标准，对新生代农民工的住房条件诸如居住面积、基本设施配套、安全卫生要求、基本能源和公共服务提供等方面作出明确要求。另一方面，有条件的城市政府可以通过为农民工建筑达到一定标准的公共住宅的方式，以确保新生代农民工的居住质量。

　　充分发挥企业的责任主体作用，探寻灵活多样的农民工住房解决模式。用工单位作为新生代农民工的雇佣和管理主体，是为新生代农民工提供住房的直接责任主体。要解决新生代农民工住房的边缘化问题，还需要企业的密切配合，自觉履行其社会责任，为农民工提供达到一定居住质量标准的住房。不同企业可根据其在新生代农民工住房问题上面临的主要矛盾，采取灵活措施来予以解决。如制造业企业可利用其支持性土地政策为企业员工建集体职工公寓，免费提供或廉价出租给企业的农民工;在建筑业就业的农民工的住房问题，关键是要不断完善简易工棚的质量和配套设施，有条件的企业要逐步取缔简易工棚，代之以标准化的活动工房;在餐饮业就业的农民工住房问题，则关键在于要制定行业居住条件标准，对农民工集中居住的集体宿舍条件诸如居住面积、安全及其他配套设施进行明确规定;对于在物业管理行业就业的农民工，可探索在其服务的商品房小区中修建一定比例的农民工专门住房，以解决为小区服务的门卫、保安、清洁工等农民工人员的居住问题。对于不提供住房的企业或虽提供住房但仍在企业外自由租住房屋，自行解决住房问题的农民工，企业可根据当地的房屋租赁市场价格，采取每月按时发放住房补贴的方式来帮助农民工解决住房问题。

　　（作者为盐城师范学院马克思主义学院副教授）