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　　【核心提示】农民工群体已经不是一个同质性的群体，其内部已经发生了明显分化，不同的子群体在经济地位、社会生活和文化心理等方面都存在一定程度的差异。

　　据统计，当前全国农民工总量达到2.5亿以上，其中，外出农民工近1.6亿。如此规模庞大的农民工群体，对社会管理和公共服务提出了严峻挑战。

　　当前农民工群体并非同质性群体

　　从宏观因素看，提高农民工服务管理水平主要存在五方面的约束条件。一是制度结构。户籍制度、城乡管理体制、政府机构和职能等改革滞后，致使当前针对农民工的制度供给相对缺乏。二是人口结构。我国是一个有13亿人口、农村人口占很大比例的大国，城镇化率刚过50％，若按户籍人口计算则仅为35％左右，农村剩余劳动力规模大，短期内实现城市化难度较大。三是政策法规。这既表现为相关政策法规的不完善，也体现在既有政策的执行不力上。四是组织机制。目前政府的相关管理实施条块分割方式，农民工自身又缺乏有效表达诉求的制度化途径。五是我国经济发展的阶段性特征。人均GDP不足4000美元，为农民工提供公共服务的经济能力尚不足。

　　从微观因素看，农民工群体并非同质性群体，不同代际、不同职业之间存在较大差异，目前约三成农民工所从事的工作表现出“去体力化”和“去农民工化”特征，导致了农民工内部身份认同和权益诉求具有明显的差异性。提高农民工的服务管理水平必须考虑不同群体的需要，在此基础上进行实践和政策创新。统一的服务管理模式很难适应农民工的现实需要。

　　农民工发展不能只走市民化这一条路

　　对于农民工来说，其发展前景，从空间上看有两个方向：返乡或留城。从身份上看有四种可能：返乡继续当传统农民；返乡创业，成为新型农民；留在城市继续当农民工；完成市民化，成为新市民。从内涵看主要有两个转变：农民工的市民化，农民工的新型农民化。农民工市民化应当包括五个转变，即居住空间转变、职业转变、身份转变、阶层转变、角色转变；可以分为四个层面，制度层面、经济层面、社会层面和文化心理层面。目前，绝大多数农民工只是完成了社会角色（由农民向工人转变）、资源获取方式（由依赖土地向依赖市场转变）和空间位置（由农村向城市转变）的改变，尚未实现生活方式和价值观念的转变，也未融入城市社会。但是，农民工发展只走市民化这一条路不符合中国国情，也不利于农村的发展与稳定。因此，需要有大批农民工回乡成为新型农民，其与传统农民的差异在于，他们是通过市场配置资源，以需求指导农业生产，以新产品引导市场，并以商业活动为舞台的新生产者。

　　笔者认为，城乡一体化发展的推进，可为农民工转型提供更好的环境。城乡一体化发展可促进生产要素的合理、有序流动，使农民工实现转型，在加速城市化进程的同时，也实现乡村的现代化。城乡一体化一方面需统筹城乡劳动力就业，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房等与城镇居民享有同等待遇；另一方面需鼓励和支持个体私营经济发展，为农民工回乡创业提供有利的政策环境。当然，乡村现代化不是对城市象征体系的简单模仿与复制，而是一种嵌入，在传统的空间结构中有选择地将现代性元素镶嵌其中。

　　农民工服务管理工作的核心是解决就业问题

　　作为主体行动者，农民工不是完全被动的，他们的适应行为具有能动性。过去，一些地方政府对农民工市民化和新型农民化的重要意义认识不足，把改变当地经济的希望寄托于外商和大企业上，认为农民工就业、创业交税少，发展慢，对地方经济发展、财政增收作用不大。实际上，农民工的市民化有助于更好地改变城镇化滞后的状况，推动工业化与城镇化的协调发展；同时能够彻底改变农民工的边缘化地位，促进社会的稳定。且农民工回乡创业，可将其在发达地区或城市积累的资金和人力资本带回家，促进中西部地区的工业化和城镇化发展，并推动当地现代农业发展和新农村建设。

　　农民工群体已经不是一个同质性的群体，其内部已经发生了明显分化，不同的子群体在经济地位、社会生活和文化心理等方面都存在一定程度的差异。政府应当根据不同类型农民工的特点，依据他们的意愿和现实需求，不断完善政策法规。在“政府能够做什么”和“农民工最需要什么”的思想指导下，在制度改革方面从局部推进转向全国统筹、协调配套、整体推进，为不同农民工群体的生存和发展提供平等的机会。

　　提高农民工的服务管理水平，管理体制和运行机制方面要实现两个结合。其一，政府的服务管理要与社会的有效参与相结合。应建立政府依法行政、社区依法自治和社会力量广泛参与及流动人口自组织参与相结合的有效形式，实现服务主体的多元化，形成以政府为主体、社会各方共同参与的农民工基本公共服务机制。其二，行政的刚性服务管理与柔性服务管理相结合。刚性服务管理（行政审批、行政许可和行政处罚等方式）与柔性服务管理（行政指导、行政劝告和建议、行政合同、行政奖励和行政资助等服务管理方式）的边界要明确。要突破部门分立、权限分散的流弊，真正做到服务与管理并重、寓管理于服务之中。

　　完善农民工的服务与管理，从根本上说还要靠推进工业化和城镇化。提高农民工服务管理水平的核心是解决就业问题。如果农民工不能就业，就谈不上转型。不解决就业问题，不管采取什么模式，城镇化都是空谈。要解决农民工就业问题，除了给农民工在就业上“牵线搭桥”外，更重要的是加大对中小企业的扶持，加强对农民工的职业培训。只有中小企业发展了，农民工有了自我创新的能力，其转型难的问题才能有效解决。

　　（作者单位：华中师范大学社会学院）

责任编辑：王村村