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胡仙芝 曹胜:公众参与社会治理制度化创新的思考
2014年09月25日 00:00 来源:中国改革论坛网 作者:胡仙芝 曹胜 字号

内容摘要:从社会管理到社会治理,虽一字之差,但体现了党的十八届三中全会提出的新要求、新部署.标志着由传统社会体制向适应时代发展要求的现代社会体制转变,即通过深化体制改革和管理创新逐步实现国家社会治理的现代化。

关键词:公众参与;治理;制度化;公民;创新

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  从社会管理到社会治理,虽一字之差,但体现了党的十八届三中全会提出的新要求、新部署;体现了由“管理”转变为“治理”的深刻含义和丰富内容;标志着由传统社会体制向适应时代发展要求的现代社会体制转变,即通过深化体制改革和管理创新逐步实现国家社会治理的现代化。这是党对人类社会发展规律、对中国特色社会主义建设规律认识的新飞跃,是社会建设理论和实践的创新发展。

  社会主义和谐社会的构建离不开社会参与,国家治理和社会治理体系概念的提出给公众参与社会治理赋予了更加重要的地位和政治意义。社会治理意味着公众参与体系需要更快地完善,对现实中的公众参与渠道和路径提出了旺盛的需求,对制度化、组织化的参与提出了具有现代政治意义的规范,对公众参与的制度和途径提出了迫切期待。社会治理工作格局中,公众参与是一个重要维度,是一个重要环节,也是目前最为薄弱和最需要加强的环节。

  社会治理中的公众参与及其组织化

  社会治理实际上是多种主体共同参与并实现治理的过程和机制,在社会治理中,更需要突显的是以公民为本位的社会成员自组织化的参与式治理。从社会治理的角度对公众参与进行具体考察,依照公众参与方式不同,大致分为两种类型。

  1.以个体化的方式参与治理活动

  在这种参与方式中,公民以积极行动的方式参与政府治理的决策、执行等活动,发挥个体性的政治功能,如公民听证、公民投诉(举报)、公众接触、公民调查等。

  2.以组织化的方式参与治理活动

  在这种参与方式中,公民首先基于某种特定的身份特征参与到特定社会组织中,而后以社会组织为单位介入到社会治理活动中。组织化的参与方式相较个体化的参与方式来说,具有结社化、制度化、秩序化的特征,因此更具有社会治理创新的制度功能。

  我国公众参与社会治理的进程及其特征

  1.公众参与社会治理的历史进程

  依据公民参与规模、制度空间及自主意识上的差异,我国公民参与社会治理的发展历程划分为动员型公民参与、自发型公民参与和理性自主型公民参与3个阶段。

  (1)动员型公民参与( 1949-1978)。这一阶段以我国公民参与自主意识薄弱、参与的愿望和能力不强、公民参与的原因多受政治领导人的号召和鼓动为特征。

  (2)自发型公民参与(1978-1989)。公民的自主意识开始苏醒,自主参与的愿望逐渐强烈。这一时期,公民参与重新得到了制度化的保障。1 982年重新制定和修改的《宪法》从制度上再次确认了公民的基本权力,使公民的政治权利在宪法的高度得到保障。社会组织发展势头迅猛,但呈现无序状态。

  (3)理性自主型公民参与(1 989年以来)。伴随着社会经济飞速发展,政治民主化扩大,教育文化不断普及和深化,公民生活的自主性逐渐增强,公民参与的形式也逐步增多。在此时期,公民参与的手段呈现多样化的态势,公民参与的激励因素不断增加,管理呈现复杂化的趋势;政府主动引导公民有序参与,公民参与的制度化保障进一步得到增强;随着公民参与范围的扩大,由公众参与为主走向社会管理,社会组织发展迅猛,无论在城市和农村,社会自治、个人自治的民间组织都得到了足够的发展空间。

  2.公众参与社会治理的特征

  (1)从公众参与社会治理的表现来看,参与热情与冷漠并存。社会转型时期,由于公民意识的觉醒、政治民主化程度的提高,极大地推动了我国公民的公众参与水平,公众参与热情逐步提高,他们通过多种形式和渠道有序地、主动地参与政治,表达意愿,促进了公民与政府间的沟通,促进了我国政治民主化的进程,推动了我国政治的发展。但与公众参与热情相反,也存在着一定的政治冷漠现象,有些公民由于受历史运动的政治挫折影响,对政治产生恐惧心理:有些公民由于受“惟经济”观念的影响,对政治抱有厌恶心理;有些公民,尤其是广大农民由于经济文化水平较低,致使公众参与能力低下。这些政治冷漠现象的存在,影响了我国政治现代化的进程。

  (2)从公众参与的组织化形式来看,正式组织与自治组织并存。我国公众参与的正式组织载体主要有:各级党组织,各级人大,各级政协、工会、共青团、妇联、职代会等,公民通过参加这些政治组织及其活动,以参与国家政治生活。与此同时,随着政治、经济体制改革的深入发展,我国形成了大量公众参与的自治组织载体,如各种形式的行业性、商业性联合会、权益性协会、群众自治组织等,公民依托这些自治组织参与政治,开辟了公众参与的新渠道,推动了公众参与的发展。

  (3)从公众参与的具体行为方式来看,制度化方式与非制度化方式并存。制度化参与是指公民的公众参与和政府对公众参与的管理都依据法治原则,以法律规定和确认的形式和程序进行的参与方式。主要有参与选举、参与结社、参与表达等,它能保证公民公众参与的制度化、法律化、经常化、秩序化,这是现阶段我国公民公众参与的主要方式。与此相反,社会转型时期,由于公众参与机制还存在不完善的地方,少数公民存在一些非制度化的参与方式,如“抵制性参与、过激参与、过分扩展的参与乃至暴力参与”等,影响了我国的政治秩序和政治稳定。

  (4)从公众参与的动机来看,政治取向与利益取向并存。现阶段,由于我国公众参与主体的复杂性,导致不同层次的公民有着不同的参与动机与要求。大部分公民的公众参与动机具有政治取向,他们关注国家和民族的命运和前途,关心政治事务和社会事务,以期通过公众参与来反对官僚主义、政治腐败和社会不公现象,实现社会的公平正义,推动政治民主化进程,这是我国公民公众参与的主流方向。但也有少数人的公众参与动机具有利益取向,他们参与政治的主要目的是为了影响政府活动,以获取更多的自身利益。

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