摘要：从传统的非制度的慈善济贫，到现代的制度化的社会救助，中国社会救助正在逐步走上一条由人道主义到人权维护、由慈悲为怀到正义共享之路。随着经济社会的发展，社会救助的范围、项目和标准都有很大提高。但是受传统思维惯习所限，在开展救助时往往注重有形的、经济的、物质的帮助，而忽视无形的、精神及心理的服务。这种非积极的救助方式虽然在一定程度上也能够解决受助者的燃眉之急，但终非长久之计。最根本的还是要在发展型社会政策引导下，利用各种积极的救助方式发掘受助者的潜能，达到自救目的并最终融入社会主流。这是中国社会救助未来的发展方向和趋势所在，也是中国新型福利制度体系的重要组成部分。

　　一、研究现状

　　社会救助始终是世界各国社会政策共同关注的重要议题。尤其在当前中国社会处于后转型时期，分配体制尚未健全，社会矛盾十分尖锐 ,相对贫困问题凸显的形势下，积极探索发展型社会救助政策，通过提升受助者的能力，达到使受助者根本摆脱困境的目的，就显得尤为必要。围绕发展型社会政策及社会救助，国内外学界所做的研究主要集中在如下几个方面：

　　1.探求社会救助政策走势

　　社会政策是一种人类自设的专司社会机制保护的工具(杨团，2006)，是制度化的公共行动体系(关信平，2002)。当前，中国正在从一个经济政策主导、社会政策为辅的时代走向经济政策和社会政策并重的时代(张秀兰，2009)。这也就预示着社会政策时代的春天已经来临。那么，作为社会政策重要方面的救助政策也必然成为显性政策而日益走上前台。有鉴于此，社会政策作为社会再分配的重要手段，必须以促进社会公平、公正为目标(刘娜，2012)，按照公平、有效、可持续的原则，积极推进发展型社会救助模式的建立，在不断缩小差距的同时稳步提高国民的福利水平，在本世纪中叶前真正建成有中国特色的社会主义福利社会。

　　2.强化社会救助的发展理念

　　早在百年前，社会政策这个概念问世时，就当仁不让地把基本目标锁定在“克服贫困”上(唐钧，2002)。既然社会救助是一项以分配正义为价值基础的制度安排(江治强，2011)，那么，将发展因素纳入救助也是应该和必需的(王思斌，2007)。为此，发展型社会救助政策必然要促成贫困救助从简单救济向促进人的充分自由发展的方向转变(刘群、韩锋，2012)。美国学者梅志里 ( Midgley) 也强调，社会福利不应不计成本，而要将成本-效益方法论广泛应用于社会福利政策，并鼓励低收入群体通过建立个人发展账户摆脱困境。[①]

　　3.寻求发展型社会救助措施的实施路径

　　当今许多国家都在积极探索发展型社会救助政策，通过提升受助者的能力，达到摆脱困境的目的，把精神从物质中解救出来(夏学銮，2006)。社会救助应从克服贫困向消除社会排斥、促进社会整合转变(李迎生，2003)。社会救助也是一种投资行为，要改变投入方式，实现由物质资本投资为主向物质资本与人力资本投资相结合(林闽钢，2008)，更加注重公民尤其是贫弱群体的人力资本积累(梅志里，1999)。脱贫的关键是资产积累和投资，而非收入和消费(迈克尔·谢若登，2007);可持续生计要求重视事前干预而非事后补救(冀慧珍，2012);从“收入维持”过渡到“资产建设”，解决了社会政策与经济政策分离的难题，有利于提高穷人福利和推动社会发展(管向梅，2010);社会救助的具体实施需要有素质的、有承担能力的民间组织的全面参与(王思斌，2007)。

　　虽然，发展型社会政策在西方相对发达国家社会救助领域中的理论及实践方面均趋成熟，但在我国仍处于探索阶段，甚或留于理念层面。尤其是具有较强的发展性质的资产社会政策，在全面建成小康社会的宏观形势下，如何能够帮助人们尤其是低收入社会成员增加财产性收入，并藉此走出“贫困陷阱”，具有一定的理论和现实意义。

　　二、赋予社会救助以发展内涵具有积极意义

　　关于社会救助(有时也称为社会救济)，通常情况下被认为是一种针对弱势群体的款物接济制度，是指国家与社会向贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策，目标是帮助社会脆弱群体摆脱生存危机，以维护社会的持续稳定。有论者把社会救助类同于最低生活保障，它好比一张张在最低生活标准之上的安全网，确保每一个社会成员在因各种主观的或客观的因素而生计断绝时，不至于陷入无助的困境。当然，还有不少人认为社会救助等同于社会救济。认为社会救助是指社会成员因有自然灾害、意外事故和个人心理、生理等原因而陷入生存困难不能维持最低限度生活水平时，由国家或社会有关部门依法给予一定的物质或资金的资助或扶持，以使其基本生活得到保证的一种社会保障措施。

　　然而，随着社会的发展和变迁，我们定义社会弱势群体还不能紧紧局限于那些物质生活出现问题的社会成员。比如，有的人因生活方式、思想观念过于颓废，日常生活完全依赖外界救济，缺乏生活勇气和职业规划。这样的人比因生活变故出现困难的那些人群更需要以非传统的方式进行救助，因为仅仅采取款物接济方式已经远远不能从根本上摆脱困境。还有的人物质生活尚可维持，甚至还比较富足，但是在精神、心理乃至性格上脱离常规，遭遇麻烦。作为一个正常人，一旦在精神及心理上出现了问题，往往会比物质的短缺更可怕。这类人也更需要外界施以援手展开救助，使之摆脱危机回归正常。因为表面看起来这类人不是弱势，甚至是强势，所以他们也不需要外界的款物接济，但他们需要的是心理疏导、精神服务、行为干预以及日常服务与消解等救助手段。这种救助形式目前十分薄弱，急需来自国家的政策支持和社会的全面参与，同样也应该列入社会救助范畴。世界银行在《2000~2001年世界发展报告》中指出，贫困除了物质上的匮乏、低水平的教育和健康外，还包括风险和面临风险时的脆弱性，以及不能表达自身的需求和缺乏影响力。这种贫困比物质贫困更令人痛苦，具有更大的隐蔽性，也容易被人们所忽视。这说明，贫困除了物质的范畴，也包括精神文化的范畴。

　　总结前述，我们这样定义社会救助或许更为妥当一些：社会救助是指国家和社会对那些因各种变故而造成日常物质生活、精神生活等方面陷入困境的脆弱群体所采取的帮扶措施。这里所指向的脆弱群体既包括物质生活无法维持的人员，也包括精神及心理状态陷入困境的人员。基于这种理解，我们所提倡的“救助—发展”型资产社会政策正是致力于消除或减少那些使人们陷入困难或不幸的因素，而不是在风险成为既成事实后再向他们提供生活保障。

　　将发展型社会政策运用于中国社会救助，或者说将发展理念融入现代社会救助领域，倾向于从维护人的收入权利转向增进人的发展权利和发展能力，公平合理地进行社会分配和再分配，以增强个人的社会责任感，提高他们的抗风险能力，将能够为困扰社会发展的贫困问题提供新的解析思路，为社会政策开创一个新的研究图式。

　　三、当前我国社会救助模式的不足

　　新中国以来的社会救助，已经初步实现由道义性向制度性、由救济性向开发性、由扶持贫困地区向扶持贫困人口转变。基本建立了以城乡低保制度为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗、教育、住房等救助项目相配套的综合性救助体系。目前正进入一个平稳发展时期，并朝着进一步制度化、规范化、专业化的方向发展。但是，由于制度设计的理念偏差，导致了实施效果有悖初衷的情况。

　　1.不合理的救助制度助长了贫困依赖

　　受传统思维惯习的影响，当前的社会救助模式仅仅能够维持受助者最起码的生活水准，其执行理念及政策措施都是被动的，或者说未能超越经济贫困论的思维定势，而是继续将发展经济、提高收入水平作为救助政策的核心内容;对于如何消除社会排斥、促进社会整合以帮助受助者最终摆脱困境则关注不足。突出的表现是，强调款物提供轻视服务保障，看重社会保障而忽视社会工作。近几年，专业性社会工作的推进与发展举步维艰，困难重重，无论是岗位设置还是考核评价机制都十分欠缺，专业社工的边缘化由此可见一斑。[②]这样的救助机制必然是高成本、低效率、难以持续的。这样的制度不仅不能解救穷人，反而促进了贫困的再生产。

　　2.城乡低保制度弊端重重

　　以作为救助体系核心内容的低保来讲，随着低保制度含金量的与日俱增，使得低保资格比低保金本身更重要，于是逐渐使这部分人产生了“福利依赖”，甚至会以能够享受到低保救济为荣。而另外一部分处于低保标准边缘的人员受到刺激，会千方百计地要求进入低保行列。早在中国建立城市低保制度之初，澳大利亚的彼得·桑德斯教授就前瞻性地提出了中国的低保制度所具有的三个先致性缺陷：不能真正帮助救助对象脱贫;需要较高的人工操作管理成本;容易遭受来自各个方面尤其是非穷人以及临界穷人的抱怨。由此来看，将几千万城乡低收入群体庇护在低保制度之下，仅仅是权宜之计，绝对不是社会福利的最终目的。对于传统救助制度存在的弊端，早在19世纪30年代，英国人埃德温·查德威克就提出了劣等处置原则，即让那些游手好闲，不劳而获的人的处境不能够好于那些通过独立劳动而自食其力的底层人的生活水平，否则的话，对那些独立劳动的人是一种很大的不公，会产生一种“竞次”的负激励效应，最终选择放弃劳动加入救助大军之中。

　　3.扶贫方式需要改进

　　再拿扶贫来讲，一个地区、一个县为了得到贫困县的帽子，千方百计往“贫困群体”里面挤，一旦进去就不愿再出来。许多已经脱贫、被摘掉贫困帽子的地区打心眼里高兴不起来，就像断奶的孩子一样难以适应新的生存方式。这种情况不但会造成严重的资源分配不公，还会诱发这些地区的“贫困依赖”，甚至还会出现“高调炫穷”的怪事。[③] 长此以往，福利制度的刚性对国家财政造成的负担将会越来越严重。

　　考察还发现，我国的扶贫措施更多的是一种在经济制度上的扶贫干预，有些甚至还带有一定的政治色彩。而当扶贫者出于政绩考虑时，扶贫工程往往只注重“输血”而不注重“造血”，注重当前效益，忽略可持续效果。只讲政绩不讲实效，只求维稳减震不求创新发展;对扶贫的长期性估计不足，只关注脱贫的硬性指标，忽视智力开发，人力资本存量少，缺乏增强穷人抗风险能力的政策，困难群体脱贫的内生性障碍十分突出。

　　4.对心理及精神脆弱群体关注帮扶不够

　　随着社会发展的步伐越来越快，人们的工作生活节奏都在不停地加快，背负的精神压力也在增加，精神和心理健康问题也日益突出。2006年第二次残疾人全国抽样调查结果数据显示，精神残疾患者占残疾人总数的近10%，比第一次抽样调查时期多出一倍。调查还显示，有超过三成的精神患者存在轻生念头，有两成的患者会产生冲动和过激行为。而且值得我们注意的是，发病的比率正在扩大，年龄正在从中间向两端蔓延。

　　精神、心理疾病严重影响了该群体本人、家庭、街区、社会的和谐稳定。世界卫生组织预测，到2020年，有精神、心理疾病引起的抑郁障碍将会成为广大发展中国家最为严重的疾病负担，届时会成为死亡和残疾的第二大原因。[④] 由于专业社工既有理论知识又有实践经验这样一种优势所在，在美国等发达国家，人们一旦出现精神或者心理疾病，70%的人会选择求助于专业社工，以便尽快从不良情绪的阴影中走出来。目前，我们国家在这方面所做的工作还远远不够，亟待通过专业社会工作运用技术手段，对日益增多的精神、心理残障人士进行干预，通过激励其自尊、自信、自强、自立，使其尽快融入社会，共同发展。

　　5.“蚁族”、“穷忙族”等 “新穷人”亟待帮扶

　　穷忙族(working poor)感觉总是在忙，却不知道都忙些什么，忙完之后发现又没有什么成就，发展前景无望;生活无预期，缺乏安全感，工资水平中等但消费水平不低，月底总是花光，年底没有加薪，几乎没有积蓄，无力购置固定资产;一直处于困难状态，找不到摆脱困境、实现自我救赎的有效途径，困境固化趋向越来越明显。该族群普遍感觉工作、生活、人际交往等多方面压力巨大，社会竞争过于激烈，始终游走在社会与经济的边缘，排斥感、剥离感、边陲化增强。造成这种情况，有个体主观方面的原因，比如职业规划、消费理念、生活方式、社会心态等，但更多的属于社会结构不合理及发展环境不公平所致。

　　当前，“穷忙”已经成为后工业时代普遍存在的社会现象。尤其在信息化、自动化生产方式对劳动力所造成的挤出效应越来越强烈、就业形势日益严峻、在业人员倍感压力的形势下，穷忙族不可避免地日渐庞大起来。自由职业者、企业蓝领、公司白领，甚至包括不少的机关事业单位员工随时在不知不觉中加入了“穷忙”一族。他们每天超时工作，但工资并没有增加。钱少事多，终日忙个不停，却始终是个穷光蛋。其结果是穷者越忙，富者越闲。

　　解决办法：赋予个体发展理念，加强个人资本积累，包括人力资本积累、物质资本积累和社会资本积累;用人单位要做好职业规划、薪酬管理、绩效考评、继续教育等方面的制度建设;政府层面，注重解决收入分配、社会保障、社会工作等领域的改革与完善。