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网络社会治理中的“国家中心关系型”政府角色定位研究
2020年11月26日 09:13 来源:《福建师范大学学报:哲学社会科学版》(福州)2020年第3期 作者:张军 字号
2020年11月26日 09:13
来源:《福建师范大学学报:哲学社会科学版》(福州)2020年第3期 作者:张军
关键词:网络社会;国家中心关系型治理;元治理;政府角色

内容摘要:

关键词:网络社会;国家中心关系型治理;元治理;政府角色

作者简介:

  摘要:随着中国网络社会的崛起与兴盛,政府在其治理中面临“管控”与“互动”的角色选择困境。在理论框架上,政府需要有效处理“国家中心”抑或“社会中心”、“强制”或者“互动”两组关系,由此形成四种角色模式。基于中国网络社会运行实际,倡导政府在治理中承担“元治理”角色,与市场、社会行动者保持互动而非强制关系,由此提出“国家中心关系型”治理模式。该模式有效实施之途在于:使政府处于治理中心的同时,推动它与其他治理主体形成互动型关系和协调治理模式,并针对治理对象对社会的正负面影响,分门别类地展开治理活动,从而有效推进中国网络社会治理体系与治理能力现代化进程。

  关 键 词:网络社会;国家中心关系型治理;元治理;政府角色

  作者简介:张军,男,安徽大学社会与政治学院教授,安徽大学社会治理研究中心研究员、博士生导师,社会学博士,主要研究方向:网络社会学(合肥 230601)。

  项目基金:国家社会科学基金一般项目“网络社会治理中的政府‘互动型’角色转向研究”(15BSH074);教育部文科重点研究基地重大项目“中国网络社会的现实基础、本土特色与运行模式研究”(19JJD840003)。

  党的十九届四中全会指出,加快推进国家治理体系和治理能力现代化,这是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。同时,随着社会建设的日益深化,治理已成为社会各界热议的话题。随着互联网、人工智能、物联网、区块链等技术的推陈出新,中国社会生活的网络化程度进一步深化,网络社会不再是一种新奇的事物和体验的对象,而是一种实实在在的生活状态,且与线下实体社会的界限愈加模糊。作为一种基本社会存在,网络社会在推动经济社会发展与人类文明演进的同时,也存在诸如网络暴力、色情、欺诈等一些需要加以治理的网络乱象,亟待政府和社会各界加以治理。

  一、网络社会治理中日益凸显的政府角色定位悖论

  党的十九届四中全会明确提出,社会治理是国家治理的重要组成部分,网络社会治理也不例外,亦是国家治理体系的重要构成之一。因此,网络社会治理的诸多参与主体中,政府是其中重要的一员,发挥着无法替代的功能。既然政府在网络社会治理中的角色如此重要,那么如何进行准确的角色定位,以实现网络社会的有效治理呢?

  从网络社会的性质与特征来看,它具有线下社会之基本属性,亦有不同于实体社会的显著特征。网络社会的展开离不开参与者的交往行为,网民彼此之间进行社会交往和沟通交流,交往过程亦拥有规则制度和社会结构;不同的是,网络社会具有多中心、扁平化、参与性、流动性、即时反馈、时空压缩等突出特征。这使得在实体社会治理中的政府角色和介入模式难以简单地复制和移植至网络空间中。

  当前中国网络社会治理的一个悖论是:一方面,网络技术日趋发达,网络社会不断崛起,人们在线上社会生活中的卷入程度不断深化,网络社会乱象此起彼伏,绵延不断,亟待政府职能部门介入与治理;另一方面,由于角色定位不清,介入路径不明,政府职能部门在治理网络乱象中,显得手忙脚乱,力不从心。政府角色界定不清造成网络社会治理效率低下的根源在于:要么是线下社会治理角色的“路径依赖”问题,造成了网络社会治理中实体社会手段的生搬硬套与简单移植;要么是放手过度,过于遵从参与式治理逻辑,未能合理引导网络失范理念与行为。从政府角色的恰当定位来看,无论是线下社会的“管控”,还是网络社会的“参与”,都不能精确匹配政府的恰当角色。网络社会治理中的政府有效角色得以发挥,实质是在“管控”与“参与”两种逻辑之间找到均衡点。需要指出的是,两种逻辑的均衡点并非静态稳定,而是动态演变的。在具体网络社会情境中,应以权变的方式,在动态均衡中,探索网络乱象的治理策略。

  虽然就理论层面而言,网络社会治理需要政府在“管控”与“参与”之间找到动态均衡点,精确实施治理策略,但是难题在于,如何在治理实践中找到这一均衡点,妥善治理日益凸显的网络乱象,还广大网民一个清朗的网络空间。为解决网络社会治理中的政府角色定位问题,需要在理论上厘清如下两组关系:其一,虚拟空间的政府治理偏向“国家中心”还是“社会中心”;其二,线上社会的政府角色是强制取向还是互动取向。对这两组关系的交叉分析,成为本文的理论分析框架。

  二、理论分析框架:网络社会治理中关涉政府角色的两组关系

  从治理概念的起初含义来看,它来源于希腊的经典词汇,意为航向、导引和指导①。后这一理念被引入企业治理和社会治理领域,并逐渐在社会生活中流行,甚至成为“管理”和“领导”的替代词汇。在社会治理领域,除了治理路径选择和治理效果评估之外,讨论较多的话题就是治理主体构成及其分工,其中政府在社会治理中的角色一直是重点研究内容。总体而言,关于社会治理中的政府角色定位之讨论,可以从两组关系加以梳理,即治理实施的“国家中心”抑或“社会中心”;治理角色的“强制”取向还是“互动”取向。就理论层面而言,针对社会治理的政府角色界定,在两组关系上分别产生了分化。

  (一)两组关系分化中的政府角色定位

  治理不同于管理与行政,政府在治理中的角色定位也会发生变化。在政府角色的演变轨迹中,可以清晰地梳理出两组关系,即治理展开过程中政府的角色是处于中心,还是逐渐被边缘化,甚至被排挤出去;政府在治理的手段选择上究竟是采取强制的策略还是互动的方式。就理论研究而言,第一组关系中“国家中心”与“社会中心”一直存在持久的争论,并形成了不同的学派。

  1.治理进程的“国家中心”抑或“社会中心”

  (1)政府治理角色边缘化:“社会中心论”的治理模式

  自从治理理念逐渐盛行之后,不少学者对政府在社会管理中的角色进行了反思,认为政府需要转变治理中的“主位”思维,为非政府部门参与治理提供更多的平台与空间。这一立场的学者强调治理过程应从政府中心转向社会中心,甚至实施“没有政府的治理”。该观点的本质是政府被抽空或去中心化,必须和一系列非政府行动者合作,以实现其治理目标。

  社会中心观点的文献颇多,比如,索利森(Sorensen and Torfing,2007)等人认为,支配性政府正在失去其抓手,并将被基于独立、协商和信任的多元政府形式所取代②。过去几十年的巨变不仅使政府行为的范围和规模发生很大变化,而且其基本形态也发生了很大变化③;地方社会呈现出碎片化、复杂性、不确定性和动态性等特征,传统依靠命令、管控的政府治理模式已变得不合时宜,“现代政府治理与过去彻底分离”④。

  大体而言,强调社会中心的治理学派共有两个分支,第一分支强调从“政府”向“治理”转变。在这一转变过程中,参与治理的多元行动者不再由规则和等级结构左右,而是由非正式和相对平等的网络所影响。该分支注重模糊公共和私有部门界限的伙伴和关系网络分析,注重在政府和私有部门之间通过政策网络(policy network)建立正式和非正式联系和交换⑤,通过复杂性合作体系在公共权威和私有部门之间建立关联。有学者指出,治理意味着一种从“等级科层制”转向“市场”“政府”等力量的广泛参与,意味着政府、市场和社会行动者共同参与的多元活动⑥。海瑞迪尔强调治理过程离不开“去等级化指导模式的政治导向类型的使用”⑦。

  第二分支的立场尤为激进,不仅尖锐地挑战政府在治理中的角色,而且倡导政府角色应该被取代,至少需要将之边缘化。比如,有学者指出,政府并非社会治理的“驾驶舱”⑧,市场、社会性力量是其中重要的参与者;乔丹等人指出,“许多学者将治理理念与中心政府引导社会能力下降相关联”⑨;海耶认为,治理将会导致权力分散和“制度真空”出现,无休止的协商不断产生,政策如何制定的清晰规则却乏善可陈⑩;罗兹则将治理网络的运作视为“国家之外的重要自治”(11)。奥斯特罗姆在社区参与研究中发现,一些非政府行动者能够发展一些精致的非正式规则、规范和习俗,有效地进行自然资源的分配(12)。上述这些观点非国家性的“市场-社会驱动的制度安排”(13)接近于一种“政府缺席的治理模式”。这种研究取向强调治理中的政府边界受到挑战,政府角色在治理进程中被排挤出去(hollowed out)(14)。

  在坚持治理过程的“社会中心”论者那里,无论是倡导政府角色从管理转向治理的观点,还是挑战政府在治理中的核心地位,并将之边缘化甚至排挤出去之论断,在拥有合理之处的同时,亦存在值得商榷之处。因为在社会治理过程中,政府权力并非完全收缩和撤退,正如纽曼所言,在社会治理日趋成熟的今天,政府权力经历了既“收缩”又“扩展”的双重过程,收缩体现为国家某些设置缩减、退位、边缘化甚至市场化;扩展呈现为国家不断卷入公众个人生活,例如影响他们工作、健康、交通、养老等做出的决策。从社会和文化的角度,治理既是意义生产也是制度实践的过程(15)。有的学者强调政府仍处于社会治理的中心,形成了“国家中心(state-centric)”论。

  (2)政府仍处于核心:“国家中心论”治理范式

  该学派认为,由于社会治理中国家行动者的特殊身份,它仍是整个治理的主导者,其核心地位并未发生本质改变,甚至在有些领域还呈现出强化的趋势。比如,皮耶尔和皮特斯认为,国家仍是“在社会和集体性利益的支配性表达中的关键性政治行动者”(16),政府是所有治理层面最主要的行动者,能够控制社会行动者参与的方式(17)。有学者对治理中的社会中心论观点提出批评,认为他们对政府扮演的政治权力和权威看得过低(18),忽略了其持久影响。在社会中心论的观点中,等级、权力抗争和冲突变得边缘化,或者被合约、交易、协商、网络、相互依赖、互惠及信任关系取代,这是一种以平面化的观点看待政治,而未从权威结构的立体化观点看待政府角色的观点(19),其结论是片面的。

  从全球范围来看,自上而下的治理大多依然采用等级制的治理策略。乔丹等人以欧洲环境政策为例展开研究,其结论认为,虽然每个国家都在采用至少一个新的政策工具,但是没有出现总体性或空间分布一致的从政府向治理转变(20)。权力等级并非与治理机制存在内在对抗关系,很多情况下,政府还是依赖权力等级去解决诸如非法行为、反社会行为、恐怖主义等社会治理问题。

  同时,针对社会治理的新变化,政府改变了权力和等级关系,在其运用上更为灵活,采用愈加“智能”的调控制度。政府也会将更多的权威机构转变成半独立的机构,比如中央银行、调控机构和法院系统等(21)。甚至政府在采取替代性治理安排的领域,等级结构都是处于控制的中心。尽管政府正在尝试不同的治理模式,但这并不意味着其角色从等级命令和控制策略转向柔性的治理策略,也不意味着在塑造社会治理模式中放弃政府和国家权威,国家行动者在治理中仍处于核心角色。

  除了政府治理中“社会中心”与“国家中心”的论战之外,针对其治理的手段亦存在一些争论,即政府在社会治理中究竟采取“强制”手段还是“互动”策略,学界对之亦产生了热议。

  2.治理策略的“强制”与“互动”

  在社会治理实施策略中,政府采取何种措施,存在“强制”与“互动”两种手段的明显分化。“强制”策略是传统管控思维的延续,其坚持者认为,社会是需要加以治理的对象,尤其是一些违法乱纪等社会乱象,需要通过行政命令和权力控制的手段实施,针对社会越轨者需要严加管控,以儆效尤。但是,随着社会治理的日渐成熟,尤其是网络社会的崛起,市场企业、社会组织、社会公众等参与治理的主体在数量和规模上不断增加,市场、社会力量日渐壮大,这些新事物逐渐挑战着强制性治理策略。

  伴随社会治理主体的日益多元和参与力量的日趋分化,强制性治理手段遭遇了越来越多的批评,强调民主协商的关系型治理策略呼之欲出,在网络社会出现之后尤为如此。在此背景之下,社会治理领域出现了一种流行的理论,即“多重利益相关者主义(Multistakeholderism)理论”(22)。该理论源于哈贝马斯的关于利益党派之间作为解决合法性理念争论方式的涉及理性、伦理性和公共性争论的理念;“多重利益相关者主义”实质是私有部门、非政府部门与政府权威的协调与整合,自2003年起就成为互联网治理讨论的核心。在该理论纲领引导之下,强调各参与主体之间的关系型、互动性治理策略的学派逐渐兴盛,形成了互动型社会治理的研究热潮。

  概言之,在理论上明晰政府在社会治理中的角色定位及其演变,离不开对治理进程中“国家中心”或者“社会中心”,治理策略的“强制”抑或“互动”,这两组关系的梳理分析。总体而言,随着社会治理进程的逐渐推进和治理策略的日渐成熟,政府角色确实发生了一些变化,但这种变化究竟是本质变化还是表象变化,演变的程度如何,其发展态势将走向何方?这些问题都需要在理论和实践上进行深入的类型分析和阐释才能准确回答。

  (二)基于两组关系的社会治理分类框架

  按照强弱程度不同,治理进程中“国家中心”或者“社会中心”取向,治理策略的“强制”或“互动”选择,彼此相互交叉构成了四维象限,具体分布如图1。

  

  图1 社会治理中的政府角色模式分类

  从图1可以看出,按照强制程度不同和国家卷入程度差异,网络社会治理中的政府角色可分为四类。第一类为社会中心关系型治理模式,该治理模式注重各治理主体之间的互动取向,政府对社会治理的卷入程度较低;第二类为社会中心强制型治理模式,这一模式同样强调政府在社会治理中扮演次要角色,但是采用强硬的手段展开社会治理过程;第三类为国家中心强制型治理模式,该模式倡导政府在治理中扮演重要角色,而且采用强硬手段介入社会治理;第四类为国家中心关系型治理模式,该模式对社会治理中的政府卷入程度要求较高,但是主张采取互动而非强制的策略实施治理。网络社会治理是社会治理的重要构成之一,其治理中的政府角色定位也会受到“国家中心”抑或“社会中心”、“强制”或者“互动”这两组关系的影响。按照社会治理的分析框架,基于政府角色担当的网络社会治理模式分类图如图2。

  正如图2所示,虽然网络社会是新生事物,拥有流变性、扁平化、多中心性特征,但其治理中的政府角色定位也呈现为两组关系取向。按照两组关系的强弱程度,网络社会治理中的政府角色可以分为四个类型:第一种是多元主义协同治理模式,该模式强调政府角色的互动而非强制,并且在治理中处于边缘化角色,非政府组织在治理中扮演着主要角色;第二种体现为一种社会力量主导的治理取向,政府在治理进程中同样扮演相对次要的角色,非政府组织在治理中采取强硬手段展开治理;第三种是传统的自上而下的管理模式,强调政府在网络社会治理中的强硬手段和中心角色;第四种为党委政府主导的关系型治理模式,一方面强调政府在治理中的核心角色,另一方面注重在治理中采用互动而非压制的手段。

  

  图2 网络社会治理中的政府角色取向分类

  四种治理类型均为韦伯意义上的理想类型之划分,在实际的网络社会治理进程中,政府角色在两组关系中会有所偏向,而非纯然的非此即彼。随着网络社会的日渐成熟,它与线下实体社会的界限日趋模糊,并逐步成为社会生活的重要构成之一。网络社会的崛起,为经济发展、政治参与、社会交往、文化娱乐带来巨大契机的同时,也产生了诸多网络空间的社会乱象,亟待进行引导与治理。虽然网络社会治理由诸多参与主体,在治理中担当不同角色,但是国家无疑是其中不可或缺的行动者,其治理作用难以替代。在当前的网络社会治理中,什么样的治理类型能够使中国网络社会实现“治理有效”,政府应承担何种角色以有效应对网络社会乱象,是文中关注的核心问题。

  三、政府角色再定位:迈向“国家中心关系型”治理模式

  在四种治理类型中,根据中国社会背景和网络社会运行实际,笔者倡导网络社会治理中的“国家中心关系型”治理模式。也就是说,在治理进程的国家中心与社会中心的连续统中,笔者倾向于选择国家中心这一端;在治理策略选择上,注重互动型治理手段选择。虽然中国网络社会崛起是一个不争的事实,网络在人们日常生活中的地位毋庸置疑,但是国家在网络社会治理中的角色并未被边缘化,更毋论“排挤出去”了;虽然诸如当地网信办等地方政府职能部门依然采取管控思维和路径介入网络社会运行,仍旧采取强制手段展开网络社会治理活动,但是网络社会的去中心化、平等性、流动性属性倒逼国家行动者以互动而非强制的策略参与网络社会治理,进而使治理结果更为合理,治理效果变得显著。“国家中心关系型”治理模式的选择,有其基本的理论与实践前提。

  (一)“国家中心关系型”治理模式转向的基本前提

  从中国网络社会运行现实来看,包括党委、政府等在内的国家行动者在其中仍然扮演着核心角色,市场、社会等参与主体虽然拥有更多发声机会,其重要性也在不断增加,但是在决策中,由于资源、人力等因素约束,仍然需要政府的协同参与。在参与治理进程中,政府也会改变传统的管控策略,而采用灵活的调控手段,以沟通协商的关系型介入策略,应对网络社会治理问题。

  1.网络社会治理中的政府核心角色依然维系

  近几年,互联网治理领域逐渐崛起,一些传统网络治理学者探究互联网社会组织和多重利益相关者制度如何治理网络技术,科技领域的学者关注协议与诸如算法等网络运行实践如何作用于网络治理(23)。无论是技术学派还是强调多元主体协同治理学派,不少学者倾向一种明显的立场,就是认为政府在互联网治理中的角色日渐式微,极端者甚至主张对政府在治理中的角色加以遏制甚至将之排挤出去。其理由是,网络社会不同于传统实体社会,具有一些突出特征,比如非等级化结构、匿名性、公开传播性、快捷数据存储和面对面沟通(24),这与强调等级制度和命令控制的政府传统治理策略相悖;同时,一些学者坚信,网络社会是自洽性的,能够解决自身的问题。

  然而,这种排斥国家行动者的网络社会治理实践既不符合社会现实,也难以在实际中有效实施。从中国网络社会运行实际来看,网络社会虽然在表象上呈现为虚拟社会形态,但是本质上不仅难以与实体社会分离,而且本身就是社会现实中的重要构成部分,国家行动者在这一社会现实中不仅无法处于缺席状态,而且理应扮演非常重要的角色。在所有的治理制度安排中,政府都在扮演着不可或缺的角色,政府和治理不是社会运行必须选择的相互排斥的替代选项,而是能够有机结合。政府在各种治理模式运行中扮演着制度化和权威性的角色,在治理运行中发挥着导向性功能。

  更为重要的是,政府虽然借助市场、协会和社区参与展开治理实践,但是它们常常保留“元治理”(metagovernance)的责任,或者“治理的政府”的责任(25)。所谓元治理,其本质是“治理的政府”(government of governance)。政府对暴力使用的独占性与合法性是元治理角色成功扮演的关键要素,拥有丰富的资源也是元治理有效实施的重要保障。政府拥有合法性的同时,又能独享暴力的使用,同时具有丰富的资源。政府能够为网络社会治理提供必要的金融资源和政策支持,同时也有能力改变治理规则,因为它们拥有合法统治,保持着“政治共同体最好也是绝对的权威”(26)。只有政府为代表的国家行动者能够解决化解冲突过程中更困难的问题,进行综合性的资源分配(27)。

  由此可见,在网络社会治理中,政府时常承担着“元治理”角色,发挥着不可替代的功能。这种元治理角色安排包括治理的重要设计、策略性考虑和必备的规范性要素,因为国家行动者需要确保治理安排有效、尽责、合法和民主。元治理共有六个核心要素,分别是:导向、效率、资源、民主、责任和合法性,即SERDAL(28)。导向意味着治理安排的总体方向、策略管理、目标设定、协调与控制等内容;效率是治理安排追求的目标,与治理模式的策略管理和导向紧密相关;资源是治理安排中妥善的资源分配;民主则体现为治理安排中的多元参与;责任性对治理模式而言非常重要,因为它意味着责任与透明性的清晰界定;合法性是有效元治理的重要尺度。这些核心因素的有机整合,构成政府在网络社会治理中的重要元治理角色,能够提供治理参与者利益和公共利益高效实现的渠道,提供必要的公共物品和服务,进而为推进网络社会有效治理提供了重要支持。

  需要指出的是,“元治理”角色并非政府独享,在网络化时代尤为如此。它可以由任何拥有资源的行动者所实践,不管是公共部门还是私有部门。因此,政府面临着角色竞争,需要有效承担元治理角色;元治理带来的另一挑战是,国家是否有能力去合理地运作和生产有效的治理关系,高效协调各参与主体卷入治理进程之中。

  2.互动而非强制:网络社会中的多元主体参与本质

  网络社会治理中的国家角色定位议题,不仅是网络治理的问题,也是国家治理的重要内容。理解中国国家治理模式主要有两个线索,一是中央权威与地方权力间关系,一是国家与民众间关系(29)。由于网络社会的“脱域”特质,它超越了时空限制,因而在其治理中,尽管网络乱象与线下社会拥有一定关联,但是中央和地方的权力之争不是关注的重点,国家与市场、社会力量的关系才是网络社会治理关注的重心。

  由于网络社会的去中心化、扁平化、共享性等特征,其治理的卷入和参与更为便捷。这里的参与不仅是一个概念和一系列实践,它也是一个承诺和期待,借助个人能和其他人一起影响社会关系、社区、知识系统、组织、政治和文化的演变的决策过程(30)。针对市场和社会力量参与网络社会治理过程,处于元治理角色的国家行动者不应加以排斥,而应积极吸纳。埃文斯认为,最有能力的国家试图建立与社会之间的连带,允许目标和政策的持续谈判和再协商(31)。迈克尔·曼亦主张,在过去的几个世纪,国家能够借助强化其与社会关系的手段,提高它们的政策能力(32)。国家治理能力的构成包含维系关系的能力,尤其是与市场、社会等参与者建立和谐关系的能力。

  治理事务不是完全依附于国家的公共事务,而是具有一定的自主性,正如维斯的“治理的相互依赖性”(33)理念所倡导的那样。维斯基于日本政府治理模式分析,认为该模式的有效性在于,政策的制订过程是政府与私有部门之间惯例性和拓展性咨询、协商与协调的结果。对政府而言,其本身能够通过发展与非国家行动者的紧密关系来拓展治理能力,由此可见,政府和其他治理主体之间应该是双赢而非零和博弈的关系。

  网络社会治理进程中的多元主体参与体现得尤为明显,虽然国家行动者在中国网络社会治理中承担元治理角色,引导着网络社会的发展方向,但是网络科技公司、电商等市场行动者,网络社区、广大网民等社会行动者,在虚拟空间中亦扮演重要角色,网络社会有效治理的实现,不仅需要国家的介入与引导,还需要非国家行动者的配合与支持。如果国家按照传统社会的管控思维治理网络社会,市场、社会行动者只能顺从、无法发声的话,它们的积极性一定会受到影响,甚至以弱抵抗的方式抵制治理的各种政策,进而影响到虚拟空间的治理效率。关系思维和互动逻辑是国家行动者有效治理网络社会的重要策略。

  (二)刚柔并济:“国家中心关系型”治理模式的实施路径

  从中国网络社会治理的实际来看,国家在治理中依然扮演着元治理角色,处于诸多治理参与主体的核心,但由于网络社会的去中心化、扁平化、流动性、匿名性等特征,非国家行动者在虚拟空间中扮演着重要角色,对网络社会运行发挥着重要作用。基于此,针对网络社会治理中的国家角色定位问题,笔者倡导的“国家中心关系型”治理模式,既强调治理中的国家元治理角色,又注重党委政府与其他参与者之间的互动型合作,体现为一种关系型治理。也就是说,在治理进程中,保持国家行动者核心地位的同时,注重它与其他参与者之间的沟通互动,在协商共议中推进网络社会治理的有效实施。在网络社会治理中,国家需要借助制度和法律力量提升自身的治理能力,同时和非政府行动者发展更密切的关系(34)。

  1.保持网络社会治理中的政府主导地位

  之所以倡导网络社会治理中的政府主导角色,是因为在中国网络社会实际运行中,政府在网络社会治理中承担元治理角色。在网络社会治理中,政府需要考虑的是,如何更好地治理,而非更少地治理(35)。从元治理范式来看,政府以及更广泛的机构设置、公共部门构成的国家是也应该成为治理过程的中心。实际上,虽然中国网络社会参与主体众多,参与渠道广泛,但是政府在其中处于核心地位,不仅资源和人力组织需要政府的大力支持,而且规则和法律的完善亦需要政府引导,政府缺席的网络社会是难以长期有效地运转的。

  首先,政府在网络社会治理中的资源分配保持着核心角色。从网络技术的开发应用,到网络平台的投入运行,再到网络社会的有效运转,都离不开政府在资源上的大力支持。比如,在5G技术推广中,没有政府的精心规划和资源支持,仅靠企业行动者的投入与社会力量的支持,很难将技术更新升级,数万基站建设也难以完成。中国政府强大的动员能力和资源支持力度,快速推动了网络社会的发展,呈现出网络经济繁荣、网络政治民主、网络社会和谐、网络文化昌盛的欣欣向荣的良好发展景象。

  其次,在网络社会治理的规则制订和制度完善上,国家行动者承担着核心角色。作为新生事物,网络社会的有效运转,离不开法律、政策等正式制度,习俗、惯例等非正式制度,这些复合性规则体系的制订与完善。虽然市场、社会力量能够积极参与规则制订过程,但是国家在其中扮演着至关重要的角色,是规则制订的核心力量与关键行动者。由于参与主体的多元性,涉及利益的复杂性,治理过程的动态性,网络社会治理的法治模式构建非常重要,该模式是指运用法治思维和方式,将其中的治理要素、治理结构、治理程序、治理功能纳入法治范围及运行轨道的治理理论、制度与实践(36)。法治模式是建设网络强国,推进网络社会治理体系与能力现代化的重要保障,国家司法机关等职能部门在其中扮演重要角色。在网络社会政策制订、习俗惯例引导、网络舆情监控中,政府亦担负重要角色,发挥着关键作用。

  最后,在网络社会秩序维护与乱象治理中,政府需要承担核心角色。作为新生事物,网络社会呈现出繁荣的发展图景,但是由于完善的治理规则缺位,网民素质参差不齐,网络违法犯罪成本较低等因素,网络社会中呈现出诸如谣言传播、欺诈、暴力、色情等社会乱象,威胁着网络空间健康稳定的秩序。面对这些违法犯罪现象,市场与社会行动者难以有效应对,国家则可以利用其强制手段,依照法律程序,及时介入相关乱象,妥善处理相关责任人,还网络社会一个风清气正的清朗空间。

  概言之,在中国网络社会目前的发展阶段,国家行动者元治理角色的最合适承担者,在治理网络社会中担当核心角色。中国网络社会从初期的迅猛发展到现在的高质量发展,离不开国家资源和政策的大力支持。网络社会治理的规则需要在国家行动者主导下制订与完善,网络社会的法治模式实施亦需国家推动。针对网络社会治理,除了积极引导之外,其中的违法乱纪等网络社会乱象需要采取强硬措施,使越轨行为主体得以遏制,为网民提供风清气正的网络环境。

  2.网络社会的分类治理逻辑与策略

  在国家承担元治理角色的前提下,网络社会治理还需要其他参与主体的积极配合,形成以国家行动者为主导的多元主体协作式治理居民。政府虽然借助市场、协会和社区行动者参与进行治理,但是它们常常保留“元治理”的责任,或者“治理的政府”的责任。政府在治理网络社会中的立场是理性与工具性的,能够根据社会发展需要,“权变”地选择是否修改治理规则,因为其拥有合法统治,自身能够有能力改变治理规则。

  针对当前中国网络社会发展实际,根据“国家中心关系型”治理角色要求,国家行动者在治理网络社会中,应依据具体治理对象而采取分类治理逻辑与策略。中国网络社会治理对象极为复杂,变化多端,发生且演变于经济、社会、政治、文化等诸多领域,具有不同的形式与类型。有效引导和妥善治理网络社会,首要需要关注的指标是其社会影响,该治理对象是具有正向的社会后果,还是产生负面后果。若产生负面后果,其社会危害程度和负面后果如何。对于社会危害不同的治理对象,不能采取“一刀切”的单维治理模式,而应根据危害程度的不同而采取针对性的治理策略。

  针对有积极影响与正向结果的治理事务,应积极加以鼓励与引导,使之在保持正面社会效果的同时,能够进一步维系和发展。从网络价值观念来看,对于那些能够弘扬社会公平正义、维护国家利益和民族团结的网络价值取向,在治理中需要强化与引导,提防诸如激进的网络民粹主义、反华思潮、拜金主义等负面价值侵袭,以维护网络空间的公平正义和国家利益。就网络认知而言,对能够引导网民树立理性、平和心态,以亲社会态度对待网络世界的网络治理对象,国家行动者在治理中需要强化其正向功能,为提升网络空间参与者的理性认知水平提供支撑。从网络行为来看,针对虚拟空间中的有助于国计民生、有利于团结和谐的亲社会行为,治理主体应该加以褒扬和宣传,并为之提供必要的平台,将之树立成榜样和典范,以形象化的方式在网络空间进行宣传,以带动广大网络参与者卷入,形成网络社会庞大的正向力量,进而建构清朗的网络空间。就网络组织与制度层面而言,那些引领正向价值观、代表先进生产力、心系国计民生的网络法人,以及彰显公平正义、体现社会主义优越性的制度体系,都是国家行动者在治理进程中需要维护和支持的对象与内容。

  网络技术是一把双刃剑,在为网络社会发展带来正向结果的同时,也会产生一些需要治理的负面事物。在治理网络空间的诸多乱象时,应根据这些负面对象的社会危害程度,对之展开针对性治理,将会在很大程度上提升治理效率,进而能够正确引导网络空间中的多元价值观念,有效提升国家行动者公信力,减少网络社会道德滑坡的风险。针对维系国家利益和人民福祉的高度危险性治理对象,国家行动者应采取强硬措施,结合线下手段,依据其经济、政治、社会、文化等属性,对之进行准确、及时和有效介入,将高风险事件及时化解,以保障国家安全和网络社会的稳定和谐。就中度危害的治理对象而言,应采取强制与疏导相结合的策略,一方面采取强制手段,防止其向高危害方向演变;另一方面,借助疏导手段,使治理对象能够向低危害方向转化,甚至转换为正向的网络事物。对低度危害的治理对象而言,国家行动者应采取疏导为主的手段,使之转化为对社会无害的事物,进而促进网络空间的稳定和谐。需要指出的是,由于网络治理对象具有较强的流变性,能够从安全型演变成中危型甚至高危型对象,具体的治理策略也应根据事件的发展阶段和演变形态而灵活设计与应对。

  基于中国网络社会运行实际和中国政府的强大动员能力,笔者将网络社会治理中政府角色定位为“国家中心关系型”模式。此处的“政府”并非中国语境中狭义的政府,而是包括党委、政府、人大、政协在内的公共部门,以及相关职能体系,这些公共部门在网络社会治理中承担着元治理角色。同时,中文中的“国家”概念有着“民族”(nation)与“国家政权”(state)的双重含义(37),这里的国家行动者主要是从国家政权的角度而论述的。另外,需要指出的是,本文虽然就网络空间探讨治理问题,但实际上,线上世界和实体社会从未截然分离,而是彼此交融,相互影响。因此,政府在治理虚拟社会对象时,不能割裂与现实社会的关联,在治理过程中势必涉及中央和地方政府的配合问题,但文章并非将中央和地方政府的有效配合作为研究的重点,而是将更多的关注点放置于国家行动者与非国家行动者之间的有效互动层面,关于网络社会治理中的中央和地方政府协调问题,将会另文专论。

  此外,由于篇幅限制,笔者对一些问题并未进行回答。就政府承担的元治理角色而言,由于该类型角色并非政府所独享,一些市场主体甚至社会力量逐渐强大,有可能在网络治理中能够转化为元治理角色,政府如何应对复杂的元治理格局对治理的挑战?同时,由于网络的脱域特性,针对跨境的暗网治理、网络安全等问题,国家行动者又该如何有效应对?对网络社会治理而言,这些问题尤为重要,需要后续研究进一步关注和探索。

  注释:

  ①Stephen Bell and Andrew Hindmoor,Rethink Governance:The Centrality of the State in Modern Society,Cambridge:Cambridge University Press,2009,p.1.

  ②Sorensen,E.and Torfing,J.,Governance Network Research:Towards a Second Generation,in E.Sorensen and J.Torfing(eds),Theories of Democratic Network Governance,London:Palgrave,2007,p.3.

  ③Salamon,L.(ed.),The Tools of Government:A Guide to the New Governance,Oxford:Oxford University Press,2002,pp.1-2.

  ④Stoker,G.,Governance as Theory:Five Propositions,International Social Science Journal,Vol.155,No.50,1998,pp.17-28.

  ⑤Stephen Bell and Andrew Hindmoor,Rethink Governance:The Centrality of the State in Modern Society,Cambridge:Cambridge University Press,2009,p.4.

  ⑥E.Sorensen and J.Torfing(eds),Theories of Democratic Network Governance,London:Palgrave,2007,p.8.

  ⑦Heritier,A.,New Modes of Governance in Europe:Policy-Making without Legislating?,in A.Heritier(ed.),Common Goods:Reinventing European and International Governance,Lanham:Littlefield & Roman,2002,p.185.

  ⑧Klijn,E.and Koppenjan,J.,Public Management and Policy Networks:Foundations of a Network Approach to Governance,Public Management,Vol.2,No.2,2000,p.136.

  ⑨Jordan,A.Wurzel,R.,and Zito,A.,New Environmental Policy Instruments (NEPIs) in the European Union:From Government to Governance?,Political Studies,Vol.53,2005,p.480.

  ⑩Hajer,M.,Policy without Polity:Policy Analysis and the Institutional Void,Policy Sciences,Vol.36,2003,pp.175-95.

  (11)Rhodes,R.,The Institutional Approach,in D.Marsh and G.Stoker(eds),Theory and Methods in Political Science,Basingstoke:Macmillan,1995,p.52.

  (12)Ostrom,E.,Governing the Commons:The Evolution of Institutions for Collective Action,Cambridge:Cambridge University Press,1990.

  (13)Cashore,B.,Legitimacy and the Privatisation of Environmental Governance:How Non-State Market Driven (NSMD) Governance Systems Gain Rule Making Authority,Governance,Vol.15,2002,pp.503-529.

  (14)Thatcher,M.,The Downing Street Years,London:Harper Collins,1993,pp.744-745.

  (15)Newman,J.,Introduction,in J.Newman (ed.),Remaking Governance,Bristol:Policy Press,2005,p.1.

  (16)Pierre,J.and Peters,G.,Governance,Politics and the State,Basingstoke:Macmillan,2000,p.25.

  (17)Pierre,J.and Peters,G.,Governing Complex Societies,NY:Palgrave Macmillan,2005,p.11.

  (18)Koppenjan,J.F.M.,Consensus and Conflict in Policy Networks,in E.Sorensen and J.Torfing(eds),Theories of Democratic Network Governance,London:Palgrave,2007,p.133.

  (19)Stephen Bell and Andrew Hindmoor,Rethink Governance:The Centrality of the State in Modern Society,Cambridge:Cambridge University Press,2009,p.6.

  (20)Jordan,A.Wurzel,R.and Zito,A.,New Environmental Policy Instruments (NEPIs) in the European Union:From Government to Governance,Political Studies,Vol.53,2005,p.490.

  (21)Vibert,F.,The Rise of the Unelected:Democracy and the New Separation of Powers,Cambridge:Cambridge University Press,2007.

  (22)Shawn M.Powers and Michael Jablonski,The Real Cyber War,Urbana,Chicago,and Springfield:University of Illinois Press,2015,p.129.

  (23)Mager,Astrid,Internet Governance as Joint Effort:(Re)ordering Search Engines at the Intersection of Global and Local Cultures,New Media & Society,No.3,2018,p.2.

  (24)Andrew Feenberg,Technosystem:The Social Life of Reason.Cambridge,Massachusetts:Harvard University Press.2017,pp.102-105.

  (25)Stephen Bell and Andrew Hindmoor,Rethink Governance:The Centrality of the State in Modern Society,Cambridge:Cambridge University Press,2009,p.11.

  (26)Hinsley,F.,Sovereignty,Cambridge:Cambridge University Press,1986,p.26.

  (27)Pierre,J.and Peters,G.,Governing Complex Societies,NY:Palgrave Macmillan.2005,p.3.

  (28)Stephen Bell and Andrew Hindmoor,Rethink Governance:The Centrality of the State in Modern Society,Cambridge:Cambridge University Press,2009,pp.48-55.

  (29)周雪光:《中国国家治理的制度逻辑》,北京:生活·读书·新知三联书店,2017年,第13页。

  (30)Darin Barney,Gabriella Coleman,Christine Ross,Jonathan Sterne,and Tamar Tembeck,The Participatory Condition in the Digital Age,Minneapolis:University of Minnesota Press,2016,preface,VIII.

  (31)Evans,P.,The State as Problem and Solution:Predation,Embedded Autonomy and Structural Change,in S.Hoggard and R.Kaufman(eds),The Politics of Economic Adjustment,NJ:Princeton University Press,1992,p.162.

  (32)Mann,M.,States,War and Capitalism,Oxford:Basil Blackwell,1988.

  (33)Weiss,L.,The Myth of the Powerless State,Ithaca:Cornell University Press,1998,p.48.

  (34)Stephen Bell and Andrew Hindmoor,Rethink Governance:The Centrality of the State in Modern Society,Cambridge:Cambridge University Press,2009,preface.xiii.

  (35)Wallington,T.,Lawrence,G.and Loechel,B.,Reflections on the Legitimacy of Regional Environmental Governance:Lessons from Australia’s Experiment in Natural Resource Management,Journal of Environmental Policy and Planning,No.10,2008,p3.

  (36)徐汉明、张新平:《网络社会治理的法治模式》,《中国社会科学》2018年第2期,第48-71页。

  (37)周雪光:《中国国家治理的制度逻辑》,北京:生活·读书·新知三联书店,2017年,第13页。

作者简介

姓名:张军 工作单位:安徽大学

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