首页 >> 社会学
更多-更可持续:土地流转中农民获得感的时空整合及提升路径
2020年09月07日 09:18 来源:《山东社会科学》(济南)2020年第1期 作者:刘金发 字号
2020年09月07日 09:18
来源:《山东社会科学》(济南)2020年第1期 作者:刘金发
关键词:土地流转;获得感;更多-更可持续;时空整合;时空分析

内容摘要:

关键词:土地流转;获得感;更多-更可持续;时空整合;时空分析

作者简介:

  内容提要:当前,农民土地流转意愿不高的根本原因是获得感不足。基于时空分析,获得感可解构为“更多-更可持续”时空二维。将土地流转置于新中国成立初所有权转换、改革开放后两权分离和新时代三权分置时空脉络所构成的新中国70年时空主轴上考察发现,农民获得感经历了从时空割裂到时空整合的演变。进入新时代,农民对作为获得感空间维的“更多”结构性要求从低层次转向高层次、从有形转向无形、从局部转向整体,对作为时间维的“更可持续”绵延性要求从政策规定转向制度保护、从线性单向度转向螺旋式上升、从个体生命历程转向世代交叠。土地流转只有满足农民对获得感的要求,才能巩固和夯实群众基础,才能真正成为新时代“小农终结”的历史潮流。

  关 键 词:土地流转;获得感;更多-更可持续;时空整合;时空分析

  基金项目:本文系国家社科基金重大项目“民生保障视角下农村地权结构调整的社会学研究”(项目编号:18ZDA168)、中国博士后科学基金第62批面上资助的阶段性成果。

  作者简介:刘金发(1983- ),男,南京大学政府管理学院博士后,曲阜师范大学管理学院副教授、副院长、硕士生导师(南京 210023)。

  土地流转是实现适度规模经营、发展现代农业的必由之路,是破解新时代“谁来种地”“怎样种地”三农难题的有效方法。然而,当前农民土地流转意愿普遍较低,愿意承包他人土地或愿意让他人承包自己土地的农民都属少数①。究其根源,是土地流转收益分配格局扭曲②、各利益主体间流转增值收益分配失衡③、土地流转纠纷不断生发④等问题所引致的农民获得感流失。

  土地流转涉及农民核心利益,最容易触发农民获得感的敏感神经。由于获得感已成为新时代社会发展的最优衡量标准⑤,成为人民群众普遍的殷切期盼⑥,因此,从农民获得感的视角来剖析土地流转问题就具有突出的理论和现实意义。那么,获得感的学理性内涵是什么?土地流转中农民获得感由何维度构成?新中国成立70年来农民土地流转获得感如何变迁?新时代时空背景下农民获得感有何新诉求,如何有效提升?本文尝试应用时空社会学的时空分析范式来回答上述疑问,为完善土地流转提供决策参考。

  一、土地流转中农民获得感的时空解构

  尽管学界对获得感的内涵和测量指标进行了深入研究,但鲜少用时空分析法解构土地流转中的农民获得感,对获得感时空内涵的学理性阐述不深。

  (一)时空分析范式及其与农民获得感的研究契合

  马克思曾指出,“时间是人的发展的空间”⑦,“空间是一切生产和一切人类活动的要素”⑧。然而,社会科学研究往往忽视时空因素。华勒斯坦曾嘲讽道,“在社会科学中占有主导地位的方法论最了不起的成就之一就是在分析过程中删除了时空概念”⑨。约翰·厄里也曾批评道,“20世纪社会理论的历史也就是时间和空间观念奇怪的缺失的历史”⑩。针对既有研究范式的缺陷,吉登斯指出,“社会系统的时空构成恰恰是社会理论的核心”(11)。

  时空社会学力图平衡社会科学研究的时间与空间视野,修补传统研究范式。“作为明显的社会产物,空间性和时间性对于一切社会互动的构建都是至关重要的”(12)。景天魁在追溯马克思等经典大师的奠基性贡献,福柯、吉登斯、费孝通等思想谱系的基础上,认为时空社会学是运用时空分析方法,研究社会的空间结构和时间变化的一门分支社会学。他认为,时空社会学以“时空分析作为基本视角和方法”,“离开了时空框架就不可能很好地剖析社会结构的转型”(13)。

  时间和空间是影响和解释社会现实的社会变量(14)。所谓时间,是用来记录或描述变化的计量,例如小时、年龄、季节等。所谓空间,是一种物质变化的呈现,例如位置、结构、大小等。费孝通先生认为,时间即“变迁”,包括历程“如何变法”,以及历史“变得怎样”;空间即“状态”,是有形之物,要具有自身主体性意义(15)。时空二分的研究角度,可以解决社会事实“从何叙述起的问题”(16)。

  受上述观点启发,本文认为时空分析范式为研究土地流转中的农民获得感提供了重要视角和独特方法论工具,呈现出研究视角、研究方法与研究对象的高度契合。从时间维来看,农民获得感历经土地改革、农业合作化运动、人民公社、家庭承包制、三权分置等阶段,受土地流转时间绵延的影响,有其“历程”和“历史”;从空间维来看,农民获得感随着某时点土地流转的开展而呈现出某种“状态”或“结构”属性。概言之,时间和空间既是影响农民获得感的内在变量,也是叙述和解释农民获得感的基本视角和方法。而新时代的全新时空定位,意味着当前土地流转中的农民获得感,在时间性和空间性上具有新的特征,因此迫切需要从时空角度建构分析框架,从而深化对获得感时空二维的学理阐释。

  (二)农民获得感的时空二维:“更多-更可持续”

  针对获得感,学界普遍认为它包括客观获得和主观获得两方面(17)。获得感的主观感受性虽具有个性化样态,但其背后均以实在的、现实的客观性获得为逻辑支撑(18),即获得感是人们的利益得到维护和实现后产生的一种满足感和成就感(19)。不能将强调真实获得的“获得感”等同于强调个体心理感受的“幸福感”,否则容易陷入空泛和主观偏向(20)。同时,从获得到获得感的递进式关联是一个复杂的社会心理过程,客观获得虽是主观获得感的必要条件,但并不是充分条件(21)。

  学界对获得感的内涵虽具共识,但在获得感所涉及的维度上却观点不一。有学者从基本公共服务角度来评价居民获得感的状态(22),有的从民生建设层面对人民获得感的现实情态及结构性问题进行实证研究(23),有的基于地位获得与社会流动的权利视角对不同群体获得感现状予以测量(24)。上述研究的对象主要为总体抽象意义上的居民或人民,鲜见研究土地流转中的农民获得感。一些研究虽然用状态、结构和现状,过去、现在和未来等词汇表征获得感的空间和时间维度,但尚未构建完整的时空二维分析框架,从而难以在新时代的历史起点上,探明土地流转中农民获得感的时间绵延趋势和空间延展方向。

  有鉴于此,本文将农民获得感的空间维界定为“更多”,时间维界定为“更可持续”。首要原因是,党的十九大报告指出,要“保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感”,“使人民获得感更加充实、更有保障、更可持续”。从而深刻诠释了农民获得感在时空二维的发展方向。具体来看,“更多”维度刻画了获得感的空间结构性样态,既包括原有土地流转收益的经济存量范畴,也包括当下的增量范畴,还包括社会地位或社会流动的权利范畴,且正视了农民获得感低甚或出现相对剥夺感的问题(25);“更可持续”维度刻画了获得感的时间连续性要求,既包括获得感的稳定预期、接续接力,还包含获得感的未来维度,即在拥有“当下获得”的基础上,能够确认获得是可持续的、不断发展的,“当下获得”在未来不仅不会消失,还会更多、更好(26)。

  二、从时空割裂到时空整合:土地流转中农民获得感的变迁

  从包含土地征收、所有权归属、承包经营权流转、经营权流转的广义土地流转概念出发,新中国成立70年来,以土地所有权制度安排为主轴,以所有权、承包权和经营权关系调适为重点的五阶段土地流转,深刻影响了农民获得感。

  (一)新中国成立初“所有权”转换:农民获得感空间(更多)优先

  首先,在土地改革时期(1950-1952),国家将土地分配给农民。农民不仅获得了比较完整的土地产权,而且在政治上“翻了身”,获得感强烈。1947年10月10日中共中央正式公布施行《中国土地法大纲》,规定施行“耕者有其田”的土地制度。到1949年新中国成立时,已有五分之一的乡村完成了土地改革。1950年6月30日的《中华人民共和国土地改革法》规定,“废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制”。土改完成后,“由政府发给土地所有证,并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。从1950年到1952年,全国除部分少数民族地区外,基本完成了土地改革运动,3亿多无地或少地的农民分到了土地(27)。1952年粮食产量比1949年增长41.8%,年均增长12.6%(28),农民手中的土地发挥着养家糊口的重要功能。

  随后进入农业合作社时期(1952-1957),原来分配给农民的土地逐渐流转回农业合作社,获得感呈现出先上升后下降的趋势。1953年2月,针对农户生产资料匮乏和农村再阶级化的问题,中共中央发布了《关于农业生产互助合作的决议》,提出由4—5个相邻农户组建生产互助组。1953年12月,《关于发展农业合作社的决议》要求组建20—30个相邻农户规模的初级合作社,社员保有土地所有权,将土地及其他生产资料折价入股,社里统一经营和分配使用,按工分和股份分红相结合的方式进行分配。1955年10月,《关于农业合作化问题的决议》要求转向高级合作社。1956年6月的《高级农业生产合作社示范章程》规定,入社农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。高级社由一个村的所有农户组成,土地无代价入社,以工分的唯一形式分配,原来的合作化变成了高度公有的集体化(29)。农业合作社初期,互助组对于一些缺乏劳动力和耕畜的农户来说具有重要作用(30)。初级社由于没有触及生产资料的利害关系,所以农民“公私”两个积极性都较高,被誉为“农业生产的黄金时期”(31)。然而,高级社虚化农民所有权、剥夺经营权的制度安排极大削弱了农民的生产积极性,全国大部分农村在1956年秋到1957年上半年发生了拉牛退社风潮(32)。

  最后是人民公社时期(1958-1978),农民彻底将土地流转给人民公社,获得感出现断崖式下跌。1958年3月,《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》要求初级与高级社合并为大型合作社。1958年8月,《关于在农村建立人民公社问题的决议》又要求从“小社并大”转为人民公社。1958年10月,原有75万多个高级合作社,在2个月内被2万多个人民公社取代(33)。人民公社强调“一大二公”。“大”是规模大,一般一乡一社;“公”是在产权关系上农民土地等私有财产和合作社集体财产无偿归人民公社所有。这就意味着,农民的土地彻底变为“合作社集体所有,集体统一经营”。人民公社很快将公有化变为共产风、浮夸风,将统一指挥变为瞎指挥、瞎折腾,对不同意见搞批斗、命令式推动。农民无法退出这种体制,陷入了“懒惰驱逐劳动”的局面,集体经济呈现出有增长而无发展的“内卷化”现象(34)。1958-1978年,是中国农业发展最缓慢的20年,粮食生产年均增长率仅为2.13%(35),出现了新中国成立以来罕见的“大饥荒”。

  上述分析表明,新中国成立初国家试图通过转换土地所有权的归属,来突出和实现农民获得感的空间(更多)优先性。为此采取了压缩时间、争夺时间的做法,将时间意识异化为竞速意识。“在立即速度当中,没有‘障碍’这种事了,一切的隔沟直接就闭合起来”(36),土地流转最终向集体化冒进,农民获得感并未因农地集体规模经营而提升,反而流失殆尽。

  (二)改革开放后“两权分离”:农民获得感时间(更可持续)优先

  十一届三中全会后,农村逐步实行了土地集体所有权和农户承包经营权“两权分离”的家庭联产承包责任制。《关于一九八四年农村工作的通知》明确规定“土地承包期应在15年以上”,被称为第一轮承包。1993年《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出“原耕地承包期到期后,再延长30年”,被视为第二轮延包。2008年10月,《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出“现在的土地承包关系要保持稳定并长久不变”。2009年,原农业部在8个村开展土地确权试点,到2013年又要求“全面开展农村土地确权登记颁证工作”。这一时期的中央一号文件强调土地确权且“严禁借机调整土地承包关系”。此阶段国家虽不断为农村土地流转松绑,如1988年《宪法修正案》规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”,1993年《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》“允许土地使用权依法有偿转让”,2005年《农村土地承包经营权流转管理办法》则对土地流转当事人、流转方式及原则做了明确规定,但总体来看土地承包经营权流转尚处于探索阶段。国家更多通过延长土地承包期、土地确权、建立健全《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等举措(37),在土地承包关系长久不变中,实现农民“稳定地”获得感。

  改革开放后的“两权分离”注重农民获得感的时间(更可持续)优先性,采取了不断延包、长久不变的“稳定”做法。家庭承包经营初期,农民“获得感”倍增,但后期进入制度稳定但边际效益递减的阶段。家庭承包制创新地权结构,具有里程碑意义。有学者将此制度结构称为“共有私用”(38),其制度优势是“用占世界9%的耕地解决了世界近20%人口的吃饭问题”。然而,由于细碎化农地生产力和超小型农户经营潜力已经释放殆尽,且种地无利可图,农民即便获得了期盼已久的“长期有保障的耕地承包权”,仍难避免土地抛荒(39)。而在国家工业化、城镇化、市场化等不同空间尺度的交互作用下,此阶段土地流转朝着不断为工业化提供廉价农业资源和资金,以及不断提高国家汲取土地增值收益的方向发展(40)。农地遭遇资本碾压,大量转向开发区、工业园区、产业园区或房地产等非农空间的生产,部分农民的获得感变得“不可持续”。

  (三)新时代“三权分置”:农民获得感时(更可持续)空(更多)整合

  党的十八大开启新时代,十九大宣告“中国特色社会主义进入新时代”,成为党史国史上的重要里程碑(41)。新时代的土地流转既同改革开放以来的发展一脉相承,又具有新的特征。2013年11月,中共十八届三中全会提出“全面深化农村改革”,强调“产权是所有制的核心”,并以“赋予农民更多财产权利”作为农地制度改革的逻辑转向。之所以有此新变化,是因为改革开放以来家庭承包制虽通过不断延包来强化使用权,但是实际上农民的制度内“获得感”下降(42)。紧接着,2014年11月,《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》首次提出,“坚持农村土地集体所有,实现所有权、承包权、经营权三权分置”,土地流转至此进入“三权分置”新阶段。这是在我国农村土地所有制约束下,对土地使用权框架所进行的突破性探索。2015年11月《深化农村改革综合性实施方案》要求“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”。2016年10月印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,意味着“三权分置”从试点探索、引导实行转向稳妥推进。2017年10月,十九大报告提出“保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年”,还要求“深化农村土地制度改革,完善承包地三权分置制度”。

  新中国成立初频繁的土地所有权转换,让农民获得感既无“更多”,也无“可持续”;改革开放后的“两权分离”,虽让农民获得感“更可持续”,但却无法实现“更多”。上述两阶段土地流转中农民获得感的历史缺失表明:时间与空间是获得感的基本维度,是影响获得感的最基础性内在变量,时空维度的相互依存表达着获得感的演化秩序。进入新时代,最深刻、最基础性的变化是时间性和空间性的变化,是时空割裂思维的摒弃与时空整合逻辑的凸显。新时代“三权分置”是对改革开放后“两权分离”的继承和超越,地权结构被进一步细化、优化,并在时空二维上提升农民获得感:土地流转不再是“承包经营权流转”,而是“经营权流转”,意味着农民既可以保障其集体成员权,又可以灵活地利用农地资源及其要素功能,实现土地财产性收益,让农民实现“更多”获得感。而在“第二次延包”基础上的“第三次延包”,又让农民获得感“更可持续”。

  三、新时代土地流转中农民获得感的时空诉求与流失风险

  (一)“更多”获得感:空间诉求与结构失衡风险

  从农业现代化、规模经济等理论为思考点出发的农民土地流转“名义”获得感,并不能完全映射其“实际”状态。进入新时代,农民对土地流转中“获得感”的空间结构要求从简单、低层次变得越来越复杂、丰满、立体和全面。

  一是从填饱到温饱再到美好,农民对土地流转的功能性需求从低层次转向高层次。费孝通先生在《江村经济》一书中指出,“中国农村的基本问题,简单地说,就是农民的收入降低到不足以维持最低生活水平所需的程度。中国农村真正的问题是人民的饥饿问题”(43)。新中国成立时的土地改革,实现了“农地农有”,成为解除农民饥饿的不可缺少的步骤。改革开放初的家庭承包制实现了“农地农用”,成为我国经济建设“三步走”战略第一步“解决人民温饱问题”的突破口。进入新时代,“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这就意味着,农地在解决农民温饱之后,其生产性功能的重要性已经降低,原先被遮蔽的农地多功能盲区,如休闲游憩、文化教育及伦理承袭、污染防治及生态保护等生活性、生态性功能在三权分置“农地农享”的格局下日益凸显,在解决社会主要矛盾的过程中变得不可回避。概言之,土地流转虽然实现了农民“温饱”这一低层次的生理需求,但是离满足广大农民“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的高层次美好生活总体需求还有很大距离,土地流转的多元功能亟须引起重视和深入发掘。

  二是从增产到增收再到增权,农民对土地流转的所得性要求从有形转向无形。尽管小农经济的结构性问题早已被点出(44),但在生产力低落、农民亟需填饱肚子的五六十年代,透过劳力的密集投入和农业生产技术的改善,农地增产的核心目标即能迅速实现。改革开放后,农民“增产不增收”问题突出,借由国家降低农民负担、全面取消农业税、实行农业“三项补贴”、采取粮食保护价、建设农田水利等惠农政策,农民增收压力有所缓解。进入新时代,小农经济“有获得却无感”的矛盾凸显。对此,国家实施三权分置改革,将农民增收方式从“经营性收入”变为无形土地财产权下的“财产性收入”(45)。然而在实践中,“增权不增效”的问题依然突出。一方面,土地流转尚未形成合理的定价机制,无法兼顾土地资源效益最大化与农民收益优化的双重目标。受信息不对称的制约,农民对土地资源发展“三产融合”新型农业的价值潜力认识不足,对土地进行“非粮化”经营的未来增值缺乏评估能力,将定价局限在传统粮食亩产量指标上,导致部分农民因未能获得合理收入而与转入方发生纠纷。另一方面,土地流转租金在增收方式上单一、增收幅度上有限,亟待完善多渠道增收机制。单纯的、低价位的土地流转租金只是“锦上添花”,不可能因此而简单地为农民带来“更多”获得感。土地流转所能牵动的农民增收网络和机理未被彻底理清,作为撬动农民实现收入结构转型升级的“杠杆”功能还有待深入挖掘。

  三是从种地到打工再到进城,农民对土地流转的权益性诉求从局部转向整体。改革开放前,农民的“生计模式”主要是种地,对土地流转的权益诉求集中体现为“分田单干”。改革开放后,农民普遍采用“半工半耕”生计模式(46),土地流转的权益诉求变为保有非农就业退路,故而沿着“非市场化”逻辑,以象征性租金、口头协商、弹性时间等为特征的“礼俗化”方式在乡村内部流转(47)。进入新时代,土地流转模式从小规模礼俗式流转向大规模市场化流转深度转型,土地流转对农民而言不仅具有局部性利益所得的经济意义,更具有身份是否就此终结的整体性人生意义,故此其土地流转权益诉求具有“承包权”和“市民权”的双重属性。因此,在土地流转研究中,必须将城乡空间性问题纳入思考范畴。农民“获得感”早已不是吃饱穿暖,而是涉及教育、就业、医疗、法治、社会保障等多个维度的综合指数(48)。然而现实中,农民作为“农民工”及“市民化”生存的权益通常并不完整。一方面,农民这里得那里失,“获得感”不强。土地流转租金“所得”与农民工追讨欠薪、增加工资、改善工作环境等权益诉求,以及追讨历史欠账、工龄补偿金、以全薪购买社保、补缴养老保险和住房公积金等的新一轮“回溯”性权益诉求(49)中的“应得”相比分量失衡。另一方面,在“半城镇化”状态下,农民无法完成地域、职业和身份的“三维转换”,成为“走不出去,留不下来”的“两栖化”阶层,土地依旧代表着某种权利预期和风险抵御屏障。

  (二)“更可持续”获得感:时间诉求与绵延间断风险

  新中国成立后,农民“获得感”在土地改革、农业合作社运动中维持了7年,人民公社时期跌入崖底20多年。改革开放后,土地承包期先是15年,后又延长“两个30年”,土地流转产生的获得感不仅覆盖农民个体生命历程,而且延绵至农民世代。然而,时间的连续性是绝对的,而间断性是相对的。进入新时代,农民对土地流转获得感的时间绵延性既有新诉求又面临间断风险。

  一是从竞速到加速再到适速,农民对获得感的可持续性要求从政策规定向制度保护转变。新中国成立后,国家在发展上强烈地感受到时间资源的稀缺性,常常是一个土地流转制度变迁尚未完成,另一个就交叠而来。“竞速”与“赶超”的结果是农民获得感的中断。改革开放后,家庭承包制解决了农民的吃饭问题,但集体地权“有意的制度模糊”(50)、承包经营权的权能残缺、土地征收制度不完善等土地流转的诸多缺陷让农民获得感“时断时续”“有的断有的续”“中断难再续”。进入新时代,三权分置调整了承包经营权权能结构,2019年8月26日通过的《中华人民共和国土地管理法》完善了土地征收制度,允许集体经营性建设用地入市,标志着农民土地流转有了“适速性”制度保护。然而,在晋升锦标赛逻辑驱动下(51),一些地方政府违背农民意愿,以行政命令下指标、定任务、赶进度的方式强行流转,片面追求流转规模和流转比例、违背“适度”原则、忽视自耕农户仍占大多数的基本农情,让农民获得感不可为继。地方政府为了招商引资“以租代征”,制造基层政权稳定隐患。村委会为了获取农地复垦补贴并加快“资本下乡”,往往强迫“农民上楼”,制造“自愿”流转假象,压缩、截留或分期给付流转租金。农民土地流转获得感因缺乏有效的保护机制而不可持续。

  二是从凝滞到连续再到嬗变,农民对获得感的可持续性要求从线性单向度向螺旋式上升转变。近年来,学界流行将历史主轴划分为毛泽东时代的新中国前30年和改革开放后30年(52)。进入新时代,中国第三个30年受到学界关注(53)。“前30年”土地流转中农民获得感的持续与历史变迁呈“反向运动”状态,整体陷于凝滞。“后30年”虽有农地互换、代耕、转包等发生,但往往是村集体内部风险极小的非市场化流转,农民获得感呈现出线性单向度演变基调。进入“新30年”,土地入股、土地股份合作等跨村庄、跨集体经济组织的高风险“市场化”土地流转发展潜能渐趋释放。面对现代农业市场风险,农民对获得感的可持续性要求从线性、重复嬗变为螺旋式上升。然而,由于农民市场化、组织化程度低,一些新型经营主体(合作社、龙头企业、种植大户、家庭农场等)利用自身优势对土地流转利益进行榨取和吞噬。实践中,有的经营主体土地流转动机是“捡便宜”“挑好田”“圈土地”“套补贴”“农业机会主义”,通过农地经营权抵押贷款、破坏和污染土地的“涸泽而渔”式生产操作、农地“非粮化”“非农化”增值收益攫取,最大化资本收益却损害农民长远利益。“烂尾”“毁约弃耕”“跑路”现象时有发生,农民非但拿不到租金,还会因土地流转而陷入隐形债务陷阱。

  三是从过去到现在再到将来,农民对获得感的可持续性要求从个体生命历程向农民世代转变。家庭承包制把土地权利从集体下放到农户,因此“户地”关系至关重要,而随着城乡二元结构的解体,“户地”矛盾变得尤为突出。进入新时代,原来的“户内”成员已繁衍至二代、三代,农民获得感进入了世代交叠期。一方面,承包权的强化与成员权的弱化带来代际不公。土地延包的实质是虚化所有权、做实承包权、弱化成员权,带来此三权同等保护的冲突。土地延包和“不得调地”政策将固化承包户利益,使新增集体成员的土地权益受损且得不到补偿。另一方面,集体成员权对在村户口的依附,强化了农民的成员权概念,束缚了世代的“向上”流动。农村集体所有制使集体成员权成为地权占有的唯一标准,“户籍”成为集体成员权中的核心要素(54)。农民进城落户就等于放弃集体成员资格及其附带的土地产权收益分配权利。为了保有成员权,一些新生代农民工放弃城镇户口,考入大学的青年则保留农村户口,“人的城镇化”因此受阻,而农民预期的土地流转获得感却模糊不清甚至背离预期。

  四、新时代土地流转中农民获得感提升的时空双重路径

  进入新时代,随着土地确权、农村“三块地”试点改革持续推进以及《土地管理法》最新修订完成,土地流转将进入窗口期。在此关键期,如何实现农民“更多-更可持续”获得感的提升,就成为决定土地流转政策初衷达成的关键。

  (一)新时代寓意:农民获得感提升迎来时代条件

  首先,新时代标示着我国现代化发展新的历史方位。中国已经从新中国成立“站起来”、改革开放“富起来”的历史阶段走向新时代“强起来”的新的历史征程,“以人民为中心”的发展思想得到全面贯彻,这就为解决农民土地流转中曾经遇到的想解决而没有解决的难题创造了时代自信。其次,新时代是改革成果从量的积累到质的飞跃的重大历史性变化期。这将为农民土地流转“更多”获得感的质变生成、“更可持续”获得感的新量变积累造就时代契机。再次,新时代是解决变化了的社会主要矛盾的决战决胜期。“不平衡不充分成为社会主要矛盾的主要方面”的重大政治论断意味着,推进土地流转的改革方法论不再是单兵突进,而是多领域、组合式、统筹化推进相关重大配套改革,为农民摆脱土地生存底线依赖、延展自由活动空间、实现“人”的全面发展构筑时代条件。

  (二)补齐短板:“更多”获得感的空间结构延展

  土地流转政策的出发点和落脚点皆是为了农民,必须让农民在土地流转中拥有整体、全面和系统地获得感。

  一是以土地流转作为乡村振兴有效抓手,重塑农民美好生活空间。土地流转增加租金收入、实现规模经营、加速城镇化等功能论调,带有将农民挤出农业、挤出农村、挤出土地的“城市中心主义”倾向,以农民为中心的农村“三生同步”(生产、生活、生态)、“三产融合”(一、二、三产业)、“三位一体”(农业、文化、旅游)空间重构有待加强。首先,以土地流转优化村庄内部布局、推进村庄迁并为契机,在整体性乡村空间规划引领下,考虑大量农民农村居住、城乡往返、寄托乡愁的实际,加快补齐农村人居环境整治、村庄基础设施建设、农村污染治理和生态保护、城乡基本公共服务均等化建设等短板,建设美丽宜居村庄和舒适现代庭院。其次,以土地流转深化农业经营体制变迁、推动农业多功能典范转型为驱力,按照农地“生产-非生产”的多功能光谱,划分强多功能性村庄、中多功能性村庄和弱多功能性村庄,实现农业粮食生产性内在功能与文化、旅游、教育、康养等非生产性溢出功能的“空间兼容”。再次,以土地流转推动生产要素城乡跨界配置、加快农村产业深度融合为条件,构建集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体,从而全方位提升农民获得感。

  二是兼顾土地流转效益最大化与农民收益优化,扩大利益结合部。随着农业现代化和乡村三产融合发展提速,农民对市场化土地流转价格和流转收益的敏感性明显提升。首先,拟定土地流转定价指导标准,扩展农民自主定价权。理清土地流转价格构成要素,综合考虑每亩土地流转基准价(底线价格)、加权价(空间级差)、浮动价(时间价值)、非农价(增值收益)等,完善农村资源定价机制,搭建资源定价服务平台。其次,推动土地流转从民间化、口头化、短期化、随意化等非市场化小规模、零散性流转向契约化、长期化、法治化等市场化适度规模、集中成片流转,让收益制度化、规模递增化。再次,以农民更多分享增值收益为出发点,完善收益分享模式。土地不单是农民与合作社、龙头企业等联结的纽带,更是分享产业链增值收益的资本。建立租金收益、入股分红、在地务工收入、奖励性收入、农民“退休”保障性收入间多种组合的收益分享模式。

  三是解决农民土地流转后顾之忧,进一步释放农民进城发展空间。农地熟人间流转甚至被撂荒,根本原因在于农民害怕失去土地而处在“保障真空”中。首先,维护农民进城务工合法权益。严格劳动法规执行,高效率查处和惩治用工单位的违规违法行为,重点做好劳动收入、安全卫生、社会保险等方面的制度保障和权益维护。其次,为农户长期流转承包地并深度转移就业创造条件。加速农民工市民身份的建构和认同,重点解决农民工物理生存空间区隔、社会交往空间分层、经济生产空间窄化等问题,使之在经济、社会、文化和心理四个维度上转向“高质量”城市融入(55)。再次,要让土地真正从农民手中流转出来,就必须解决“半城镇化”问题。让农民工与城镇居民一样享受教育、就业、医疗、养老、保障性住房等基本公共服务,不再是“低起点、低标准”的城市内部二元结构。

  (三)接续接力:“更可持续”获得感的历时性绵延

  时间在本质上是一种流动的连续性(56)。对获得感而言,时间意味着获得感的生产或再生产及其连贯性。农民获得感如何随着生命历程与代际更迭而不断绵延,是推进土地流转必须考虑的重大问题。

  一是明确土地流转管理的顶层设计,实现对农民获得感的有效保护。土地流转是新一轮中国农村土地制度改革的重心,是涉及农业、农村、农民三角地带的复杂问题,必须实现系统、规范和有效的管理。首先,克服基层政府土地流转政绩冲动,强化其土地流转服务职能,重点解决流转行为无人管理、流转纠纷无人受理、流转权益无处申诉等突出问题。抑制基层行政的数字政绩倾向,着力塑造其摸清流转规模、流转主体、流转土地类型等关键职能;建立健全土地纠纷预防和处理协调机制,严查弄虚作假及侵占农民权益行为,依法维护土地流转当事人的合法权益。其次,确保农民土地流转参与权,制订土地流转管理细则。没有参与就难产生获得感。积极引导农民参与到土地流转、经营和管理中来,避免村干部、理事长等一股独大、一人主导;制订符合地方实际的土地流转程序、流转手段、流转合同、流转档案等管理细则。再次,培育和发展土地流转服务中心。杜绝只挂牌子的有名无实现象,真正充当流转服务媒介,着力解决土地流转各方信息不对称问题,推进自发性、行政性土地流转转向规范化、市场化运行轨道。

  二是加强土地流转市场监管,培育和发展新型职业农民。资本下乡存在损害农民长远利益的潜在风险。首先,建立农村新型经营主体市场准入和退出机制。针对下乡资本背景复杂、良莠不齐、经营动机多样等问题,对其融资风险、资金和技术能力、市场声誉和企业管理水平等进行系统评估并设立准入门槛,有效排除“空壳”合作社、“圈地套补贴”型资本;建立对土地流转类型、用途、规模、期限、价格等的审查和年检制度,构建经营主体违规、违约、违法后的惩罚和退出机制。其次,增强土地流转市场化风险防范意识。冷静看待当前土地流转中的“股东热”“股份灵”“在地工人化”“规模效益高”等乐观论断,有效防范“公司+农户”“农民入股+分红”“土地流转+优先雇佣”等利益联结机制固有缺陷所隐含的“敲竹杠”“履约难”“富企不富农”等高风险。再次,推进小农、农民工向农业者的身份转变,实现土地流转内生发展。只有农业者才能适应和加快土地流转。因此,应大力培养农村粮农、花农、果农、菜农、养殖户、专业户等成长为新型职业农民,从而在村庄内部构建土地流转的内生性动力机制。

  三是做好土地承包再延30年的政策衔接,实现代内代际获得感接续。土地流转获得感的研究不能只体现现时现场性,还要彰显代际过渡的动态性,否则研究就有所缺失。一方面,着力化解承包权和成员权“两权错位”可能造成的社会风险。随着土地流转市场化价格的形成,二轮承包到期后无地农民的调地意愿将极为强烈。对此,有必要在做好土地确权工作的基础上研究启动“小规模”调地政策,实现以公平为目标的土地分配制度在“两个30年”之间的平稳过渡。另一方面,推进农村产权制度改革,实现土地产权收益分配从身份向契约的转变。推进股份合作制改革,建立土地股份经营公司、合作社、家庭农场等农村股份合作组织,明确农村资产哪些人有份,怎样管理和运营的问题,化解成员权和承包权之间的矛盾;遵循集体制“天赋人权”和社区共同体“习俗正义”的法理和情理双重逻辑,借助产权“追索权”不断厘清和重新界定集体成员权和收益分配权(57)。

  时间和空间是人们理解现代社会的重要维度,时空转换是把握现代社会特征及其发展变迁的重要支点,时空特性的变化改变着人们的行为和心理(58)。从时空分析的角度来研究农民获得感,既是对历史的镜鉴,又是对当下的审视,还是对未来的探寻,有助于深刻把握获得感的发展维度。新中国成立70年来,无论是所有权转换、两权分离还是三权分置,都是基于政府坚实和牢固的群众基础。而在时空演变中,土地流转相关制度和政策有的被推翻,有的被质疑,有的不能适应时代发展要求,矛盾不停地变化。而其中不变的,是农民对“更多”获得感的空间延展和“更可持续”获得感的历时绵延双重权益需求。新时代的土地流转只有切实提升农民获得感,才能进一步巩固和夯实群众基础,才能在实践中走得长久,最终将“小农的终结”催化为不可逆转的历史潮流。

  ①乐章:《农民土地流转意愿及解释——基于十省份千户农民调查数据的实证分析》,《农业经济问题》2010年第2期。

  ②文兰娇、张安录:《发达地区农村土地流转的收益分配格局与扭曲程度——基于上海市农户问卷的实地调查》,《中国农业资源与区划》2019年第1期。

  ③聂英、聂鑫宇:《农村土地流转增值收益分配的博弈分析》,《农业技术经济》2018年第3期。

  ④李广德:《农地流转纠纷的类型构造与司法治理——基于承包经营权纠纷案件的实证展开》,《山东社会科学》2017年第4期。

  ⑤郑风田、陈思宇:《获得感是社会发展最优衡量标准——兼评其与幸福感、包容性发展的区别与联系》,《人民论坛·学术前沿》2017年第2期。

  ⑥王思斌:《获得感结构及贫弱群体获得感的优先满足》,《中国社会工作》2018年第13期。

  ⑦《马克思恩格斯全集》第47卷,人民出版社1979年版,第532页。

  ⑧《马克思恩格斯选集》第2卷,人民出版社1995年版,573页。

  ⑨[美]伊曼纽尔·沃勒斯坦:《否思社会科学》(第2版),刘琦岩译,生活·读书·新知三联书店2008年版,序言第3页。

  ⑩[英]约翰·厄里:《关于时间与空间的社会学》,载[英]布莱恩·特纳:《Blackwell社会理论指南》,李康译,上海人民出版社2003年版,第505页。

  (11)[英]安东尼·吉登斯:《社会的构成》,李康、李猛译,生活·读书·新知三联书店1998年版,第196页。

  (12)[美]爱德华·W.索雅:《社会生活的空间性:迈向转型性的理论重构》,载[英]德雷克·格利高里、约翰·厄里:《社会关系与空间结构》,北京师范大学出版社2011年版,第95页。

  (13)景天魁、张志敏:《时空社会学:拓展和创新》,北京师范大学出版社2017年版,第10、120页。

  (14)[美]伊曼纽尔·华勒斯坦等:《开放社会科学》,刘锋译,三联书店1997年版,第82页。

  (15)孙飞宇:《从社会变迁到社会平衡:费孝通在“江村调查”之前的思想梳理》,《社会学评论》2017年第1期。

  (16)费孝通:《费孝通全集》(第一卷),内蒙古人民出版社2009年版,第102页。

  (17)丁元竹:《让居民拥有获得感必须打通最后一公里——新时期社区治理创新的实践路径》,《国家治理》2016年第2期。

  (18)张卫伟:《论人民“获得感”的生成:逻辑规制、现实困境与破解之道——学习习近平关于人民获得感的重要论述》,《社会主义研究》2018年第6期。

  (19)田旭明:《“让人民群众有更多获得感”的理论意涵与现实意蕴》,《马克思主义研究》2018年第4期。

  (20)曹现强、李烁:《获得感的时代内涵与国外经验借鉴》,《人民论坛·学术前沿》2017年第2期。

  (21)吕小康、黄妍:《如何测量“获得感”?——以中国社会状况综合调查(CSS)数据为例》,《西北师大学报(社会科学版)》2018年第5期。

  (22)原光、曹现强:《获得感提升导向下的基本公共服务供给:政策逻辑、关系模型与评价维度》,《理论探讨》2018年第6期。

  (23)杨金龙、张士海:《中国人民获得感的综合社会调查数据的分析》,《马克思主义研究》2019年第3期。

  (24)项军:《客观“获得”与主观“获得感”——基于地位获得与社会流动的视角》,《社会发展研究》2019年第2期。

  (25)梁土坤:《农村低收入群体经济获得感的内涵、特征及提升对策》,《学习与实践》2019年第5期。

  (26)秦国文:《改革要致力于提高群众获得感》,《新湘评论》2016年第1期。

  (27)瞿振元等:《中国社会主义新农村建设研究》,社会科学文献出版社2006年版,第39页。

  (28)郭剑雄:《二元经济与中国农业发展》,经济管理出版社1999年版,第206-207页。

  (29)杜润生:《杜润生文集》,山西经济出版社2008年版,第30页。

  (30)陈锡文等:《中国农村改革30年回顾与展望》,人民出版社2008年版,第40页。

  (31)《当代中国的农业合作制》编辑室:《当代中国典型农业合作社史选编》,中国农业出版社2002年版,第595页。

  (32)高化民、刘军:《对1957年两条道路“大辩论”的历史考察》,《当代中国史研究》1998年第3期。

  (33)瞿振元等:《中国社会主义新农村建设研究》,社会科学文献出版社2006年版,第45-47页。

  (34)黄宗智:《华北的小农经济与社会变迁》,中华书局2000年版,第6页。

  (35)国家统计局农业统计司:《我国农民生活的巨大变化》,中国统计出版社1984年版,第9页。

  (36)景天魁、冯波:《时空社会学:记忆和认同》,中国传媒大学出版社2017年版,第100页。

  (37)韩俊、宋洪远:《新中国70年农村发展与制度变迁》,人民出版社2019年版,第123-128页。

  (38)赵阳:《共有与私用:中国农地产权制度的经济学分析》,生活·读书·新知三联书店2007年版,第17页。

  (39)刘键等:《农村耕地抛荒问题剖析》,《农村经济》2002年第2期。

  (40)陈明明:《土地制度变迁研究中的国家中心论视角——读〈国家自主性与中国农村土地制度变迁〉》,《中央社会主义学院学报》2018年第2期。

  (41)王岐山:《开启新时代,踏上新征程》,《人民日报》2017年11月7日,第2版。

  (42)杨璐璐:《农民获得感视野的“三权分置”演进》,《改革》2017年第1期。

  (43)费孝通:《江村经济》,商务印书馆2007年版,第236页。

  (44)贺雪峰:《简论中国式小农经济》,《人民论坛》2011年第23期。

  (45)吴群:《农民获得感与“三权分置”理论阐释》,《改革》2017年第1期。

  (46)夏柱智、贺雪峰:《半工半耕与中国渐进城镇化模式》,《中国社会科学》2017年第12期。

  (47)马流辉:《“脱嵌”的土地流转——实现机制与社会效应》,《内蒙古社会科学(汉文版)》2016年第5期。

  (48)陈禹潜:《让青年持续拥有获得感》,《人民日报》2018年11月16日,第9版。

  (49)李超海:《农民工权益诉求的回溯与政府治理的纠错困境》,《青年探索》2017年第6期。

  (50)何·皮特:《谁是中国土地的拥有者:制度变迁、产权和社会冲突》,社会科学文献出版社2014年版,第25页。

  (51)周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,《经济研究》2007年第7期。

  (52)方松华、杨起予:《改革开放前后“两个30年”关系研究》,《马克思主义研究》2014年第3期。

  (53)郑永年:《中国的第三个三十年——未来改革三大趋势》,《领导文萃》2015年第8期。

  (54)余练:《地权纠纷中的集体成员权表达》,《华南农业大学学报(社会科学版)》2017年第1期。

  (55)杨菊华:《中国流动人口的社会融入研究》,《中国社会科学》2015年第2期。

  (56)[英]埃利奥特·贾克斯:《时间之谜》,载[英]约翰·哈萨德:《时间社会学》,朱红文、李捷译,北京师范大学出版社2009年版,第14-15页。

  (57)折晓叶:《土地产权的动态建构机制—— 一个“追索权”分析视角》,《社会学研究》2018年第3期。

  (58)景天魁、张志敏:《时空社会学:拓展和创新》,北京师范大学出版社2017年版,第5-7页。

作者简介

姓名:刘金发 工作单位:南京大学 曲阜师范大学

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:赛音)
W020180116412817190956.jpg

回到频道首页
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们