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开放社区何以可能? ——兼论社区治理转型中的社企关系构建及其限度
2020年09月04日 09:07 来源:《求索》(长沙)2020年第2期 作者:吴越菲 字号
2020年09月04日 09:07
来源:《求索》(长沙)2020年第2期 作者:吴越菲

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  内容提要:社区并非是一个静态的地域关系体,而是一个不断展开关系实践的过程,不断创造用于规避风险和增进福利的社会资本。“治理”理念正在创造一种共享价值。伴随着现代社区治理的开放进程,部门混合与多元主体关系问题已经成为社区治理能力现代化的关键议题。不同于社企关系的应然判断,不仅有必要在中国社区治理转型的实践语境中讨论关系构建的现实样态,更需要审视传统地域性治理不断配适社区开放性和流动性的治理转型进程。公共部门和私人部门的不同行动逻辑何以能够衔接,从而使跨部门的合作治理成为可能,这已经成为当前社区治理深度转型的重难点。

  关 键 词:开放社区/社区治理转型/社企关系/关系治理

  基金项目:国家社科基金项目“农业转移人口的乡城流动性及其分类治理研究”(项目编号:18CSH015)。

  一、社区治理转型中的部门混合与主体关系问题

  国家治理体系和治理能力的现代化既是一个历史连贯的建构过程,又是一个与现实交融的创制过程。如今,“社区”已不再是滕尼斯意义上的一种理想社会存在,而是逐步演化成了一种政治性、社会性、空间性、文化性、情感性等特性交织的复合共同体。社区在当代社会呈现出的多重性和开放性不仅对传统中国社区研究构成了挑战,也给当下及未来的中国社会转型与社区发展增加了许多新的变量和挑战①。

  聚焦于中国语境,我们大致可以将党的十八届三中全会以来的社区治理划分为两个实践阶段:第一个阶段是2013年至2016年,以社区治理结构的初步开放和多元化转向为标志。这一时期的社区治理转型主要沿着行政剥离和社会归位思路,着力打破传统社区封闭性、单一性的管理模式,沿着“政社分开”和“还权、赋能、归位”的基本思路来开放社区治理社会化的空间。这一时期集中讨论了基层政府的职能边界、自治组织的行政化以及政社关系处理等问题;第二个阶段是2017年至今,以社区治理结构的开放拓展和整体化、系统化趋势为标志。伴随着中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》首次明确了多元治理主体在社区治理中的地位以及党的十九大报告提出打造“共建共治共享”的社会治理格局,社区治理开始进一步从整体性和系统性的角度转向营造“上下联动”“内外结合”的治理生态圈,重点推进体制机制创新。

  整体而言,当前中国社区治理已经呈现出两个明显的开放趋势:一是治理层级的扁平化。国家对社会事务的控制、嵌入、吸纳或渗透的严密等级组织形式正在被日趋平等、开放的横向伙伴关系所替代;二是治理体系的“去边界化”。仅仅依靠传统地域性治理已经难以符合社区的开放性和流动性。社区治理迫切需要回应大量外来和流动的人、组织、资源、信息、文化等要素,社区公共事务的处理也越来越超越单一政府所能解决的范畴。可以说,社区治理能力的提升总是伴随着治理资源的外部拓展以及部门间的合作互动。政府、企业、非营利组织以及社区民众等主体如何形成良性的治理关系,共同解决社区问题、增进社区利益,这已经成为当前社区治理所面临的巨大挑战。

  党的十九届四中全会提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”,将国家治理体系和治理能力现代化的突破点放在了多元治理主体间的关系构建上,也将中国社区治理转型推向以治理结构的深度开放和跨部门的合作秩序建立为标志的新时期。社区治理转型的重点将进一步从主体的多元化塑造转向治理主体间的关系处理。治理共同体的营造并非是一个静态的结构调整,而是一个动态的社会建构过程。跨部门关系的形成和维系,其中可能充满了社会利益的冲突和行动逻辑的张力。社会治理的开放转型究竟需要什么样的主体关系?学术界提出了一系列学术概念来想象理想的主体关系,比如强调复杂网络耦合的“协同治理”②、强调治理主体无缝式整体联动的“整体型治理”③、强调超越地域性治理的“流动性治理”、强调不同主体之间互益性和互嵌性的“嵌入式治理”④以及强调治理过程平等、参与、共享的“包容性治理”⑤,等等。

  相比起传统的“管理”,社会治理转型的首要特征就是创造非中心化的多元性。可以看到,社会治理转型必然伴随的是一系列混合的组织和制度安排(hybrid arrangements)⑥,意味着资源、权力以及治理结构不再由特定组织来单一塑造,而转向开放性的跨部门和跨组织关系的发展。社会治理的“混合安排”提供了一种解决社会问题的新方案,也即通过多个部门或组织形成相互依赖的联盟来解决公共问题、实现共同利益和目标,从而克服传统中心化治理在资源调动缺乏、低效率运作以及规模不经济等方面的问题。

  部门间关系的变革是一个历史性课题,在满足人类社会需求、处理公共问题等方面带来了全新的视野和机会。其中,“公私伙伴关系”(public-private partnership)的概念是一个较为新近的产物,它在促进地方社会发展中鼓励私人部门的参与,加强公共基础设施和服务中的私人部门供给。新公共管理思潮普遍认为通过增强供给的多元性和竞争性,公私伙伴关系的建立能够更好地确保基础设施和社会服务的质量,降低公共部门提供服务的成本和风险⑦。尽管对于“公私伙伴关系”的概念有诸多界定,但其中有一些共识性的构成要素,比如强调组织间关系的建构、契约性治理、联合投资、风险共担、共同目标、共享收益、合作等。相比传统科层管理方式而言,公私伙伴关系能够为社区带来更大的治理弹性。通过引入私人部门的专业知识和资源,公共部门能够为社区发展链接更广泛的异质性资源,有助于提升资源动员能力并推进创造性的社会行动。同时从全球范围来看,国家、地区、城市之间不仅面临着巨大的竞争压力,也迫切需要去处理社区流动性和开放性剧增背景下的“新社区问题”,比如外来人口进入后的本地嵌入和社区整合问题、人口与资本频繁流动背景下的社区管理和公共事务治理问题以及经济全球化背景下的社会问题“社区化”,等等⑧。越来越多的政策制定者和研究者认为政府应当转向一种更加积极的联合行动取向(joint-up approach)来应对公共问题,其中尤其需要促动“国家-市场-社会”以及“公共部门-私人部门”之间的联动与合作。

  在全球社区的发展中,社区和企业密不可分,越来越显示出两者间的关联性和互动性。过去10多年来,中国社区发展中企业的加盟以及市场机制的引入已经有较多实践,但社企关系(corporate-community relations)的研究仍然不足。区别于应然的理论预判,本文旨在讨论社区治理开放转型中的跨部门关系,以X街道的实践为案例来揭示社企关系构建的基本样态。以此案例为基础,本文尝试回答的中心问题是:传统地域性治理如何通过治理转型来配适日益具有开放性和流动性的基层社会?公共部门和私人部门的不同行动逻辑又如何衔接,从而使跨部门的关系构建成为可能?

  二、地域性治理的开放变革:以社企关系构建为核心

  现代治理理念倡导了一种极为明显的集体价值,认为尽管社会分化带来了社会组织和社会群体的多元性和差异性,但组织间和群体间的关系本身能够创造社会资本,让社区更加强健,也更有利于满足社区成员的需要。可以说,地方社区的治理能力越来越取决于与其他组织建立联盟关系的能力⑨。

  长期以来,城市社区治理的基本原则主要建立在“地域”基础上,依赖于一套以地域为基础的治理体系并表现出封闭的治理取向:主要以行政性的地域联系为基础搭建社区治理的基本格局;主要依托地域范围内的权力-资源关系来形成社区治理的基本结构;主要形成了以地域社区为基础的公共服务供给和城市福利获得模式;主要以成员的选择性进入来进行地域的边界控制,强调地域社区的稳定性⑩。然而伴随着全球化背景下大量外来企业以及员工的社区入驻,社区治理的地域边界不断被穿透,社区本身开始与更大范围的社会进程相联系。

  (一)跨部门合作治理下的社企关系

  在本文中,“社企关系”主要是指社区与企业之间围绕地方公共事务、基于广泛的社会交往和社会合作所型构的互动关系和关系实践,其中涉及社区范围内实施社会活动的地方政府、社会组织、社区成员、企业以及企业员工等多元主体。其中,“社区”可以被定义为地方社会生活共同体或地方治理活动展开的空间载体;而“企业”则主要是指与落脚在特定社区范围内以营利为目的的社会经济组织,还包括作为组织成员的企业员工。

  企业能够通过不同的方式和社会议题的介入来影响社区发展。同样,社区也能够为企业的发展提供支持性的地方社会环境。一方面,公共部门逐渐认识到企业在促进地方可持续发展中的重要贡献,强调企业助益于社区福祉的社会行为和角色。尤其在完成长期任务和策略上,与企业的合作能够为地区发展吸引更多的资源,促进知识和专业技术的交流,带动社区的整体繁荣和福祉提升。同时,企业也是地方产品和服务的购买者和提供者。通过社企互动,地方政府可以综合运用政治、行政、社会以及市场的治理机制,扩张其治理边界、增强其资源获取和资源动员能力。社区治理结构向企业的开放,有助于运用企业管理思维来为公共决策带来秩序、控制不确定性。同时,企业也为社区成员提供了实现非政治需求的空间。另一方面,越来越多的企业也在宣称社企互动能够使企业在公共关系中实现利益并获得合法性。公共关系研究者认为企业能够(必须)帮助提升社区发展水平,认为企业和社区之间存在一种内在利益捆绑的生态,只有社区利益得到了实现,企业利益才能得到最佳实现(11)。企业并非孤立地自治运作,而是强有力地受到地方公众和政治系统的影响。企业的合法性获得与其是否能够满足利益相关者对于它的期待紧密相关。企业通过公共关系活动以正式和非正式的方式来与社区和相关民众产生关联,从而为其创造有用的外部社会资本。

  (二)社企关系的多重理论构建

  部门之间的伙伴关系能够产生有益的外部资源,这是在与个人伙伴合作时(12)或是单一依靠政府力量可能没有的。在现代社区生活中,社企关系的构建开始成为实现共建共治共享的基层社会治理体系的重要突破点,也成为影响社区发展质量和城市可持续发展的重要变量。社企关系如何被构建?目前学界的理论解释主要集中在以下几个方面:

  1.以“社会资本生产”为中心的社企关系构建

  社企关系的发展被视为是一个创造社会资本的过程。在社区研究中最先使用“社会资本”的概念始于20世纪60年代晚期(13)。近20年来,管理学和社会学在社区研究中逐步交融,在社会网络的视角中研究营利组织和非营利组织之间的关系构建和社区社会资本生产。以“社会资本生产”为中心的理论解释关注到企业的社会嵌入性及其社会功能,强调从“社会资本”的角度来理解信息共享、协调行动以及跨部门合作究竟是如何帮助地方社会成功地管理风险并为其成员创造更多的机会(14)。这一理解认为社企关系的构建首先来自企业和社区之间互惠和信任规则的建立。社会资本生产的前提是治理参与者认识到跨部门间关系构建以及对话系统更有利于解决共同问题、达成共享目标。对于社区而言,企业能够为其提供一个降低治理成本、获得额外竞争优势的机会。对于企业而言,社区本身也成为其社会资本的重要来源。

  2.以“企业社会责任”为中心的社企关系构建

  企业社会责任(Corporate Social Responsibility)于1924年提出,它改变了20世纪早期企业只关注自身经营事务的传统发展思路。企业经营者认识到仅仅赚取经济利益对于企业的可持续发展是不充分的,企业对于社会和所在的社区负有经济、法律、伦理等社会责任,这构成了企业参与社区治理的重要动力。该理论提供了一个有用的框架来分析企业和利益相关者的社会关系,认为公司对社区提供的服务有助于增进社区利益,而社区利益作为一项衡量尺度远远重要于公司利益。企业不仅仅以最大限度地作为营利主体而目的性地存在(15),也同时需要处理人的问题、自然的问题以及社会关系的问题。因此,社企关系构建的重要目标之一就是培养具有社会责任感的企业公民身份,其中假定了企业在发展中有意愿和兴趣与利益相关者建立并维持关系。

  3.以“社区利益获取”为中心的社企关系构建

  “企业社区获益”的解释认为社区总是作为消费者的社区(为企业提供潜在的消费市场)或作为劳动力的社区(为企业提供具有一定数量和质量的劳动力)而对于企业而言具有意义。换句话说,企业对于社区事务的关注总是与企业事务相关。在这一理论解释中,社企关系维系的基本动力主要来自企业面向社区的获利企图,为了在社区成员中获得良好的声誉或是为了拓展新的产品和市场的可能性,企业的社区参与可能出于诸多与经济逻辑相关的原因。企业和社区之间的关系因其产品的分布、是否与消费者直接相关以及相关市场的活跃程度等因素而表现出较大的差异。还有一些理论综合企业社会责任和社区获益理论来对企业社区参与进行解释,比如“社会行动理论”认为企业社会责任也是一种投资形式(16),这两种动力相互交织于社企关系实践中。

  (三)社企关系的实践构建:X街道的经验

  在全球化背景下,传统社区治理是如何进行开放转型的?又构建起了何种社企关系?社企关系的讨论需要进一步放在具体实践情境中加以考察。本文的经验内容主要来自具有典型意义的X街道案例。X街道于2010年正式挂牌成立,目前下辖9个居委会,规划常住人口10万人。X街道地理位置极为特殊,位于上海虹桥商务区的核心区域,且几乎全境处于商务区主功能区范围之内(面积约86平方公里,主功能区面积26.3平方公里,其中存续了多达144家总部类企业),与虹桥商务区(17)形成了高度的地理耦合关系,同时与虹桥商务区和虹桥综合交通枢纽的建设构成了匹配式发展的总体格局。

  对于X街道而言,社企关系问题越来越成为社区治理转型的核心难题。一方面,根据上海市委“1+6”文件的要求,各区逐步取消了街道的招商引资职能和相应的考核指标及奖励,街道经费由区财政全额保障,着力推动街道的工作重心切实转移到公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作上来。在社区和企业之间直接经济关联断裂的背景下,如何与商务区企业形成新的关联形态成为社区转型中亟待探索的理论和实践难题。另一方面,社区人口流动性的剧增、人口结构的多元化、社区关系的复杂化以及大量新社会阶层人士的楼宇聚集带来了强烈的治理焦虑,如何更好地回应企业及员工入驻后的多元需求和复杂社会问题,传统地域性治理面临巨大挑战。近年来,X街道集中在以下几个实践维度构建社企关系,整体推动社区治理的开放转型。

  第一,从关系主体来看,传统社区治理结构逐步向外来企业开放,多部门联合促动企业的新本地关联。

  在过去三年间,入驻X街道的企业迅速地与社区建立了一系列本地关联,其主要得益于企业及其员工在社区治理中获得了重要的社区成员身份。街道自上而下地被赋予“服务商务区、服务企业”的功能使命。街道党工委、职能部门以及群团组织打破了主要面向本地居民的职能范畴,快速地与驻区企业建立了正式的组织联系,并构建了社区服务企业的组织载体和制度通道。

  在社企关系的构建中,最重要的驱动主体之一就是街道党工委,主要依托党组织之间的对接以及党建服务中心、综合性党建服务空间等载体促动社企之间的关系构建。通过区域化党建,企业与居民区之间还形成了定点党组织挂钩的组织关系;街道企业服务办与企业建立了最直接和密切的业务联系,主要负责沟通联络工作、建立入驻企业基础信息库、负责普查和统计、市场管理工作,同时协助开展党建、群建等工作。为了进一步提升社区面向企业的服务能力,X街道在企业楼宇中设立了楼宇工作站这一区域综合性服务平台,承担党务、政务和商务服务的三大职能;工青妇等街道群团组织也是重要的社企关系构建者,面向企业内的特定群体推进组织间的互动。除此之外,个人的本地关联也被构建起来。比如社区通过多部门联合的活动举办以及社区服务的输送来促进企业及其员工的社区认同感,同时增强企业间和员工间的社区联系。在区域化党建的工作中,传统社区成员归属开始突破特定社区的地域边界,在更大区域范围内赋予了权利和义务。比如X街道所在的M区开展了党员“红色账户”的活动,党员志愿者可以跨社区进行社区服务,所积累的积分可以在全区范围内进行兑换使用。与本地社区居民一样,企业中工作的白领鼓励其在当地社区开展志愿服务。

  第二,从关系内容来看,重点围绕基层党建、社会管理、公共服务三大领域的事务来构建社企关系,社区治理开始从封闭性的地域行政关联转向开放性的地域事务关联。

  传统社区治理主要依靠本地社区的行政权力和资源,围绕地域内的行政关联和纵向科层体制来治理基层社会,社区治理的事项、手段以及所能动员的权力资源较为单一。X街道开始突破传统行政管理事务的边界,以基层党建、社会管理和公共服务为抓手,与外来企业及其员工构建多重事务关联。在这个过程中,主要依赖于三个相互关联的治理转型进程:一是治理事务的地域再造;二是治理资源的多元拓展;三是治理机制的多主体联动。

  区域化党建工作成为社企关系构建的重要内容。具体做法包括:注重顶层设计,搭建开放与联动的基层党建新格局;聚合党建方面的多方资源,向白领提供党务咨询及开展党员学习教育活动;通过把支部建在“楼宇上”,创新商务区党组织设置模式;向企业和白领输送形式多样的课程服务,根据企业需求来送课上门。

  在社会管理方面,采取多部门联合行动和处置的方法,将城管、公安、食品药监等职能部门共同加入商务楼宇的管理服务中;为了解决企业及其员工的多元需求,街道各职能部门共同构建了“三级服务网络”,集中围绕服务需求的收集和响应来构建社企关系;在行政事务方面,依靠楼宇工作站来接通社区对企业的相关管理工作。X街道赋予楼宇工作站动员社会多方力量、共同参与社区治理的职能和要求。

  公共服务也成为社企关系构建的重要内容依托。为了创造更多的地域关联,X街道在实践中发展了多层次的服务内容。街道职能部门输送的公共服务向商务楼宇延伸,通过链接社区内外治理资源,为企业及其员工提供开放性的公共服务。工青妇等群团组织也通过属地化的运作方式,提供面向特定群体的群团组织服务。同时,广泛的社会力量被调动起来参与到社企互动中,通过定点推送和需求定制两种形式向企业白领提供文娱、教育、健康咨询等个性化服务。

  第三,从关系动力来看,呈现出政治-行政逻辑、理性-收益逻辑以及社会生活逻辑交织驱动的社企关系构建。

  传统地域性治理主要依靠社区行政范围内的纵向科层关系来开展社区治理,而社企关系构建中的最大难点是驻区企业及其员工与社区之间并不存在行政隶属关系,由此倒逼社区治理必然从单一行政逻辑转向多重动力的交织驱动。整体而言,当前X街道的社企关系构建带有较强的政府主导性。其中,党建引领在社企关系构建乃至社区治理的整体过程中都起着关键性作用。楼宇工作站遵循“党建引领、共建共治”的原则,在组织与组织以及组织与个人之间形成了社企联系的组织通道;欣虹空间作为企业中的党群服务平台,集合了街道党建的多方资源,由此实现了社区党组织和员工党员的对接互动;在区域化大党建的工作中,通过党建结对共建的方式实现了居民区和企业的一对一挂钩。党组织的政治压力借由组织通道自上而下地传达至企业,成为社企关系构建的驱动力。更进一步地街道职能部门与企业发生的政务性关联以及公共服务方面的社企互动则主要来自行政驱动。政治—行政逻辑开始与理性—收益逻辑相衔接,共同促动跨部门关系的构建,街道职能部门以一些“创建”为工作抓手来调动社企互动的企业动力,进行区一级文明单位的创建、上海市文明单位的申报。与传统单向度的管理思维不同,社区治理中更加强调企业在城市发展和繁荣中责任和义务的双重性。

  社企关系如何成为可能?企业及其员工对于社企关系构建的动力很大程度上归因于理性选择下的收益逻辑:第一种动力来自理性选择下的补偿收益获得。由于社区能提供企业无法提供的公共产品,因此企业及其员工在参与社企互动中能够补偿不参与时的利益缺损。比如企业员工集中面临员工子女本地上学的教育问题,企业无法依靠自身力量来解决,当借用社区的教育资源来为员工使用时,社企联系就会更为紧密。第二种动力来自理性选择下的额外收益获得,也即企业及其员工在参与社企互动中能够得到相比不参与时的额外收益,这里的收益可能是经费保障,也可能是额外的资源和服务等福利获得。一位企业党总支书记在接受访谈时表示,企业作为区域化党建的成员,投入大量资源、广泛地参与到社区事务中的主要动力来自“各方参与的人员,包括领导、包括其他合作单位的档次都比较高,可以获得许多有利的信息”(XH2019101301)。第三种动力来自理性选择下的长期收益期待。比如企业经营者意识到通过参与社区的公共事务对于提升企业的品牌形象、拓宽市场渠道、优化企业的经营理念和发展战略等有长期收益。从企业员工来看,参与社区活动需要考量的现实因素更为复杂,更多地受到日常生活福利性和便利性的驱动(18),包括但不限于活动时间是否合适,活动内容是否有吸引力以及其他距离因素、家庭因素等。

  与此同时,社企关系构建中还运用了多种中观层面的关系机制,带动传统地域性治理模式在跨部门互动中逐步走向开放:1.反馈激励机制。比如为了促进企业建立党支部,两新党组织上缴的党费在申请审批后可以全部足额返还。为了促进上级党组织与下级党组织以及不同党组织之间的联动,建立了“两新”党组织企业,既可以得到专项服务,也可以与其他党组织进行共建。2.部门协同机制。牵头部门负责统筹协调配合部门提出协商一致的工作方案,明确参与部门各自的工作任务和节点目标,并积极推动落实。3.双向互动机制。除了制度化地推进社区服务企业及其员工之外,也为企业及其员工的社区参与留下了能动空间。企业员工可以参与不同类型的社区志愿服务团队,企业也可以以项目认领的方式参与社区治理。4.互惠合作机制。强调资源的交换和流动在社企关系构建中的重要性,比如社区通过园企共建协议实现良好的社企互动,社区内的幼儿园为企业中员工子女们提供学前教育指导。

  三、社企关系构建的多元类型及其实践限度

  社企关系构建并非是一个同质性的整体,不同类型的企业在社区治理中与社区构建了不同类型的关系形式,企业在社企关系的处理上以及在社区参与方面也表现出差异性的行动逻辑。基于对经验数据的观察,本文进一步依据社企关系构建的两个理论维度——关系动力(获益驱动/规范驱动)和关系形式(正式/非正式)来建构社企关系的理论类型。其中,关系动力主要涉及社企关系的驱动主要出自计算性的获益还是非计算性的规范;关系形式主要涉及社企关系表现为自上而下运作、具有较高组织化、制度化以及稳定性的特点,还是自发形成、具有较高松散性、弹性以及变动性的特点。依据以上两大维度,我们可以将社企关系划分出四种不同的类型:正式的社会强制关系、非正式的社会强制关系、正式的自我执行关系、非正式的自我执行关系(表1)。

  表1 社企关系的理论类型

  关系动力  
规范驱动 获益驱动  
关系形态 正式 正式的社会强制关系 正式的自我执行关系  
非正式 非正式的社会强制关系 非正式的自我执行关系

  正式的社会强制关系主要依靠外部动机来激发,也即社企关系主要依靠具有强制性(甚至具有惩罚性)的政治、社会以及文化规范来带动实践和塑造。正式的社会强制关系强有力地受到结构性压力的影响,集中表现在正式组织之间的关系构建中,强调组织间的关系义务、责任和伦理与既有规范之间的一致性;非正式的社会强制关系同样依靠外部动机的激发。不同的是,其表现出的关系形态往往是非正式的,组织之间以及组织与个人之间以非制度化、松散、弹性的形式进行互动;正式的自我执行关系主要依靠内生动机,尤其是计算性的逐利和获益动机来激发关系的形成。多元主体基于理性选择和获益评估来构建制度化、组织化和稳定化的社企关系。非正式的自我执行关系同样主要遵循成本-收益的比较结果,但关系形态上主要表现为非正式的特点。

  在实际的社企关系构建中,多元主体的行动逻辑并不总是单一的,而可能具有多重逻辑的交织。“其实我本人是特别乐于跟政府一起做一些公益活动的,我们有了更多的熟客和生意,我自己本人也非常享受这个过程,因为我自己既是老板,更是芳香师,也是一个公益人”(XH2019101502)。社企互动中的多元主体都是选择性的行动者,他们不仅对社会规范具有不同的感知,在行动中也不断通过环境审视来评估关系构建的重要性和投入方式,这给社企关系带来了多元性和多变性。在X街道的案例中,企业对于社企关系构建的动力可能来自于对社会规范的感知,也可能来自潜在获利的驱动,当然也可能缺乏动力。企业在社企关系建构上的动机差异与其组织规模、商品服务的在地化水平、企业的发展阶段乃至领导者的经营策略都有密切关联,由此使不同企业对于社区福祉和繁荣具有不同关注度。

  因此,社区治理的开放转型不仅仅是治理多元主体之间的联合和交互,而在更深层次需要推进不同治理逻辑间的自洽与统合以及不同组织机制间的衔接与整合。在过去的10年间,也有许多研究对公私伙伴关系的表现产生怀疑。X街道的案例在更广泛意义上折射出当前跨部门关系构建的难点和限度:

  (一)地域性治理的基础框架与企业流动性产生对张,限制了社企之间的关系整合

  尽管地域性治理的单一性和封闭性逐步被打破,社区管理和服务仍然围绕属地化原则而展开,这在根本上限制了社企关系的整合。与本地社区居民的相对稳定性不同,企业及其员工向社区输入的主要是不稳定和分散的资本、信息和人员,这使得社企关系的稳定性受到极大挑战。围绕属地化的社区党建和行政管理事务形成的社企互动对规模庞大的新社会阶层而言仅仅形成弱覆盖和弱联系。依靠属地化党政力量驱动的社企关系主要集中在本地嵌入性更强的大型企业。而对于数量更多、流动性更强的中小企业而言,仅仅依靠属地化力量和党政体制内的压力传导难以与其构建深度的社企互动。更重要的是,地域性治理在根本上难以充分回应社会生活和社会组织方式的“脱域性”。城市社区的分化不仅表现在人群阶层的分化上,更表现在社区中人的“身心分离”上。社区不再成为社会生活唯一的组织方式,属地化管理和服务对于流动性更高的群体将有可能束手无策。

  (二)社企双方存在权力-资源不对称、行动逻辑不匹配的问题,自我执行型关系发育不足

  社区和企业代表着不同的立场,遵循不同的行动逻辑。街道、社会组织、社区民众等作为公共部门的组成,关注公共利益、遵循社会正义的行动取向。而企业作为社会性的经济组织,与政府和非营利机构的宗旨截然不同,将组织发展和营利作为重要目标,这就决定了企业的社会行为带有强烈的组织自利性和经济理性,两者行动逻辑之间的张力成为当前社企互动的重要阻碍。目前X街道社企关系的构建主要集中在党政主导下的正式社会强制关系,非正式关系以及自我执行关系的发育相对不足。社企关系构建面临动力缺乏和行动受阻的问题。原因有二:一方面是企业参与社区治理所要付出的协商成本和交易成本相对过高。另一方面是供需之间存在不平衡。街道目前面向企业多聚焦于党建工作、日常监管、政策落实、白领活动等方面的管理和服务,而企业迫切需要的是更高层面的资金、推广、产品、科技、政策等与企业发展直接相关的支持,社企之间出现资源和权力不对称,可持续的互惠关系相对难以形成。

  (三)社企关系形态较为单一,社企之间的关系构建缺乏深层的社会互动基础

  在X街道的实践案例中,社企关系的构建较强地依赖政治-行政逻辑的促动,并聚焦于党组织之间、相关业务部门之间正式关系的建立。政治-行政逻辑与理性-收益逻辑在社企互动中得到了衔接,共同促进了社企正式关系的建立。尤其是对于组织化程度较高、社会活动较为活跃的企业而言,其社会活动开展依赖于公共部门的指导。“没有指导单位就没有压力、没有经费、物资倾斜,没有活动”(XH2019091302)。然而,正式关系长期的可持续运作往往依赖于更深层次的社会交往以及互动、信任、交换、互惠、认同等关系构建的社会基础。目前以区域化党建形式挂钩的社企关系面临缺乏后续发展的动力问题。“挂钩是挂钩了,但是后续也没搞过什么活动”(XH2019093004)。楼宇工作站作为社企关系构建最重要的正式渠道之一,不同层级政府、不同政府职能部门大量依托工作站建立了诸多形式的正式关系。即便如此,工作站的实际工作仍然面临关系实践的困境,尤其是企业在社企关系中的低投入度、低关注度,甚至是不配合。楼宇工作站过于集中处理行政事务,压缩了自下而上深入企业、了解需求的服务时间和精力。

  四、开放社区何以可能?

  开放社区何以可能的问题实际上包括了一体两面的双重提问:一是外来和流动的企业的地方嵌入性究竟如何可能?二是本地社区治理结构的开放性如何可能?“治理”理念正在创造一种开放的共享价值,使我们对社区共同体开启新的关系想象。可以说,社区并非是一个静态的地域关系体,而是一个不断展开关系实践的开放过程,由此不断创造着用于规避风险和供给福利的社会资本。现代社会的治理信念追求公民美德和共同价值(包括公共价值、联盟意识、伙伴意识以及整合意识),强调以共享的方式来解决问题而不是强调获益。同时也相信不同的社会行动者(包括个人、社区、企业)都有能力来建构关系。治理理论认为,开放的治理网络将产生额外的社会收益。

  社区治理结构的转型是一个持续的社会建构过程。其中,跨部门、跨组织关系的构建在提升社区治理能力方面扮演着极为重要的角色。如何在未来的社区发展中推动社企关系的良性构建,实现社企之间的互动、融合以及深层次的合作治理,这已经成为困扰诸多城市社区治理创新的突出难题。如何耦合企业与社区之间主体和行动逻辑上的张力?社企关系构建的核心需要进一步落在“关系实践”(relationship governance)上——使不同的社区成员能够以开放的对话方式解决共同的问题并且达成共同的目标,使跨部门关系本身成为规避风险、增进福祉的重要途径。由此,包括依附、整合、亲密、承诺在内的社区感才能在一个开放的多元社会逐步显现。然而,以往的研究和实践较多地关注于社区治理转型应然的形式结构和内容架构,而较少地实然考察跨部门互动中的关系样态及其动力。如果社区治理转型中难以形成合作秩序,那么社区治理将长期面临“表层治理”(19)的难题。

  相较于强调“社区”应然的团结性和整合性,我们更需要留意到开放社区转型中的逻辑对张。无论是公共部门还是私人部门,无论是营利组织还是非营利组织,都会面临“自我利益-社区福利”“组织繁荣—公共的善”之间的二元张力(20)。从本质上说,社企之间的张力并不仅是主体间的张力,而在更深层涉及“共同的亲善”与“自利”、“善”与“获益”之间行动取向和价值上的持续张力。前者与集体、整合、开放、信任、平等、合作、兼容性和承诺相关,而后者则是与竞争、个人、利益、差异、分层、异质性、抑制相关。如何破解公共部门与私人部门在社区治理中的互动难题?笔者认为以下几个方面需要被进一步认识,并用于指引未来的社区治理转型:

  第一,社企关系内嵌在社会关系和社会网络中,受到相应的关系性规则的影响。关系性规则(比如信任)能够降低交易风险带来的交易成本问题、矫正交易过程中的不确定性、复杂性和资产专用性。未来的社区治理转型中,需要尤其关注到三类关系性治理类型在跨部门互动中的基础作用——信任、柔性和交流,跨部门之间的深层交往尤其依赖于这些关系过程。

  第二,未来的社区治理转型应当着重于了解多种治理关系如何衔接互动,比如从属关系、信任关系以及市场关系。社区治理研究需要进一步讨论社区治理中复合治理机制的作用,其中包括了众多异质性治理机制的融合——单边治理与双边治理、契约治理与关系治理、关系治理与非关系治理等不同治理机制的对话和张力。

  第三,从本质上来说,建构“治理共同体”的意涵已经超越了权力变移的单一过程,跨部门关系的构建在更深层次和更广泛的意义上需要走向整体性的社会建设,包括对社区公共生活的文化认知和价值认同、对社区共同体的情感归属以及对公共物品潜在获益的认知等等。企业的社会参与还要集中处理心理契约缺乏的问题。

  ①吴越菲、文军:《转型中国的社区研究与实践》,中国社会出版社2019年版,第17页。

  ②范如国:《复杂网络结构范型下的社会治理协同创新》,《中国社会科学》2014年第4期。

  ③曾令发:《整体型治理的行动逻辑》,《中国行政管理》2010年第1期。

  ④邢华:《我国区域合作治理困境与纵向嵌入式治理机制选择》,《政治学研究》2014年第5期。

  ⑤王佃利、王玉龙:《“空间生产”视角下邻避现象的包容性治理》,《行政论坛》2018年第4期。

  ⑥Borys,B.and Jemison,D.B.,"Hybrid arrangements as strategic alliances:Theoretical issues in organizational combinations",Academy of Management Review,1989,vol.14,no.2,pp.234-249.

  ⑦Kwak,Y.H.,Chih,Y.,Ibbs,C.W.,"Towards a comprehensive understanding of public private partnerships for infrastructure development",California Management Review,2009,vol.51,no.2 pp.51-78.

  ⑧比如大量企业进驻后的劳资关系、企业员工社会服务问题大量出现在本地社区。

  ⑨Bebbington,A.et al.,"Mining and social movements:Struggles over livelihood and rural territorial development in the Andes",World Development,2008,vol.36,no.12,pp.2888-2905.

  ⑩吴越菲:《地域性治理还是流动性治理?城市社会治理的论争及其超越》,《华东师范大学学报》(哲学社会科学版)2017年第6期。

  (11)Kruckeberg,D.and Starck,K.,Public Relations and Community:A Reconstructed Theory,New York:Praeger,1998.

  (12)Miller,C.,"Partners in regeneration:Constructing a local regime for urban management?",Policy and Politics,1998,vol.27,no.3,pp.343-358.

  (13)Jin,B.and Lee,S.,"Enhancing community capacity:Roles of perceived bonding and bridging social capital and public relations in community building",Public Relations Review,2013,vo1.39,no.4,pp.290-292.

  (14)Ihlen,O.,"Building on Bourdieu:A sociological grasp of public relations",Public Relations Review,2007,vol.33,no.3,pp.269-274.

  (15)Elkington,J.,Cannibals with Forks:The Triple Bottom Line of 21st Century Business,Capstone,Oxford,1997.

  (16)McWilliams A.,Siegel D.,"Corporate social responsibility:A theory of the firm perspective",Academy of Management Review,2001,vol.26,no.1,pp.117-127; Pradhan,P.,Parida,S.C.,Rath,B.P.,"Corporate social responsibility in the globalised business environment:Community relations at NALCO",Indian Journal of Social Work,2005,vol.66,no.2,pp.211-222.

  (17)截止到2018年12月25日,虹桥商务区核心区入驻企业已超过3000家,包括外资企业100余家,企业总部100余家。也汇集了一大批以联合办公平台为依托的中小微型企业,整体呈现出多元化、新业态以及加速集聚等特点。

  (18)笔者对欣虹空间1153名注册会员的基本信息进行分析发现,注册会员人数排名前十的企业中,有8家企业距离欣虹空间直线距离在600米之内,步行10分钟内即可到达。

  (19)笔者此处用“表层治理”的概念主要是指社区自治中出现的自治形式,但无法真正触及社区秩序的深层变革。

  (20)Boyd,J.and Stahley,M.,"Communitas/corporatas tensions in organizational rhetoric:Finding a balance in sports public relations",Journal of Public Relations Research,2008,vol.20,no.3,pp.251-270.

作者简介

姓名:吴越菲 工作单位:华东师范大学社会发展学院

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