内容提要：村级治理是乡村治理的重要内容，乡村实现“治理有效”目标需要高质量的村级治理。村民自治是村级治理的主要形式，在一定时期里村民运用它成功地做到了“自我管理”“自我服务”。新时代乡村居民的美好生活需要日益增长，国家基于改善乡村民生的“让利”越来越多，村级治理承受来自上层政府和基层民众的民生压力不断增大，治理的情境发生较大变化，尤其是治理负担愈发沉重。如此，出于改善乡村民生的逻辑，村级治理不仅需要减轻村两委负担，还需要确定党务、政务和村务的相应承办主体及其责任，促进村级治理由单一的村民自治转变为以村民自治为基础、多主体参与的多方共治。

　　关 键 词：村级治理；村民自治；多方共治；民生

　　项目基金：本文系国家社科基金项目“美好生活视域下乡村民生新需求与公共服务提升研究”(项目号：19BSH157)阶段性成果。

　　作者简介：吴业苗(1966- )，南京师范大学乡村文化振兴研究中心、公共管理学院教授、博士生导师，研究方向：公共服务、城乡融合发展与一体化治理、城乡社区治理等(江苏 南京 210023)。

　　一、引言：减负与转型

　　村级治理肩负乡村“治理有效”的时代使命，是实现乡村振兴战略的基石，是建构乡村共建共享新秩序的重要抓手。然而，村级治理一直是国家治理体系和治理能力现代化的薄弱环节，存在诸多软肋和瓶颈问题。中国农村地域广阔，居村人口众多，治理事务繁杂多变，并且，不同地区、不同时期的治理痛点、堵点、难点不尽相同。村级治理亟须根据新时代民生改善、国家治理和乡村振兴出现的新情境攻坚克难，转型升级。

　　新时代村级治理的情境不同于集体化时期，与20世纪80、90年代也有较大差别。乡村居民经济收入的增长和居住、教育、医疗等生活条件的改善对村级治理提出更高要求，村级治理面临更多新情况新任务。其一，个体化快速增长，农民的主体意识不断增强，村级治理需要面对更加原子化和更强权利意识的个体，不能再以集中的统一方式管理乡村社会；其二，城镇化快速推进，乡村演变为流动性社会，村级治理面对的人口流动、土地流转等不确定因素增多，不能再以固化的封闭方式管理开放的乡村社会；其三，市场化快速发展，农民经济理性明显增强，村级治理需要面对不同经营主体发展要求，不能再以单一的行政或自治方式管理现代农业和新型职业农民。乡村社会的个体化、城镇化和市场化的发展步入快车道，村级治理事务多、变数大，肩负着更艰巨的民生使命。

　　当前，村级治理超负荷运行，除了要履行村民自治职能外，还要承担更多的行政事务。城镇化发展、乡村振兴、城乡融合发展等战略的实施以及精准扶贫、“厕所革命”等工程的推进都关涉村级治理，都是国家部署下来的被层层加码的政治任务。上层的“要求”“建议”“意见”“实施方案”等是硬指标，不允许村级治理在时间上拖延、在执行中打折扣。就此看，无论是“上面千条线，下面一根针”的抱怨，还是“上面千把锤，下面一根钉”的感慨，可以肯定的是，这个“针”“钉”不仅仅指乡镇政府，还包括村两委，即党支部委员会和村民委员会。在“乡政村治”体制中，乡镇党委和政府是村两委的“顶头上司”，几乎所有行政事项的执行和实施最终都要落在村干部身上。

　　虽然村级治理中村干部的工作压力大、负担重，确实需要减负，但问题的关键不在此。进入新时代后，乡村居民的民生需求日益增长，对村级治理提出更高要求。而现实中，村级治理发展滞后，有限的“自治”更多体现在“自我管理”“自我服务“上，既与汲取型、管理型政府向给予型、服务型政府转型不合拍，又跟不上乡村经济社会发展步伐和民生新需求。因此，村级治理的提质增效，不仅需要上级政府卸掉强加于村级治理的繁枝细节，让村级组织轻装上阵，还需要村级治理以乡村民生需要为导向，理顺党组织、政府、村两委和社会组织的关系，促进村级治理向多方共治转型。

　　二、村级治理的变迁与新情境

　　村级治理事务庞杂，涉及经济、社会、政治、文化、生态等多个方面，并且，由于直接面对广大村民的大事小情，如果采用的治理策略或方法脱离乡村实际，就会对基层社会稳定和村民日常生活造成不良影响。从历时性看，国家政治一直重视乡村政治精英包括传统社会中的乡绅和中华人民共和国成立后社队干部、村组干部的作用，更多的村治任务都交由他们实施。由于不同时期的村级治理情境不同，村级治理肩负的责任和使命也有较大差异。

　　在传统社会里，乡村中一些有社会地位、经济实力的乡绅成为了乡村社会和民众的代理人或经纪人。在国家与社会的互动、互构中这些没有国家正式编制而拥有乡村治理权的乡绅，有时以赢利型经纪人身份出现，[1]在征税、征兵、抗灾等公共事务办理中谋取私利；有时又以保护型经纪人角色活跃在乡村社会中，站在村民的立场上，向国家表达权益诉求，为乡村社会争取尽可能多的利益，并力所能及地保护本地村民免受官府的欺压和掠夺。不过，多数有政治地位的乡绅，尤其是那些赢利型经纪人也有一定的地方势力，他们中的一些人利用国家和社会给予的权力，在村务办理中榨取钱财、中饱私囊。[2]基于此，新中国成立后，这些传统乡绅在农业社会主义改造中被“改造”，并彻底从乡村的治理舞台上退出，取而代之的是家庭出身好、政治上积极要求进步的骨干农民。国家政治培育的新乡村领导人，被纳入整体性社会管理体制中，成为建设社会主义新农村的“坚强堡垒”。大多数新乡村干部具有高度的政治觉悟和满腔的政治热情，他们在国家政治大力支持下管理村级社会、组织农业生产，并享有较高的政治地位和政治权威。

　　改革开放后，社队体制转变为“乡政村治”体制，村两委干部与基层政府工作人员心心相印，共同度过了一段美好时光。20世纪80、90年代国家在乡村社会治理中主动“放权”，不仅在经济上实行家庭承包制，让农民自主地进行农业生产，而且在政治上实行村民自治制度，让村委会在村党支部领导下对村务进行自我管理、自我服务、自我监督。这个时期的村级治理有相对宽松的模糊空间，基层政府和村民自治组织相向而行，共同致力于村级治理。特别是在粮食收购、税费征收、生育控制等事务上，国家的“超强控制”与“软约束”并存，国家、政府和社会在村级治理中频繁互动，形成不完全契约关系，“共谋”村级治理。[3]甚至在相当多的政务执行上，基层政府拉拢村干部为行政工作提供方便。不仅如此，一些村委会干部还主动介入政务中，以期从“三提五统”中寻租，获取更多的公积金、公益金、管理费和个人好处。确切地说，在村级“包办”管理向自治管理转化过程中，基层政府和村级组织是乡村治理的两驾马车，尽管二者在工作中存在或大或小、或多或少的分歧，但在村级治理大局上能形成共识并做到相互支持。在具体的治理过程中，基层政府给村级组织一定的工作压力，要求村级组织严格执行，但基层政府没有对村级党务、村务和政务实施严格的量化考核，村干部们可以在日常工作中“象征性地执行”[4]或“变通式执行”[5]，抑或逢场作戏。即使应景式地开展工作，也没有多大政治风险，很少被上级政府问责追责。再者，由于国家对村级管控存在大量盲区，加上程序上存在不规范的漏洞，村干部在具体村务办理上经常“玩太极”，从政府和村民两边捞取好处。

　　国家取消农业税费后，村级治理情境发生了较大变化。国家禁止基层政府和村级组织向农民收取税费，彻底减轻了农民的经济负担，但与此同时，也切断了基层政府、村级组织与农民的经济联系。很多地方的基层政府不得不进一步收回行政权，减少财政对村公共事务和公共事业的投入，甚至一些地方将那些为农服务的事业单位改制为企业，不再或减少为农业、农民提供公共服务；尤其严重的是，一些集体经济薄弱的村几乎拿不出资金从事公共事务活动，不少行政村的公共设施建设严重颓废。村级公共事业发展和治理因农业税费取消而陷入困境，掣肘了“三农”问题的解决和全面建成小康社会目标的实现。为保持国民经济发展的持久动力和促进城乡协调、一体化发展，国家于2006年开展社会主义新农村建设。国家在新农村建设中投入大量资金发展乡村公共事业，乡村道路、水渠、学校、诊所、文化娱乐等设施明显改善，但国家对乡村基层组织尤其是村级组织的要求也随之增多，村干部成为促进乡村“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的中坚力量。如此，村级组织除了要做好村内自治性事务外，还必须承接大量政务，协助基层政府开展新农村建设。

　　可以说，新农村建设是村级治理转型的关键节点。在20世纪80、90年代，国家为了纠正计划经济时期乡村治理体制僵化问题，实施了一系列“放权”改革。其中，家庭承包制和村民自治制度是两项基本的管理体制改革，分别从经济、政治上赋权给乡村，让乡村在生产、管理上拥有了自主权。相比于计划经济时期，改革开放初期的村治事务没有增加，因为体制改革调动了农民的生产和生活积极性，很多事务农民自己想办法解决。并且，当时国家财力有限，不能对乡村实施“多予”，甚至还“多取”——国家因农村经济状态好转下达给村级的征粮、税费任务比以前更大。然而，新农村建设开展后，国家实施“让利”政策，采用“多予”“少取”策略化解“三农”问题。随着国家财力增强和全面建成小康社会、城乡一体化发展等战略的实施，国家对农村的“让利”越来越多，需要村级组织做大量细致的工作，把国家“让利”落实好。

　　“让利”彻底改变了村级治理情境。村级组织协助各级政府“花钱”比伙同基层政府“收钱”难度更大。一是国家的涉农补贴名目多。耕地地力保护补贴、农机购置补贴、生产者补贴(辽宁、吉林、黑龙江和内蒙古玉米及大豆生产补贴)、棉花目标价格补贴(***和***生产建设兵团)，以及扶持种养大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体补贴等逐年增多，而且不同年份的补贴不尽相同。这些补贴涉及所有农户和每一个经营主体和个人，需要村级组织登记造册，工作量大且责任重。二是国家和各级政府在乡村实施的项目多。精准扶贫、“厕所革命”、乡村振兴，以及各地实施的创新项目，如“三集中”(土地向规模集中、人口向城镇或中心社区集中、产业向园区集中)、垃圾分类等，有的关系到国家经济社会发展战略，有的属于地方政府推进的年度中心工作，需要村级组织推行或协助。三是社会福利保障事务多。基本养老保险、合作医疗保险、农村五保对象供养、最低生活保障、贫困户家庭建档立卡、计划生育特殊困难家庭老年护理、高龄老人保障、失独家庭保障、计生困难家庭保障、重点优抚对象临时性救助、低收入老年人居家养老服务、带病回乡退伍军人定期定量补助、部分农村籍退役士兵老年生活补贴、农村危房改造、残疾儿童保障、重度残疾人护理、“四类”特困群体的殡葬救助、精神类残疾人住院医疗救助、离任村干部生活补助、被征地农民就业和社会保障工作、就业指导等事务，需要村级组织按照国家政策统一办理。

　　村级治理的另一情境是“过度执行”。为了将国家的“让利”好事落到实处，基层政府对村级治理实施了严格的考核，并将考核结果与村干部绩效报酬挂钩。从各地基层政府对村干部的考核要求看，考核的量化指标全面，涉及党务、政务和村务等几乎所有村级事务，有多达几百甚至上千个分指标。不仅如此，考核指标的量化还细小到每一个环节。如安徽泾县某镇对河长制实施的考核指标有：村级巡河每月4次(附照片，少一次扣0.5分)；成立村级河长和包片制并公示、制定村级河长制实施方案、村级河长变更需要发文和公示；河长保持电话畅通(督查电话不通一次扣1分)；每季度村委会召开河长制专题会(少一次扣1分)；对上级河长督查整改文件需上报督查整改结果并附照片；不及时上报、隐瞒、包庇存在的问题，上级河长巡查时发现一个重点问题扣1分；等等。

　　村干部已经不能完全利用本村的物质资源和非物质资源“总体性支配”乡村社会，[6]“让利”带来的“追责”“过度执行”让村级治理策略转变为技术治理策略。某种程度上说，很多村级治理的“自我管理”“自我服务”“自我监督”空间变小，上级政府介入到村级治理的几乎所有事务中。政府权力全面下沉到村级治理中，虽然体现了国家和政府对乡村民生和乡村振兴的重视，但也存在政府绑架村级组织、村级组织失去自主性和主动性之嫌。也就是说，尽管上级政府实施的技术治理存在“事本主义、程式化线性控制和经营理性”等倾向，[7]但技术治理削弱了村级组织“自治力”，降低了村级组织权威，有可能再次让基层政府沦为全能政府。这是村级治理需要严加防备的隐患！

　　三、民生负重：村级治理被上下挤压

　　新情境下的村级组织承担了更多政务，出现表格多、材料多、检查多、督导多、会议多、评比多和过度强调痕迹管理等不正常现象，以及以问责数量衡量整治效果的问责过多过滥等问题。[8]对此，学界和政界中的不少人把减轻基层负担看成解决基层治理问题的重要突破口，[9]似乎村级治理问题集中体现在工作超负荷上，只要减轻了村干部的工作负担和压力，村级治理问题就会迎刃而解。实则不然，村级治理是个系统的有机体，村干部超负荷工作以及压力大只是村级治理表象，其症结不在此。毋庸置疑，假如政府从乡村抽身离去，村两委在村级治理中的负担会由于缺少公共资源和政府支持而变得更重，村级治理状况也有可能变得更糟。何显明在“浙江现象”研究中就指出，浙江包括乡村“所取得的耀眼的发展绩效，绝不是政府放任自流、无为而治的结果”。[10]当前，村民自治因乡村资源少和人口流失而式微，上级政府适时介入并给予村级组织一定的治理压力是必要的，有助于改善乡村民生状况，促进城乡融合发展。

　　按照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村委会主要职能包括办理本村的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安，以及向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等。就此看，村委会承办的事项没有上级政府年终考核的那么多，并且村委会办理的本村公共事务和公益事业边界不明确，可以将政府送到村的事务看成为公共事务和公益事业，也可以是限于本村资源办理的公共事务和公益事业。现实中的村集体资源和村委会权能差别大，不少村委会几乎没有能力有效办理村公共事务和公益事业。特别是那些集体经济薄弱的村，只能采取“一事一议”方式筹集资金办理公共事务和公益事业。避开“一事一议”存在“事难议、议难决、决难行”的困境不论，即使村级治理能实行“一事一议”，也会由于筹集的资金量有限，无法满足村民日益增长的美好生活需要。

　　进入新时代后，城镇化发展、全面建成小康社会和乡村振兴等战略的实施，激发起乡村居民更广泛、更高层级的民生期待，其中一些超越了村域范围，村级组织无法予以满足。再者，中国当前城乡差距还很大，仅靠乡村自身能力难以让乡村公共设施、公共服务与城市对接、并轨。实现城乡融合发展，国家有必要将公共事业发展重点转移到乡村，支持、帮助村级组织办理公共事务。可以说，如果没有国家和政府的公共服务下乡，乡村公共事业发展落后局面的改变将需要更长的时间，乡村居民民生需要的满足也可能遥遥无期。如此，当前村级治理压力来自基层社会民生需要增长和上层权力改善民生愿景的叠加。

　　从基层看，乡村居民的民生需求不断增多，村级治理需要与时俱进。自农民进城打工时起，乡村社会就逐渐演变为流动社会。一方面，进城农民优先体验到城市“先进”的生活，并把这种体验传导给乡村，让更多乡村居民向往城市生活。快速流动中的乡村社会，村民不再是“生存理性”的小农，他们在城镇化和市场化大潮中劈波斩浪，掌握了用“经济理性”思考问题、获取最大利益的本领。另一方面，乡村居民“在国家民生政策的信号诱导下具有改善生活的期望”。[11]2004年以来的每一个中央“一号文件”都成为乡村居民发展农业、建设乡村和改善民生的强心剂。一系列“利好”政策驱使乡村居民对未来的美好生活产生更多冀盼。此外，国家实施精准扶贫、乡村振兴战略更是直接将乡村居民的美好生活梦想带到可预期中，更多的乡村居民希望乡村治理能帮助他们实现梦想。冀盼和期待是乡村居民“用正式制度赋予自身的‘权利’来生产相应的‘权力’”，[12]而且这些权力已经全部或部分地获取正式制度的认可，被列入到村级组织应尽义务中——改善民生成为村级治理的重要使命。

　　从上层看，政府权力下到村社区，着力于乡村民生改善。在村级治理中，政府不仅仅是高高在上的指挥员，命令村级组织按照上级意图、运用村民自治规则进行治理，还是战斗员，需要亲临乡村场域，与村级组织成员一道进行乡村治理。但是，由于村级治理涉及的人员多、地域范围大，政府官员不可能事事亲力亲为，需要选择技术治理方法支配村干部。现今的政府官员与村干部合作与20世纪80、90年代的不同，几乎没有“合谋”的模糊空间，因为乡村多数民生事务本就是基层政府的，基层政府官员不会拿分内事与村干部做交易，更不允许村干部在实施中欺骗自己。基于此，一度有效的“变通”治理策略在现在的村级治理中转变为技术治理，尤其在进村的项目运作上，[13]“目标管理责任制”[14]“行政发包制”[15]将考核量化硬指标技术化、制度化。基层政府把民生改善事务交给村干部办理，并予以严格的法治、制度、规范的约束，以及科层制专业化、技术化、程序化的束缚，[16]使村级组织承受正式权力的自主性权力和非正式权力的本土性权力的腾挪空间进一步压缩，村干部很难从中谋取私利，获得的仅是与办理公务对应的报酬和奖励。刘易斯曾说，越是落后，“一个开拓性政府的作用范围就越大”。[17]就当前中国的乡村发展看，实现乡村振兴、弥补发展短板需要政府权力下到村社区并给予村级组织一定的改善民生压力。

　　承载改善乡村民生使命的村级治理，被上下挤压着。有学者对基层和上层给予村级治理的民生压力持乐观看法，认为村级治理是自上而下向乡村输入国家政策、制度、规范、资源的执行过程和自下而上表达农民的需求、诉求和利益的应对过程，只要这两个过程能“较好对接”，就能在村级治理中形成“国家与农民的良性互动局面”。[18]然而，现实中的村级治理要在双重监控、双重压力下完成自上而下与自下而上的双重任务，并在其中实现自我保护是很困难的，[19]往往会陷入被裹挟中。随着上级政府治理技术升级和资源优势的扩大，村级治理成为了治理标准化的接受过程，逐渐沦为智能化、专业化、法治化、规范化的治理工具。同时，村级组织由于忌惮量化控制指标得分多少，尤其惧怕被“一票否决”，不得不向无理上访户、谋利型的钉子户、黑恶势力让步，实行“无原则、无底线、无边界”治理。[20]如今，不少村干部既不是“谋利型政权经营者”，也不是“代理型政权经营者”，[21]而成了明哲保身的“撞钟人”，在消极主义和策略主义中谋求“不出事”[22]“不得罪”[23]的治理策略。