内容提要：中国是一个多灾害的国家，各种重特大自然灾害和人为灾害以极大的破坏力给人民生命财产带来了重大损失。新中国成立以来，中国的防灾减灾事业经历了由弱到强、由消极到积极、由被动到主动、由盲目到科学的应对过程。在党中央的坚强领导下，中国的防灾减灾事业依靠人民群众的力量，通过逐步完善救灾制度和采用科学的灾害管理方式，取得了一系列巨大的成就：从拒绝接受国际援助到有条件接受援助，再到参与国际援助，中国已成为负责任的大国；防灾减灾工作走向规范化；救灾与扶贫相结合，灾民的生活质量显著提高；利用大数据平台，将应急管理战略与高新技术广泛应用于救灾防灾减灾。今后应进一步加强防灾减灾体系的建设，推动防灾减灾事业迈上新台阶。

　　关 键 词：防灾减灾/资金筹措/救灾主体/应急管理　　

　　项目基金：本文系教育部重点研究基地重大项目“社会保障基金与偿付能力管理研究”(16JJD840011)、国家哲学社会科学后期资助项目“延迟退休年龄改革的体制、机制与相关模型分析”(18FGL026)成果。

　　作者简介：林毓铭，暨南大学公共管理/应急管理学院，武汉大学社会保障研究中心，广东 广州 510632，湖北 武汉 430072；李瑾，暨南大学公共管理/应急管理学院，广东 广州 510632

　　一、中国重特大灾害防灾减灾70年的历史回顾

　　灾害是在一定的条件下由包括自然环境和社会环境在内的孕灾环境、致灾因子和承灾体三者共同形成的，致灾因子作用于承灾体，可能产生各种灾害性的结果。中国自然灾害主要包括洪涝灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、农业生物灾害、森林灾害七大类。可通过政府财政拨款、商业保险、自保、社会捐赠等方式进行救灾减灾，努力降低灾害损失。中国的防灾减灾事业的发展，分为以下三个阶段。

　　(一)改革开放前重特大灾害的防灾减灾工作

　　中国的自然灾害具有典型的地域特征。20世纪50年代，长江、海河、汉水等流域曾经发生严重决口、河水漫溢，华北地区灾情甚为严重。1954年，长江、淮河等流域洪水泛滥，而不少北方地区却遭遇严重的干旱天气，造成严重的灾害损失。中央政府在积极拨款支援救灾工作与灾后重建工作的同时，还进行分类救助及出台救助办法，充分保证灾区群众的物资供应与医疗救助。此外，政府还建立了五保户的分散供养制度，执行有效的统计报表制度等，使救灾工作有条不紊地进行，新中国成立之初抗洪抗旱工作取得了重大胜利。随后人民公社时期的集体体制将集体元素引入防灾减灾，救灾工作的方针为“依靠群众、依靠集体、生产自救为主、辅之以国家必要的救济”。此种方式下救灾责任多定位于人民公社体制，但救灾资金没有做到专款专用。

　　1958年7月17日，黄河三门峡至花园口发生百年一遇的大洪水，1708个村庄和304万亩耕地被淹，30万间房屋倒塌，74.08万人受灾[1]。1959-1961年，我国一些地方又遭遇了三年严重的自然灾害，受到极“左”思潮的影响，农村灾情上报严重滞后，甚至出现隐瞒灾情的情况，加之其他政治经济因素，一场全国性的粮食短缺危机出现，国民经济与人民生命财产都遭受巨大损失。

　　1966年邢台突发6.8级地震，死亡8064人，伤3.8万人，倒塌房屋500万间，直接经济损失10多亿元[2]；1976年唐山发生7.8级大地震，造成242769人死亡，164851万人重伤，544000人受轻伤[3]，死亡人数位列20世纪世界地震史第二，仅次于海原地震。两次地震造成极其惨重的财产和人员损失，党中央、国务院组织全国人民奋力施救。经过十几年艰苦卓绝的灾后重建，1990年11月，唐山市因为突出的震后重建工作获得了联合国人居奖。

　　(二)改革开放至20世纪末的重特大灾害的防灾减灾工作

　　改革开放后，我国进入了防灾减灾工作新的历史时期，受灾群体的基本权利得到较为充分的保障，但同时防灾减灾工作也面临着体制不相适应、财政供需矛盾突出等问题，需要与时俱进的改革。该时期改革内容包括：实施救灾款的分级管理体制改革，并对部分省市实施包干制；将生活救济与生产扶持相结合，部分救灾款用于生产自救；引入商业保险模式，履行商业保险的救灾功能。

　　1991年江淮发生持续两个月之久的大洪水，涉及江苏、安徽、湖北、河南等多个省份，属于百年一遇的特大洪涝灾害。但在党中央和中央政府的坚强领导下，全民总动员，与特大洪水展开了殊死搏斗，取得了抗洪救灾的重大胜利。

　　1998年厄尔尼诺现象和拉尼娜现象双双肆虐，中国长江、嫩江、松花江三江流域都受到影响。其中，长江发生了继1931年和1954年以来又一次全流域的特大洪水，8次洪峰先后出现，宜昌以下360公里江段和洞庭湖、鄱阳湖的水位长时间超过历史最高纪录，沙市江段甚至出现45.22米的高水位。嫩江、松花江也发生超历史纪录的特大洪水，3次洪峰先后出现。截至1998年8月22日，全国共有29个省(区、市)遭受了不同程度的洪涝灾害，受灾面积3.18亿亩，成灾面积1.96亿亩，受灾人口2.23亿人，死亡3004人，倒塌房屋685万间，直接经济损失达1660亿元[4]。对此，党中央提出“严防死守、确保长江大堤安全、确保重要城市安全、确保人民生命财产安全”的重要战略部署，全党、全军、全国人民共同努力，付出了沉重的代价，最终取得了长江、嫩江、松花江三江流域抗洪救灾的重大胜利。

　　(三)2001以来重特大灾害的防灾减灾工作

　　21世纪前十年被称为大灾大难的十年，我国先后经历了2003年非典危机、2008年南方冰雪灾害天气、2008年四川省汶川县强烈地震、2008年雅安地震、2010年玉树地震及舟曲特大泥石流等一系列特别重大的灾害。

　　2003年非典危机不仅是一场涉及全球近30个国家和地区的疫情，也是一次极其重大的危机事件。它具有明显的危机事件特征——突发性、不可预测性、严重的危害性和舆论的关注性。首先，SARS病毒在出现时没有任何先兆，人们缺乏警惕，没有意识到其严重性，缺乏足够的防范意识。其次，人们在认识到其危害性后，一时找不到病原和有效的治疗方案，不仅身体健康受到危害，正常生活和社会秩序也被严重扰乱。据原卫生部统计，截至2003年7月11日，疑似SARS病例5327例，死亡348例，康复4941例。在抗击非典的斗争中，政府公布施行了《突发公共事件应急条例》等法律法规，全国上下万众一心，医务工作者克服重重困难，在党中央的坚强领导下，终于控制了病毒的传播。

　　2008年春节前夕中国南方发生罕见低温冰雪灾害，灾害天气持续了近1个月的时间，范围遍及广东、湖南、湖北、四川、重庆、贵州、云南、江苏、安徽、浙江、福建等地，各省的电力和交通运输因此遭受极大的破坏，人民群众生命财产受到威胁，工农业生产直接经济损失高达1516.5亿元。对此，政府广泛动员，人民群众积极参与应对，与严寒展开殊死斗争，涌现了无数的感人事迹。

　　2008年5月12日，四川省汶川县发生8.0级特大地震，是中华人民共和国成立以来破坏力最大的地震，也是唐山大地震后伤亡最惨重的一次地震。其波及范围之广，强度之大，在新中国史上史无前例。截至2008年9月18日12时，汶川大地震共造成69227人死亡，374643人受伤，17923人失踪。党中央、国务院在地震发生后立刻组织指挥，人民子弟兵数十万大军火速集结，从空中、陆地、水上对灾区展开救援。全社会自愿捐款、献血的人络绎不绝，全国人民都积极向灾区奉献爱心。灾后我国对灾区实施中央财政帮扶体制和对口支援方案，此外，160多个国家和地区、10个国际组织向灾区提供了资金、物资和人员援助，重建工作得到有力支持，灾区在较短的时间内以崭新的面貌屹立在世人面前。

　　二、中国防灾减灾70年的成功经验

　　从古至今我国救灾制度措施包括对灾区减免赋税、兴修水利、惩治腐败官员、粮食储存等，它们为灾区重建及保证灾民的生活与生产发挥了积极的作用。

　　(一)坚强的领导体制

　　新中国成立后，在党的领导下，我国政府对救灾工作始终高度重视，在历次重特大自然灾害中表现出有效的决策能力和广泛的社会动员能力，及时化解了重大险情，减少了财产损失与人员伤亡[5]。我国以保障灾民基本生活、恢复生产、维护社会稳定为宗旨，确立了“依靠群众、依靠集体、生产自救、互助互济、辅之以国家必要的救济和扶持”等有中国特色的救灾工作方针，并建立了“政府统一领导、部门分工负责、上下分级管理”的救灾工作管理体制，每次发生重特大灾害，各级党组织都率领民众科学抢险救灾。纵观近70年的历史，以中国共产党为核心的减灾救灾领导体制的内涵主要包括三个方面：一是严密的行政组织及党政军指挥组织体系；二是国务院(政务院)各部、局及下属的纵向防灾救灾系统；三是高校及科研系统的对策咨询支持与科学管理[6]。我国将“以防为主、防救结合”贯穿在实践过程中，形成了“积极防灾、坚决抗灾、大力救灾”的工作机制，实现了预期目标。

　　(二)逐步完善的救灾制度

　　多年来的救灾实践表明，要革除盲目救灾、被动救灾、救灾不及时或不到位等弊端，必须建立完善的救灾制度和相应的法律法规。对此，1949-1978年我国开展了一系列实践活动：1949年原内务部提出“节约防灾、生产自救、群众互助、以工代赈”；1953年全国民政会议提出“生产自救、节约度荒、群众互助辅之以政府必要的救济”；农业合作化之后，集体的力量逐步壮大，依靠集体的力量成为救灾方针的重要内容。中共十一届三中全会后的《第八次全国民政会议纪要》提出了实行经费包干、改进救灾资金使用办法、改进救灾资金的发放形式三项改革，改变了过去受灾后单纯救济的传统模式，将救灾与扶贫结合起来，救济款用于“建立扶贫救灾基金，有灾救灾、无灾扶贫”，并将一般救灾与重点救灾结合起来，更多地关注灾害频繁发生的地区，对这些地区重点帮扶，提高其抗灾救灾能力。

　　2015年全国民政工作会议要求：一要提高救灾应急水平；二要做好综合减灾工作。将应急管理、灾害损失评估、制定减灾救灾技术标准、救灾物资信息化管理、完善救灾应急预案与强化应急预案演练等现代化管理手段运用到救灾工作中。新时期救灾工作走上了更加科学、更加理性的发展道路，取得了突出成效。民政部《2017年社会服务发展统计公报》显示：2017年全国各类自然灾害共造成1.4亿人次不同程度受灾，因灾死亡失踪979人，紧急转移安置525.3万人次；农作物受灾面积18478.1千公顷，其中绝收面积1826.7千公顷；倒塌房屋15.3万间，损坏房屋157.9万间；因灾直接经济损失3018.7亿元。国家减灾委、民政部共启动国家救灾应急响应17次，向各受灾省份累计下拨中央财政自然灾害生活补助资金80.7亿元(含中央冬春救灾资金57.3亿元)，紧急调拨近3万顶救灾帐篷、11.6万床(件)衣被、3.1万条睡袋、6.9万张折叠床等中央储备生活类救灾物资。中央政府对各类灾害损失的补偿基本满足了抗灾救灾的基本需求。

　　(三)日渐科学化的救灾款管理

　　多年来救灾款的使用范围主要包括三个方面：一是解决灾民因受灾而无力克服的衣、食、住、行、医等临时性生活困难问题；二是紧急抢救转移和安置无家可归的灾民；三是修建灾民的临时性住房(如帐篷)及恢复重建；四是解决救灾物资的储备与风险状态下的运输调运等问题。政府的救灾款分为中央财政拨款与地方财政拨款，二者均可再分为日常预算拨款、临时拨款和应急预算拨款。

　　救灾款实施包括三项原则：一是专款专用原则，杜绝挪为他用；二是重点使用原则，着重于重点受灾区、频繁受灾地区、贫穷贫困地区，对五保户、贫困户、重灾户、大灾中紧急转移的灾民等进行重点救助；三是以地方为主，对于分级管理而言，重大灾害由省级人民政府重点解决，省级财政预算中要安排救灾资金政府预算，特别重大的自然灾害可向中央政府申请援助，对类似汶川地震这类特别重大的自然灾害，可在巨额拨款的基础上，实施对口支援的举国救灾体制。

　　多年来，救灾款的发放有一个较为严格的审查程序，灾情发生的季节性一般分为春荒、夏荒、新灾和冬令四个阶段，各个阶段都需经历民主评议、村委会审查、乡镇人民政府批准、张榜公布、将救济款发放到灾民手中几项程序。危急情况下的发放程序尽量从简，兼顾公平与效率，主要解决灾民的吃、住问题。2007年，《民政部关于进一步建立健全临时救助制度的通告》(民发[2007]92号)对临时救助的范围和数额、临时救助的受理和发放程序、临时救助资金的投入和管理力度、临时救助制度的落实均做了具体规定。

　　财政部《关于农业税征收减免若干问题的通知》([86]财农字第207号)要求，国家对灾区采取税收减免政策，依据“轻灾少减、重灾多减、特重全免”的原则，减免农业税，在税收征收入库前核定落实到具体纳税人。国家税务局及各省税务部门，对灾区村组办的集体企业和灾民个人在受灾期间的一些非农经营活动制定了具体的免税政策，保障其在受灾期间的经营权益，这一举措一直保持到2006年中国全面取消农业税。

　　1993年，民政部提出了救灾分级管理与救灾款分级承担的新思路。1996年，民政部进一步明确，要消除空白点，县级财政要列支救灾款预算，实施中央财政与地方财政救灾款预算同步增长，制定救灾分级标准，建立科学的自然灾害评估体系与社会互助机制。在之后的改革中，我国根据《民政部职能配置内设机构和人员编制规定》(国办发[1998]60号)确定民政部在减灾防灾的工作职责：组织、协调救灾工作；组织核查灾情，统一发布灾情，管理、分配中央救灾款物并监督使用；组织、指导救灾捐赠；承担中国国际减灾十年委员会日常工作，拟定并组织实施国际减灾规划，开展国际减灾合作。此外，《中华人民共和国刑法》还对侵犯、挪用救灾物资或救灾款项等具体事项规定了刑期期限。