内容提要：当前我国脱贫攻坚工作已经取得了巨大成效。然而，由于脱贫人口生计能力脆弱、内生发展动力不足，加之社会经济发展带来贫困线变化的可能性，2020年我国现有标准下脱贫目标的实现并不意味着贫困问题就此终结，贫困将会表现出由绝对贫困转向相对贫困、物质贫困转向能力贫困、收入贫困转向支出贫困等新特征。发展性福利观认为，贫困的解决需要政府发挥引导作用，创造就业机会、重视个人能力培育、鼓励贫困群体拥有资产与社会资本。为此，应当依托乡村振兴培育农村产业生产要素摆脱相对贫困，通过分类教育培育贫困者个人发展能力，鼓励个人资产建设摆脱支出贫困，以此形成新的综合性可持续贫困治理机制，巩固脱贫攻坚成效。

　　关 键 词：发展性福利/福利治理/贫困转向/反贫困　　

　　项目基金：山西省高等学校人文社科重点研究基地项目“山西省医保智能监控建设的路径研究”(2017310)

　　作者简介：苏昕(1968- )，女，山西太原人，山西大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，主要从事民生政治、社会保障研究，山西 太原 030006；赵琨，山西大学政治与公共管理学院，山西 太原 030006

　　一 引言

　　当前我国脱贫工作已进入攻坚克难的关键时期，反贫困的重点已转向深度贫困区域。我国贫困人口到2018年末已经减少至1660万人，贫困发生率下降至1.7%，按照此发展水平，我国将在2020年基本实现全面脱贫的目标，迈入全新的“非贫困”时代。然而，由于脱贫后的人口仍然处于社会发展的边缘，个人生计能力有限，加之深度贫困地区地缘劣势显著，从而使之表现出天然的发展脆弱性，当其遭受失业、疾病等风险时，极易再次陷入贫困。因此在很长一段时间内，通过精准脱贫“摘帽”后的贫困者仍然存在一定的返贫风险。绝对贫困的消除并不是一劳永逸的，贫困会表现出其他形态，相对贫困将成为我国贫困的主要特征。刘永富认为，这次脱贫攻坚战解决的是中国千百年来没有解决的绝对贫困问题，并不是说绝对贫困问题解决完了，中国就没有贫困了，相对贫困还会长期存在。[1]

　　贫困作为一种随着社会变迁而不断变化的社会现象，需要采取动态灵活的治理方式。学术界对贫困经历了从收入贫困、能力贫困、权利贫困到人文贫困的认知变迁。[2]20世纪80年代以来，以佩瓦(Paiva)和米利奇(J.Midgley)等人为代表的持发展性福利观的学者认为，需要通过经济不断增长，增加人类的福祉来彻底消除贫困。

　　从新中国成立到改革开放再到十九大报告提出“坚持在发展中保障和改善民生”，我国福利供给方式逐渐由选择型转向普惠型。同时，在国家治理体系和治理能力现代化的推进过程中，我国社会福利也逐渐由管理走向治理。雷雨若和王浦劬认为政府职责应当重新定位，打破传统福利将政府作为唯一治理主体的思维，强调在政府作为福利第一责任人的前提下，市场和家庭都需要承担相应责任。[3]钱宁从社会治理创新的角度出发，认为福利治理的核心在于减少政府在公共福利中的责任，改变民众只作为社会福利供给的对象和享用者，被动接受政府或救援机构提供的物质帮助和服务的单中心治理局限，建立多元化的治理机制，主要通过增加第三部门以及个人、家庭在社会福利中承担的责任，通过多元主体共同协作实现“善治”。[4]因此，在精准脱贫后贫困展现出新样态的“非贫困时代”，需要转向发展型福利治理逻辑，通过调动多方主体进行福利供给，提升贫困群体自身的脱贫能力，进而使相对贫困得到长期性和根本性的治理。[5]

　　二 发展性福利的贫困观

　　发展性福利的贫困观源自对发展主义的纠正与新发展主义的补充。发展主义的核心观念在于它以经济增长为中心，认为经济发展是社会进步和政治发展的先决条件。它预设了工业化与民主化的先后发展顺序，认为随着经济的增长和民主制度的巩固，所有社会矛盾与问题将迎刃而解。[6]换言之，发展主义是一种唯经济增长至上的发展观，将社会总体的发展水平和福利水平与经济发展直接联系起来，认为在物质财富得到丰富之后，个人便会实现自由的最大化。其忽视了贫困问题治理，甚至于否认贫困作为一种社会问题的客观存在。William Easterly认为，社会发展所面临的问题可以运用“科学”来解决，贫困问题的解决完全就是一个技术问题。[7]因此发展主义思潮中的贫困在很大程度上被解释成了“伪命题”。

　　新发展主义诞生于对传统发展主义的批判与否定。新发展主义代表人物佩鲁、埃斯科巴等通过对传统发展主义进行批判和清算，确立了新发展主义的主要价值立场。新发展主义着力将经济发展的效用扩散到社会整体，驳斥经济增长的一元论，强调发展的“整体性”“内生性”“综合性”，关注组织和国家在发展中的协调作用，利用行政权力将市场活动控制在适度的范围当中。另外，新发展主义重视个人在发展中的主体地位，以人的全面发展衡量经济的提升质量，强烈地冲击了传统发展理论，极大地提高了发展中国家人民在现代化进程中的自我意识和文化自觉。[8]新发展主义的理念中包含了反贫困的理论意蕴，首先，其正视了消除贫困的必要性，认为唯经济增长论是造成贫困出现和贫富差距拉大的客观原因。其次，从贫困治理的角度出发，重视贫困群体的整体性发展和全面性脱贫，应当从外源物质的输送转向重视贫困个体生计能力建设的“以人为本”贫困治理路径。最后，在扶贫过程中强调政府和社会组织的重要作用，通过干预促使扶贫资源的分配更加合理。

　　发展性福利并不一味地将关注点放置于生产力能否提高上，也并不否认贫困问题的客观存在，他们更关心的是经济发展与社会发展相互协调。在米利奇看来，社会发展被视为“一个有计划的社会变革过程，其目的是在经济不断增长的同时促进整体人口的福祉。”[9]发展性福利政策的实施，首先，重视政府在创造就业方面的引导作用，解决贫困者内生发展的困难，支持救济者通过投资等方式创建小型企业，通过创造生产型就业岗位摆脱贫困。其次，强调个人能力的培育，认为人力资本的建设或者人力资本的投资是促进社会进步与摆脱贫困进而实现社会发展目标的主要措施之一。第三，鼓励贫困群体拥有个人资产。谢若登认为，贫穷人口一旦被赋予了资产，有利于其尽快脱离贫困，而资产建设是个人、家庭与社区发展的方式，一种明智的社会政策应该是包含全体公民的资产建设，因为这样做才会在社会和经济发展中带来最大的回报。[10]第四，重视社会资本的建设，通过网络和制度化社会关系的形成，增加社会资本在群体之间的关联强度，使得群体更具凝聚力。

　　三 我国贫困的发展性福利转向表现

　　(一)绝对贫困转向相对贫困

　　精准脱贫工作开展以来，通过“***批”保障和兜底的政策实施，我国贫困人群在基本生活上取得了巨大改善，基础设施和公共服务水平得到了大幅提升，地区人居环境得到改善，产业发展焕发了新的动能。按照现行贫困线标准，我国贫困地区原生贫困人口的数量必将逐步减少，完成2020年脱贫攻坚任务指日可待。但这并不意味着贫困问题就此解决，我国贫困问题将呈现出由绝对贫困向相对贫困的转向特征。

　　绝对贫困与相对贫困的定义都建立在个人基本需要满足与否的基础上。绝对贫困是指在特定的社会生产生活方式下，个人或家庭依靠劳动所得或其他合法收入，不能满足最基本的生存需要，生命的延续因此受到威胁。[11]如果贫困群体处于绝对贫困的状态，那么意味着其基本温饱问题难以解决，最基本的生活条件无法满足。从改革开放前计划经济模式下的广义扶贫，到改革开放后的体制改革扶贫与开发保障式扶贫，再到十八大以来的精准扶贫，这几个阶段的扶贫工作主要在于解决全国性绝对贫困问题。按照脱贫攻坚行动计划，2020年我国建档立卡户将全部实现脱贫，这意味着我国绝对贫困人口将基本消除。但是贫困作为一种人类社会发展中的社会现象，将呈现出另外一种形式，即相对贫困。相对贫困意味着个人或家庭所拥有的资源能够满足基本的生活需要，但是不足以使其达到社会平均生活水平。[12]相对贫困从社会分配以及权利结构不均衡的角度出发，注重对不同群体间收入以及社会差别待遇的衡量。相对贫困群体大多表现出边缘性的生活特征，主要表现为社会保障不完善、家庭收入匮乏、社会支持弱化、健康水平低下以及子女教育前景模糊等。

　　按照“两不愁、三保障”的要求进行衡量，吃、穿等硬指标容易达到，但是教育、医疗和住房等软指标很难实现统一的发展水平，[13]家庭仅有的资产性收入与政策所提供的保障并不能完全覆盖脱贫群体的全部支出，因此他们仍然会面临较高的社会风险，在自身的脆弱性与社会排斥相结合的情况下，极易造成“二次返贫”现象的出现。面对脱贫后新的贫困状态，需要将未来的扶贫政策由经济帮扶更多地向社会服务等方面倾斜，增强贫困者对抗风险的能力，防止贫困者脱贫后由于社会结构性排斥而再次成为绝对贫困人口。

　　(二)物质贫困转向能力贫困

　　单一地从经济发展层面进行贫困帮扶并不能彻底消除贫困现象。贫困者通过接受外部物质性补助并不能使他们真正摆脱贫困的生活状态，只有当其自身具备了持续不断获取收入的能力，才能够实现个人生活的独立性。精准扶贫解决的主要是贫困群体基本生活困难与收入不足的问题，侧重于经济层面上的改善。由于经济贫困大多是由于基本的生存资料不足所造成，通过外部经济物品的提供和必要的社会救助可以改善，例如提升社会救济水平以及针对贫困群体生活区域的整体搬迁等。精准扶贫工作在一定程度上突破了社会结构和贫困文化所带来的制约，使贫困者能够在基本生活上得到保障，但是从长远来看，贫困多维度发展特征中的能力贫困将成为影响脱贫效果的内在因素。有学者将能力贫困称作隐性贫困，认为是一种不易于被发现，不直接造成贫困，但确实影响贫困发生的隐性表现形式，包括教育贫困、就业贫困、资产贫困、社交贫困、权利贫困等，[14]能力贫困具有内生性、长期性和相对性等特征。

　　能力贫困与贫困文化具有密切的联系。由贫困文化所导致的脱贫难、返贫易问题，是阻碍脱贫工作顺利完成的最大难关。深度贫困地区的人口长期生活于经济发展不均衡、不充分的落后环境当中，贫困生活状态表现出较低的知识获取能力、社会风险承受能力和“等、靠、要”等行为特征。在相对封闭的场域中，贫困文化产生的影响还极易在日常互动当中形成闭环并通过代际传递的方式保持下来，阻碍贫困代际间的消除。我国扶贫政策始终具有兜底性的特征，对贫困人口个人能力的培育相对不足。随着国家经济发展，人们的基本生活逐步得到了保障，但福利发展仍然保持着“广覆盖、低增长”的特点。在此种福利政策导向下的扶贫行动，更关注于贫困群体的兜底性保障，而教育及个人能力培育等投入相对不足。因此，在贫困人口自身发展能力欠缺的情况下，疾病与自然灾害等不可预测的外在侵害便会加大其重返物质贫困的可能。

　　经过长时间的不懈努力，精准脱贫工作已然取得决定性胜利，能力贫困将成为下一阶段反贫困工作的重点之一，作为社会发展阶段性任务的脱贫攻坚战也应当针对贫困形式的变化采取新的反贫困措施。微观层面上应当注重贫困个体的能力建设，宏观福利制度建设应当向积极福利转变，为贫困人口提供多元化的能力增长方式，培养可持续创造社会价值的内在能力。

　　(三)收入贫困转向支出贫困

　　通过贫困者的收入状态与支出状态的差值来衡量，贫困的出现并不仅仅是由个人或家庭资产收入不足所导致，而且还受到支出费用的影响。收入贫困是指那些因家庭劳动力不足、家庭结构残缺或家庭成员患有重大疾病等因素所导致整个家庭财富获取能力不足而造成的贫困。支出贫困是指家庭收入中绝大部分甚至全部用于支出和消费，使家庭缺少经济积累甚至依靠举债维持生活而形成的贫困。[15]精准扶贫对于贫困群体而言是一个摆脱收入贫困的过程，从政策实施的过程到最终完成目标旨在提高贫困地区社会经济发展和公共服务水平，努力提高贫困人口的可支配收入。虽然将贫困人口收入提升至贫困线以上，就意味着脱贫工作取得了成功，但是综合考量支出的维度，脱贫人口的生活仍然面临贫困的威胁。随着医疗、教育和日常消费等服务成本的提高而导致生计成本增加，加之农村社保制度的不完善，那么脱贫后贫困群体仅有的收入便难以覆盖不断增加的生活成本。李小云教授在河边村进行调研时指出，在低收入的条件下，现代消费文化不断推高农户的实际支出，致使相当多农户依靠债务维持消费，现代性的福利要素如教育、医疗等又构成农户的刚性支出内容，加之农户的传统支出，使他们陷入了“三重性”(低收入、高支出、高债务)的贫困陷阱。[16]根据国家卫健委统计，中国建档立卡的贫困户中，因病致贫、因病返贫的比例均在42%以上；在患病的农村群体之中，处于劳动能力旺盛阶段的人口就占据了贫困人口总数的40%以上。[17]随着农村空心化程度和当代社会老龄化程度的加深，深度贫困地区的农村面临愈发严重的支出型贫困。

　　收入贫困转向支出贫困在一定程度上受到制度性结构和文化性双重因素的影响。从制度性结构来看，由于作用在社会不同群体上的制度具有差异，导致资源在不同区域、不同阶层、不同人群、不同个人之间的分配不同，进而造成某些区域、阶层、人群和个人的贫困。[18]由城乡二元分离的社会结构造就的户籍制度、社保制度、土地制度等差异带来贫困群体在传统乡村生活结构中的弱势，形成了低收入的局面，因而并不能在经济快速发展的时期把握机会，使之与城市的发展拉大差距，然而随着生活成本的逐步升高，收入不足和支出增加的双重作用使之陷入新的贫困。就文化层面而言，保守作为贫困群体的精神标签，使之在面临社会转型和制度重塑时无法随着社会的变迁而发生内生性改变，尽管可能在工作上投入较长的时间和较大的精力，但也仅仅只实现了对家庭生活及再生产资料的获取，在对教育、医疗以及个人技能提升等方面无法实现额外投资，恩格尔系数仍然处于较高的水平。

　　精准脱贫工作的不断推进和“***批”工程的逐步深入，通过改善贫困群体基本生活状态进而在一定程度上对结构性贫困进行突破，然而支出型贫困受到社会刚性结构的长期影响则会成为精准脱贫后贫困的新表现，需要长效的制度改革进行消除，打破由于结构失衡给贫困者带来资产、教育、医疗等方面的机会不均，使之能够突破制约参与到社会发展体系当中，并在此基础上改变保守、不思进取等贫困文化的思想状态，使贫困状态在结构和文化方面均得到改善。