内容提要：农村集体资产是在具体的制度和实践下形成的一种不断变迁的产权形态。本研究以珠三角两城四地改革开放以来的情况为例，介绍两种相反方向的规制约束力量。一方面，政府在充分利用了农村土地之后，逐步推出种种脱嵌治理政策，试图从冲突频发的农村集体产权治理中独立出来。另一方面，农村集体产权的所有者，即农民或者改制后的居民，既通过历史、社会、政治等机制将这一模糊产权嵌入到政治中，让政府并不能轻易离开，又将产权嵌入到乡土社会中，让其无法真正进入市场，从而使农村集体产权长期处于脱嵌与嵌入的双重运动中，与真正意义上的市场保持距离。

　　关 键 词：农村集体资产/财政统筹/嵌入/政社分离/政经分离

　　项目基金：本研究得到华南理工大学基本科研业务费重大培育项目“珠三角城镇化进程研究”的资助。

　　在交易成本的计算下，建立理性化的公司体制是提升效率、最大化资方利益的一种选项(Williamson，1975，1994)。然而，调查发现，作为农村集体土地原始股东的农民并不愿意将进入市场经济中的土地资产彻底公司化，而并不占有资产及其收益的政府却在试图推动这一做法。这些行为背后的逻辑是什么？土地资源在法律属性上被界定为农村集体资产，既不是完全的公有制，也不是私有制。这种介于两者之间的产权属性如何塑造相关方的行为取向？在关于中国社会主义转型时期的产权研究中，学者对二十世纪八九十年代急速发展的乡镇企业和农村集体土地的产权进行了广泛研究，讨论了产权关系的社会属性、认定规律、变通与适应性。虽然这些产权存在一定的模糊性，并可能因此降低效率和激励强度，但其在资源、机会和信息的获得上存在优势，因此又能增强企业的适应能力和竞争能力(刘世定，1999；折晓叶、陈婴婴，2004；周雪光，2005)。当然，产权不够清晰也让产权交易和收益过程存在受损的风险。本研究将重点讨论珠三角地区农村集体产权在管理、交易和分红方面的预期风险及相关方对这种风险的策略性应对。

　　基于作者2012年以来在珠三角地区两个主要城市东莞和佛山的调查，本研究指出：在充分利用了农村土地资源之后，地方政府试图从各种错综复杂的关系中脱离出来，将剩余集体土地的产权清晰化，以避免被卷入产权纠纷，并规避由此引发的不稳定担责。从地方政府的政策演变过程中，我们可以看到清晰的“脱嵌治理”的取向。同时，农民作为缺乏经营参与和管理能力的个体，虽然被政府赋予了更清晰的个体股份特征，但并未突破集体资产在法律意义上的相关权限。他们因此不得不继续面对集体资产的模糊属性，并抱有相应的风险预期。以强关系为特征的“社会嵌入”和让政府“兜底”的“政治嵌入”是农民试图化解这种产权风险的社会和政治机制。因此，农村集体资产并不能完整地落实以“去关系型嵌入”和“去政府型嵌入”为主的脱嵌治理的制度安排。一方面，脱嵌治理意味着政府试图在政策和实践上保持一定的独立性和专业性，同时更好地发挥经济主体和社会主体的自主性，这在未来将会是一个趋势。另一方面，多重嵌入性则表明了制度和实践层面上的路径依赖以及新制度建设的必要性。这两种方向将会在政经关系和政社关系中不断演变，成为影响政府各方面治理的宏观背景。因此，对珠三角地区集体资产的管理历史进行研究，有益于学界更好地理解这一转型过程。

　　一、农村集体土地：公共事务治理之困

　　产权制度是市场经济的基石(Coase，1960)。在公有制、集体所有制、私有制并存的多元经济体制下，中国的乡土社会在向现代社会转变的过程中存在着被制度所塑造、处于转型中并受到社会关系影响的多种产权形态(Weitzman & Xu，1994；Chang & Wang，1994；刘世定，1999；折晓叶、陈婴婴，2004)。这些产权形态不仅并未阻碍中国经济的高速增长，反而适应或促进了市场经济的逐步发展。产权并非法律或者外生规则的产物，其本身也是一种社会建构(张静，2003，2005；申静、王汉生，2005；刘世定，2003；曹正汉、冯国强，2016)。在产权的内涵中，控制权是产权实现形式的集中体现，产权和所有权的实现必须通过控制权来完成(Grossman & Hart，1986；Hart & Moore，1988)。具体而言，产权指人们对于资产的剩余控制权，即在合约规定的他人使用权或法律明确限定的权利之外，所有者对其资产的使用和转手的全部权利(Hart，1995)。对于在中国发展过程中最具特色的乡镇企业和集体企业，尤其是在其日常生产中的决策、利润分配和投资决策等诸方面，地方政府都有着程度不等的控制权(李稻葵，1995)。这一点与中国改革开放的初始制度相关，在全权主义和总体性治理模式下(渠敬东等，2009)，政府不仅在经济管制领域有着广泛的影响力，而且在各个领域可以说都是如此。在这种背景下，与其界定产权现实是如何偏离标准定义的，不如进一步分析现实产权关系中的具体逻辑和影响因素(刘世定，1996)。

　　(一)改革风险与制度激励

　　在传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的初期，一方面，合法的私有经济并不存在;另一方面，对于究竟要发展什么样的经济体制还存在着政治争论。乡镇企业正是在这样的时代背景下兴起并蓬勃发展的。在私有产权尚未获得政治肯定的情境下，保持产权的模糊性对相关的各方都有着现实意义上的必要性。而客观地来看，模糊的产权也的确给企业自身的发展提供了多种机遇(李稻葵，1995；周雪光，2005)。

　　中央与地方政府的关系也会对产权形态产生影响，其中较为突出的是税收体制。对于地方政府而言，在分税制改革以前，“与级别高的上级政府相比，级别低下的基层政府可以对它们的资产实施更为有效的控制”(Walder，1995：270)。财政包干的税收体制赋予了地方政府占有地方所属企业的税收的权力，使其获得了产权意义上的剩余控制权(Montinola et al.，1996)，这极大地促进了地方政府办企业和发展企业的兴趣(Walder，1995；Oi，1992)。地方政府间的竞争又进一步激发了地方官员发展本地经济的积极性(周黎安，2007)。

　　与此同时，由于政府权力在多个领域中存在持续性影响，经济行为与政治的相互关联成为显著现象，但又与法治国家之下的政商关系存在明显的不同(苏政、孟天广，2015)。在中国转型经济的场景下，我们能看到国有企业领导人出于政治升迁动机而大搞形象工程(郑志刚等，2012)，也能看到私营企业家争相成为人大代表和政协委员(吕雄，2013)，还能看到上市企业聘请董事的“政商旋转门”机制(叶青等，2016)以及政治性关联对企业经营的影响(徐业坤等，2013)，等等。为了获取市场中的稀缺资源，企业想方设法嵌入到政治之中，从而形成非常特殊的政商关系。这些都是转型时期的灰色现象。

　　(二)关系产权与嵌入性

　　为了进一步解释事实上的产权形态，有学者提出关系产权的概念，并试图将关系产权扩展到对一般性产权的理解(周雪光，2005)。在转型经济下的产权关系中，“企业以其对权利产权的妥协，来换取与重要资源持有者之间长期稳定的关系纽带，从而构建一个稳定有利的生存环境。在这个意义上，关系产权的概念更为恰当地概括了产权制度的这一特点，并明确了关系产权是对组织环境的一种适应机制”(周雪光，2005：13)。对于中国这样特别具有乡土色彩并且尤其重视血缘、地缘、学缘等私人关系的社会来说，关系产权尤其重要(边燕杰、丘海雄，2000)。亦有学者进一步提出关系合同的概念，认为关系性合同是交易方的策略性选项(Macneil，1974，1978)。

　　在乡镇企业和农村集体土地管理领域，关系产权普遍存在(刘世定，1999；折晓叶、陈婴婴，2004)。在中国的转型经济和社会背景下，经济行为的社会嵌入性非常显著(Zhou et al.，2003)。这与中国宏观的社会政治背景密切相关。在一定程度上，随着制度上的逐渐明晰，产权的模糊性被逐步化解，产权越来越接近于经济学本来意义上的界定。

　　但在波兰尼看来，一个完全自律性的市场是不可能存在的，因为市场不可避免地受到来自社会和政治的影响，并与之相互作用。所谓的营商环境的建设，就是要规范一个权责清晰、规则公平的政经关系，以便市场规律能够自主地发挥作用。将之在理论上进行化约后，我们绘制出下表(见表1)，即在四个象限中分别放置政治和社会双重嵌入下的集体产权、格兰诺维特所界定的“社会关系被嵌入其中的市场”(Granovetter，1985)、政治统管经济的计划经济和波兰尼所假设的完全脱嵌于政治和社会的自律性市场。

　　表1 政治社会嵌入性与市场类型

　　在政治和社会双重嵌入的集体产权的模式下，我们可以看到类似于库拉圈交换中的互惠、再分配和家计原则，而非通常所理解的理性人的市场行为模式(波兰尼，2013：115-124)。这种模式下的市场融入并不独立于政治体系和社会关系而存在，交易或交换行为就是社会关系和政治关系的具体表现。这种模式也与传统的计划经济不同，在计划经济时代，政治主动地高度嵌入，而社会则呈现出碎片化、原子化，因此至少在设计上呈现出社会脱嵌的状态。我们可以依据嵌入性的不同程度进行类型化处理，从而看到不同的嵌入程度塑造出不同类型的市场，这些不同类型的市场又与其所处的社会、政治情境相匹配。

　　(三)农村集体资产管理的未竟事业与持续性问题

　　传统的农村集体土地具有鲜明的关系产权特点，在乡土秩序中，产权通过社会建构在现实中发挥作用(折晓叶、陈婴婴，2000)。理解中国转型期的产权认定还需引入国家治理结构的视角，这样才能看到外部政治环境对产权认定的持续作用(曹正汉、冯国强，2016)。相关研究推进了我们对表1所展示的产权认定与社会、政治环境间关联的理解。

　　本研究仍然聚焦于农村集体土地和由此产生的集体资产问题。在一些经济发达地区，农村土地已被转化为个体股份，个人对土地握有的相关权限更为明确。但在这些地区，农村土地又以股份合作社的方式被集体经营(郑奔等，1996)。法律上的产权、现实上的产权和实际营运中的控制权的不一致导致了管理的复杂性(Cai，2003)。具体而言，在本研究调查的珠三角地区集体资产的管理中，出现了如下复杂情况。

　　首先，政府、社会与土地产权间的关系在不断地发展变化。该地区农村集体资产管理的交易环节已经比较市场化，但在收益分配上还存在明显的社会属性，在具体管理和纠纷化解方面则表现出明显的政治属性，凸显出复杂的产权建构方式与利益协调方式。其次，事实上，与此前乡镇企业和集体土地的产权情况不同，珠三角地区的地方政府在农村集体资产管理领域推出了一系列政策以“让市场的归市场”，试图从中抽身离开。然而农村集体资产的占有者却一方面仍要履行独特的乡土责任，另一方面又试图把政府“拉回来”，担当纠纷化解和利益分配的另一利益相关者。这与政府曾经在总体性治理之下进行的政治干涉和民间在关系产权之下进行的自发的社会建构皆不相同。简言之，本研究所涉案例中相关作用力的方向是与此前的情形相反的。再次，界定新时期农村集体资产管理的社会和政治属性，可以让我们从比较的视角对乡镇企业过去的产权事实和经历的变迁进行再理解。

　　本研究还将深入讨论土地产权及其经营中各相关方的不同策略性应对，对其进行比较，力图厘清其分殊的行为逻辑，以进一步揭示和讨论波兰尼意义上“大转型”中市场与社会及政治间的复杂关联。

　　二、制度场域：从总体性治理到脱嵌治理的政策取向

　　珠三角地区是改革开放的前沿地带，迅速的城镇化极大地改变了该地区农村的面貌。本文以位于珠三角核心区的佛山市和东莞市两地为例，介绍和分析农村集体土地在制度和实践上的变迁，以此来讨论集体产权在制度和实践中的演变与处境。在东莞和佛山两地，不同的基层单位在经济发展程度和城镇化水平上存在差异。在东莞，我们选择城镇化水平较高的莞城街道和城镇化水平稍低的黄江镇来介绍东莞的政策和实践；在佛山，我们则以该市经济上最重要且传统上一直是农村地区的顺德区和南海区为例(见表2)。

　　珠三角地区的农村土地制度和实践演变既有受制于全国统一法律制度体系的一般特点，又具有与本地社会经济发展模式相匹配的鲜明的地方特色。从宏观上而言，地方政府出台的集体经济政策逐步从总体性治理模式走向脱嵌治理的模式(关于总体性治理可参见渠敬东等，2009)，曾经对各领域实施主导性的总体性治理、将经济和社会与自身融合在一起的地方政府开始试图从全面参与集体经济具体事务管理的状态中脱嵌出来，努力建立并保持与经济和社会的独立性。集体经济内部治理的市场化、“村改居”“政社分离”“政经分离”和“经社分离”等一系列分步骤的政策安排都是这一转型过程的具体制度表现。

　　(一)东莞的制度变迁

　　东莞市地处广州市和深圳市之间，属于改革开放的前沿地区。东莞市从改革开放前的县成长为市，变化巨大。目前，东莞市仍然保留着市—镇(街)的行政体制，与县制相似，其经济实体都在镇街层级上，形成“一镇一产业”的格局。近些年，市政府主要在以下几方面推进农村集体资产管理和基层治理。

　　表2 珠三角两城四地集体经济管理核心政策40年间沿革(1978-2017)

　　1.集体资产管理改革

　　在市一级层面，政府极力推行的政策目标是产权清晰化和管理透明化。2004年，东莞市开始全面推行农村股份合作制改革，实行集体资产量化，折股到人。2006年，全市约120万村民成为集体经济组织股民(资料汇编，2015：256)。①2011年，东莞市出台减免属于市镇财政收取部分的更名费用优惠政策，将原先分别登记在管理区、村委会、经联社(经济社)名下的村组两级集体资产(包括土地、房屋、车辆等产权)统一归于股份经济联合社(经济社)名下。2012年，东莞市全面推行集体经济组织“经济账”与自治组织“行政账”的分账核算，以划清权责，明确界定经济来源和费用承担(资料汇编，2015：255)。2014年，连通市、镇、村、组四级的“三资”监管平台和镇村两级集体资产交易平台建成(资料汇编，2015：256)。2015年，东莞市又出台了农村集体经济组织股权管理的指导意见，规范和明确了股权继承、内部流转和赠与方式及程序(资料汇编，2015：256)。

　　2.村级体制改革

　　从2009年开始，东莞市在全市层面逐步推进村级体制改革，以“村改居”为重点内容，先后出台了一系列文件推进各镇街的村改居进程。2009年3月，东莞市出台了《关于推进村级体制改革试点工作的意见》，明确从该年7月起由黄江和厚街两镇领衔试点工作。2009年7月，全市村级体制改革试点工作正式启动，计划在试点镇设立政务服务中心，在村级行政管理、经济发展职能与村(社区)自治组织的分离这两方面进行探索。2010年9月，厚街镇出台《村级体制改革试点工作方案》，并计划当年全面完成“村改居”。2011年6月，市政府颁布《关于深入推进村级体制改革试点工作的通知》，提出将深化改革、扩大试点范围、大力推进村级体制改革试点工作。2011年8月，黄江镇村级体制改革正式推出实施方案。2012年下半年，在充分试点和配套政策相对成熟的前提下，全市铺开村级体制改革。

　　3.统筹财政体系和行政体系

　　2012年8月，东莞市召开市、镇、村三级干部会议，全面部署全市农村综合改革与镇村集体经济发展工作，围绕深化农村产权制度改革、推进城乡基本公共服务均等化、推动集体经济转型发展、推动城乡二元向城乡一元体制转变等重点改革任务，从农村集体经济组织负担最重、基层管理服务最紧迫的治安、环卫、行政三大项目入手，着力探索村级治安、环卫统筹、社区服务体系建设等方面的改革。

　　从上述政策文本中，我们能够看到各项具体的统筹项目。这些统筹主要包括：统筹村级公共开支，集体经济组织逐步不再承担公共事业费用；统筹村级治安管理，实施“大治安”；统筹村级环卫管理，实施“大环卫”；统筹村级公共管理和服务，实施“大市政”(资料汇编，2015：260-262)。

　　下面，我们以莞城街道和黄江镇为例来介绍东莞市农村地区分离与统筹改革的具体细节。

　　莞城街道政策的特征被概括为“一合一分一统筹”。莞城为东莞市中心城区，2002年由区改设为街道，总面积11.17平方公里。在2012年，该街道常住人口为16.2万，其中外来常住人口约8.4万，下辖8个社区43个居民小组，有3个农村股份经济联合社(经联社)和20个农村股份经济社(经济社)。莞城街道的改革特色被地方政府概括为“一合一分一统筹”(资料汇编，2015：252-254；访谈资料，20120427)。

　　“一合”，即合并社区居民小组。2006年，莞城将原9个社区整合为8个，72个村(居)民小组精减为43个。“一分”，即将社区自治事务与集体经济组织经营事务进行分离：社区居委会全面退出生产经营领域；社区工作人员由街道办事处直接管理，薪酬待遇、工作经费由街道财政全额保障。集体经济组织则实行股民(代表)大会、理事会和监事会体制。“一统筹”，即统筹集体经济组织监管和“大市政”管理：一是街道设立农村集体资产管理办公室，统筹对集体经济组织的监管；二是统筹“大市政”管理。2006年，街道按各集体经济组织2003-2005年年均行政开支的7倍分别向各经联社、经济社一次性收缴社区公共开支管理费，此后，集体经济组织不再承担有关费用。

　　黄江镇的政策被概括为“三分离、七统筹”。该镇在2009年启动村集体制改革试点工作，镇政府将本地的改革经验归纳为“三分离、七统筹”。该镇比莞城街道启动改革的时间要晚，这也与该镇比莞城街道的城镇化进程更慢有关。

　　“三分离”即实行农村行政事务、村民自治和集体经济“三分离”，以剥离村级行政管理职能为重点改革方向，按照面积、人口、经济总量、管理难度、历史沿革等标准建立7个社区政务服务中心(现已改为社区综合管理服务中心)；社区原集体经济组织与社区居委会分离，进行市场化运作。“七统筹”是指探索七个方面的统筹工作，即通过将全镇19个村、1个社区撤并后改制成为7个社区，设立7个政务服务中心，成立综合服务中心，实现区域统筹、政务统筹、服务统筹、环境卫生统筹、社区治安统筹、土地统筹和集体资产管理统筹。

　　(二)佛山的制度变迁

　　在农村集体资产制度的演变上，佛山市各区之间存在较大差异。佛山市经济发达，其经济体量在广东省紧随广州市和深圳市之后，位列全省第三，也长期排在全国城市GDP排名的前二十名。佛山市现辖5个市辖区，即禅城区、顺德区、南海区、三水区和高明区。我们将重点展示顺德和南海两区的改革。总体上看，这两地的改革与东莞相近。顺德的改革强调政社分离，南海的改革强调政经分离，但没有东莞市那么重视统筹。

　　1.顺德：以政社分离为政策重心

　　在早期贯彻家庭联产承包责任制之后，顺德全区在1991-1992年期间实现了股份社改革，取消了2000多个生产队，成立了200多个股份社。在此之后，有关股份确权、股份社管理、农村综合改革的政策陆续出台。2001年，顺德区出台《关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则》，实施股权以“生不增、死不减”的固化政策运行，全区当年261个股份社固化的股民约72万人。2004年，顺德区出台《农村(社区)股份合作社组织管理办法(试行)》规范股份社的日常管理，又于2012年出台《关于开展规范和完善顺德区农村股份合作社组织管理试点工作的指导意见》，重点对股份的继承、转让、赠与等流转原则和办理程序进行了规范。2016年9月，顺德区启动农村综合改革，7个镇街正式挂牌成立农村集体资产交易管理所，实行集体资产的阳光交易；乐从、杏坛、均安三个镇街开展宅基地换房试点，解决留用地和宅基地的历史遗留问题，帮助村民们上楼。

　　2011年9月14日，区委区政府出台了《关于深化农村改革统筹城乡发展的意见(征求意见稿)》，重点规定了如下改革：进行分离和协同治理，实行政务与村(居)务分离，各基层组织按各自章程运作；建立股权转让制度；通过置换城镇住房化解宅基地无法兑现的问题；规定全征地农民享受城乡一体社会保障。

　　同时，顺德区也试图在集体资产的关键方面进行改革，处理由村属资产站管理的、用来支持村居行政工作的集体资产和由经联社管理的用于个体分红的集体资产的关系(后文将对集体股和个人股做进一步说明)。在2012年6月份，顺德区乐从镇荷村将村属资产办与股份社合并。合并后，资产办并未撤销，只是将过去管理的经济这一块收益全部划拨给股份社管理。由此，村委会在具体工作中只负责非经济方面，经济方面的管理权将全部放给股份社，股份社每年将25％的收益用于村委会开支，其余用于股民分红。该村估计，股份社每年将会支付村委会600万元用于公共开支。

　　2.南海：以政经分离为政策重心

　　南海在1987年被国务院确定为全国农村改革试验区。1992年邓小平南方谈话发表之后，南海的改革进程加速。在1992-1993年的土地产业结构调整中，南海的禾田面积一次性减少25万亩，其中13万亩用于第二和第三产业发展，另外12万亩用于农业经济开发(邓伟根、向德平，2012：37)。

　　1992年南海开始进行土地股份合作社改革。1993年，在里水沙涌、平洲夏北洲表村农民的土地承包权被改为配置股权，实现了土地所有权、承包权、使用权的三权分离。到1995年，南海实现了承包经营权入股的改革，成立农村股份合作组织，以村委会为单位组建股份制公司191个，以村民小组为单位组建经济合作社1678个，将近80％的村级自治组织和100％的村民小组成立股份制经济联合社和经济社。1996年之后，南海围绕股权配置进行改革，实行以“生不增，死不减，迁入不增，迁出不减”为内容的股权改革，固化股权。截至2006年3月，南海的绝大部分集体经济组织实施了股权改革，实施股权改革的集体经济组织总数为1368个，其中有24个经联社和1344个经济社(邓伟根、向德平，2012：38)。

　　2010年4月，南海区在丹灶、西樵、狮山三镇进行农村集体资产管理交易平台的试点工作。2010年8月，区委区政府发文在全区开展交易平台建设，当年年底，全区八个镇街全部建成农村集体资产管理交易平台，并于2011年2月在西樵镇启动农村财务监管平台试点，10月则开始在全区推广，2012年初在全区层面上的监管平台运行。之后，南海又进一步建立了集体经济组织成员股权(股份)管理交易平台，形成了集体经济发展和管理相关的“三大平台”。2014年1月，南海集体土地交易中心、集体产权交易中心和集体经济股权管理交易中心正式挂牌成立。

　　2010年末，南海开启了农村综合改革，此次改革的重心聚焦在“政经分离”上。2011年，南海先后出台《关于深化农村体制综合改革的若干意见》《关于做好2011年村(居)集体经济组织选举工作的意见》等文件，这些文件中要求的政经分离主要有五类，即选民分离、组织分离、干部分离、议决事分离和账目分离。但在操作中，由于财力所限，也有一些社区服务中心从村居委员会中剥离之后，采取聘用村居委员担任社区服务中心管理人员的变通做法。与此同时，南海开始推进“村改居”工作。其村改居政策坚持“六个不变”原则，即管辖范围不变、“两委”班子职数不变、原农村集体经济组织资产产权权属不变、原属村民集体经济所有的权益不变、原村民享受的农村优惠政策和计划生育政策不变。

　　(三)简短小结：分离与统筹

　　通过对两城四地的介绍，我们可以简单总结如下。

　　第一，或先或后，该区域不同城市关于农村集体资产和基层治理的政策变迁有着相似的模式。这体现在各基层政府逐步推进农村集体资产产权、分红、交易的清晰化和制度化，并努力推进这些资产与其他社会事务、行政事务相分离。不同地区虽然存在些微差异，但在主要方向和核心政策上是相似的。

　　第二，在从改革开放初期的总体性管理模式转变到脱嵌治理模式的过程中，一个重要的政策措施就是“分离”与“统筹”。其中，“分离”意味着政府进行脱嵌治理的努力，而“分离”是否彻底又取决于政府的“统筹”力度。“统筹”最核心的方面是财政统筹，即政府承担村居层面的公共支出责任，由此实现环卫、治安、绿化、村民社会保障、工作人员薪酬等等的统筹工作。在这方面，实质性的困难在于城乡公共服务能否实现均等化。

　　第三，在从总体性治理到脱嵌治理的转变过程中，一方面，政府、农民和农村基层组织的现实关系从总体性治理模式演变而来，在政策上、在乡土关系上、在路径依赖上，完美的脱嵌只能在制度文本意义上实现，在现实中我们仍将会看到各种“纠缠”的存在；另一方面，产权在不同时期因为外部环境变化而经历了不同的建构，因此在政府努力脱嵌的政策之下，产权形态也在不断经历重塑。