内容提要：中华人民共和国成立以来，社会救助不断发展演变，在帮扶贫困和弱势群体方面发挥了重要作用。通过政策范式的理论框架考察我国社会救助政策的变迁历程，发现其大致经历了应急化(1949-1956)、边缘化(1957-1992)、基础化(1993-2013)和民生化(2014-)等四大范式阶段。每个政策范式在政策问题、政策目标和政策工具上均存在显著差异。政策范式的转变既体现出我国社会救助政策对经济社会深刻变化的适应性，也反映出党和政府对贫困和弱势群体问题认知的变化与逐步深入。近年来，中国特色社会主义进入新时代，社会救助政策也开启了民生化范式的新阶段。社会救助政策民生化范式具有重要的时代价值，其把民生兜底保障作为目标，不断提升贫困与弱势群体的生活质量，在政策问题和目标上进行了升华。为使民生化政策范式得到更好的落实，需要从救助水平、政策对象和实施措施等方面进一步优化和完善现有政策工具。

　　关 键 词：社会救助；政策范式；最低生活保障；民生化范式

　　项目基金：国家社会科学基金项目“低保家庭的性别差异和相关对策研究”(17BSH062)；四川大学杰出人才培育项目“新时代社会救助兜底保障研究”(SKSYL201808)。

　　作者简介：张浩淼，四川大学公共管理学院教授、博士生导师。主要研究方向：社会保障、社会政策。

　　一、引言

　　社会救助是指国家和社会面向由贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策，它采取的是非供款和无偿救助的方式，通常被视为政府的当然责任或义务。①中华人民共和国成立以来，社会救助不断发展演变，从早期的应急性、临时性救济，发展为定期定量救济，再到以最低生活保障为核心的新型社会救助，近期又以综合型救助的形态向兜底保障和“弱有所扶”的方向发展，在帮助贫困和弱势群体缓解生活困难方面发挥了至关重要的作用。

　　政策范式(policy paradigm)作为分析政策演变和变迁的理论框架，体现出政策设计中不同的价值判断、理念和思维方式，它主要与政策问题、政策目标和政策工具联系在一起。②在一个政策范式中，政策问题构建决定了政策目标的确认。政策问题是客观存在的，但是同时受到政策权威、民众主观认识和政策议程优先次序的影响，政策目标进一步指导政策工具或手段的选择。政策问题、政策目标和政策工具等3个要素的特征与互动关系决定了政策活动的特点。③政策范式的变迁往往意味着政策发生巨大的变革。根据彼得·霍尔的政策变迁理论，政策变迁在3个层次展开，第一层次的政策变迁是指政策工具的水平或参数调整变化，第二层次的政策变迁强调在总体政策目标不变的情况下政策工具发生了改变，第三层次的政策变迁是指政策工具和政策目标均发生了改变，也被称为政策范式转移。④政策范式研究引发了不少学者的关注和研究兴趣，但在社会救助政策相关领域的分析还相对匮乏。

　　本文尝试利用政策范式的理论框架，分析中华人民共和国成立以来社会救助政策的发展变迁，试图划分不同的政策范式阶段，并探讨每个范式阶段在政策问题、政策目标和政策工具上的差别，同时对当前社会救助政策的新范式进行展望。透过政策范式框架对社会救助政策进行系统考察和透视，有利于深入理解社会救助政策发展的阶段性特征并把握政策发展的动力与内在逻辑，对社会救助的进一步发展与完善具有指导意义。

　　中华人民共和国成立之初，由于连年战乱与灾荒，经济形势混乱不堪，社会上大量民众面临贫困、饥饿、瘟疫的威胁。这些民众包括失业人员、灾民、流民、乞丐、无依无靠的老人、孤儿和残疾人等。在这种背景下，新生政权非常重视社会救助，通过多样化的应急性、临时性救助措施帮助贫困和弱势群体，取得了较为显著的效果。1957年，社会主义“三大改造”完成，我国进入全面建设社会主义时期，公有制的主导地位确立，绝大多数城乡居民通过国家—单位(集体)保障制获得最基本的生活保障，⑤只有那些没有劳动能力的极少数社会成员需要依靠定期定量的国家救济维持生活。1993年，我国明确了社会主义市场经济的改革方向，为了应对因国企改革造成的以下岗失业职工为主体的“新贫困”问题，最低生活保障制度应运而生，它划定一条最低生活保障线，对人均收入低于低保线的家庭提供补差救助，彻底改变了传统的定期定量救济方式。2014年，《社会救助暂行办法》正式实施，首次明确了我国社会救助体系的框架结构，综合性地规范了低保、受灾人员救助、临时救助和各类专项救助，结束了社会救助领域立法的碎片化状态，是一次具有重大现实意义和深远历史意义的转折。党的十九大报告进一步指出，要完善社会救助制度，实现“弱有所扶”，这意味着社会救助要实现高层次的新目标和新要求。

　　综观以上发展演进过程，可以发现，中华人民共和国成立以来的社会救助政策大致可分为4种范式，即应急化(1949-1956)，边缘化(1957-1992)，基础化(1993-2013)和民生化(2014-)。不同范式阶段的政策问题、政策目标和政策工具均有所不同。针对社会救助而言，政策问题可从政策关注点和政策问题的根源来加以分析，政策工具则可以从救助水平、政策对象和实施措施来加以考察(见表1)。⑥

　　表1 我国社会救助政策范式的变迁

　　二、社会救助的应急化范式(1949-1956)

　　中华人民共和国成立之初，国际国内形势严峻，国际社会对新生政权进行孤立、封锁和排斥，国内历经战争和灾荒，经济千疮百孔，社会上存在大量由失业人员、灾民和其他旧体制闲散人员组成的贫困和弱势群体。据统计，1949年，各种潜在救助对象人数约占当时人口的16％以上，构成了对社会秩序的极大挑战。⑦在这种情况下，社会救助政策问题中政策关注点主要是战争创伤以及旧体制转向新体制带来的失业和贫困，导致政策问题的根源被认为是战争创伤和旧体制的遗留问题。比如，毛泽东指出：“帝国主义和国民党反动派的长期统治，造成了社会经济的不正常状态，造成了广大的失业群”；刘少奇在《国家的工业化和人民生活水平的提高》一文中指出，劳动人民陷入贫困的基本原因之一是“外国的帝国主义和中国的封建地主、官僚买办阶级在中国的长期统治。他们无限制掠夺中国人民的财富，欺辱和压迫中国人民，并造成长期的战争和大量的土匪，阻碍中国工业的发展，压制和毁坏已经是很低的中国的生产力。这样，就不能不使中国的劳动人民更加陷于贫困和饥寒生活的深渊。”⑧基于以上对政策问题的认识，当时社会救助政策的主要目标是通过各种应急性社会救助措施医治战争创伤和旧体制弊病，帮助和改造贫困与弱势群体，维护新生政权的稳定并努力恢复生产和国民经济。

　　关于社会救助的政策工具，一方面，救助水平偏低，这既是因为当时国家财力十分有限，也是基于“救急不救穷”的理念，防止受助者养成依赖心理，主张依靠发展生产解决弱势群体问题；⑨另一方面，政策对象构成较为复杂，涉及各类弱势群体，政策实施措施灵活多样，即针对不同弱势群体采取不同的救助措施。例如，针对灾民，负责救灾救济事务的内务部提出了“不许饿死人”的口号和“节约救灾、生产自救、群众互助、以工代赈”的救灾方针，政务院1950年初先后发出《关于生产救灾的指示》等政策性文件，要求在提供款物接济的同时，积极发展农业生产，通过开展节约互助、以工代赈、发放贷款等方式帮助灾民。针对失业工人，面对严峻的失业形势，1950年中共中央和政务院发布了《关于救济失业工人的指示》，规定“以以工代赈为主，同时采取生产自救、转业训练、帮助回乡生产及发放救济金等办法”救助失业。截至1950年9月，共有726635人，即一半以上的失业工人获得了救济。⑩针对妓女、乞丐，政府救助的方针是一方面收容，一方面组织劳动，使其参与劳动生产、学习技艺，通过感化、教育和改造让其最终能够自力更生。针对孤老和残疾人，主要采取款物救济的方式，1953年内务部制定的《农村灾荒救济粮款发放使用办法》提出，把无劳动能力、无依无靠的孤老残废定位一等救济户，并规定：“一等救济户，按缺粮日期长短全部救济”。

　　总的来看，尽管这一时期社会救助措施多种多样，但这些措施多是应急性、临时性、非制度化的。这表现在救助政策是以文件和行政指令的形式贯彻的，救助多以“指示”“精神”为依据，多为临时性救助，救助办法、标准尚未制度化，救助政策的资金来源也未予以明确。此外，救助对象被认为是暂时的，是战争和旧制度的遗留问题。随着社会主义建设，弱势群体的问题会得到解决。(11)社会救助在这一时期体现出明显的应急性特征。

　　三、社会救助的边缘化范式(1957-1992)

　　1957年，我国基本完成了“三大改造”任务，公有制主导经济建立起来，进入全面建设社会主义时期。这一时期，人民物质生活有了明显改善。城市在充分就业的基础上，国家—单位保障制得以确立，城市居民获得的保障项目主要包括：就业、退休、工伤、生育、医疗、遗属等职工劳动保险项目以及住房、困难补助等其他生活福利。这些保障使90％以上的城市居民直接受惠，(12)也就是说，绝大多数城市社会成员从单位获得较好的保障，不至于陷入贫困。在农村，随着社队集体的出现和发展，贫困对象进入社队后，从事力所能及的农副业生产劳动，绝大多数农村居民的基本生活可以得到保障，只有极少数不具备劳动能力和生活没有依靠的孤老残幼等需要社会救助的帮扶。经济社会制度的巨大变化为社会救助政策变迁提供了土壤。在这种情况下，社会救助政策问题的主要关注点是城市中国家—单位保障制和农村中国家—集体保障制之外的贫困和弱势群体，政策问题的根源在于个人因缺乏劳动能力而难以就业或参加劳动，以致陷入贫困和无保障的状态。因此，社会救助政策的主要目标是帮助国家—单位(集体)保障制难以覆盖的极少数贫困群体，以维护社会平等并体现社会主义的优越性。

　　在社会救助的政策工具方面，首先，由于受到经济发展水平的限制，救助水平偏低。据统计，1958-1965年，国民经济发展较为缓慢，经济总量年平均增长仅为0.65％，且波动极大，国民收入下降了14.5％，农业生产总值下降了16.6％，(13)这导致救助标准一直维持在较低的水平。1978年改革开放后虽然救助工作得以逐步恢复，但是由于政策未发生实质性变化，仍属于边缘化范式，这使得救助水平仍然较低。例如，1979年全国城市共有24万人享受定期救济，社会救济费支出为1785万元，平均每人每年只有75元。(14)救助水平低与财政在社会救助方面的投入不足直接相关，这一期间社会救济福利费占财政支出的比重除1963年因自然灾害救济达到0.84％以外，其余均低于0.6％(见表2)。其次，社会救助政策的对象主要是城市和农村的“三无”人员(无劳动能力、无生活来源，无法定赡养人或抚养人)，这些人员是极少数被排斥在国家—单位(集体)保障制之外的弱势群体。据统计，1992年只有0.06％的城镇人口接受国家定期定量救济，救济支出只占当年GDP的0.005％。(15)再次，救助实施措施主要是城乡分割式的定期定量救济。具体来说，在城市，针对“三无”人员和少数特殊对象提供定期定量救济，即每月发放固定金额的救济金。20世纪60年代初期，国民经济困难时期，城市中需要救济人数明显增多，政府除定期定量救济外，还通过生产自救、收容遣送等方式开展救助。改革开放后，城市救济对象增加了平反释放人员等，但是定期定量救济的措施没有改变。在农村，1956年起五保供养制度逐步建立和推广开来，鳏寡孤独和没有劳动能力贫困农户的基本生活得到了有效保障。五保供养制度作为农村最主要的救助制度在保障农村最弱势群体生活方面发挥了重要作用。改革开放后，家庭联产承包责任制得到推行，社队集体的保障功能被逐渐削弱，农村五保对象的生活由社队集体分配来解决的模式难以为继，1985年起农村五保户供养经费改为由乡镇统筹解决。此外，针对农村的特困户、精简退职老职工和孤老残幼，国家开始发放现金或实物形式的定期定量救济。

　　表2 1958-1993年社会救济福利费占国家财政支出的比重

　　资料来源：根据《中国财政年鉴(2004)》第340、341和350页相关数据计算所得。

　　总的来看，这一时期的战争创伤得以医治，公有制主导地位和国家—单位(集体)保障制已经确立，绝大多数社会成员通过国家—单位(集体)保障制获得基本生活保障，社会救助只面向极少数边缘群体并由应急性救济转向经常性救济，其在社会保障体系中的作用大为降低。在该阶段，社会救助工作不够规范，资金投入缺乏稳定可靠的经费来源，救助标准设定和救助程序尚不够科学与完善，社会救助处于边缘化的地位。

　　四、社会救助的基础化范式(1993-2013)

　　党的十四大之后，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。在经济快速转型过程中，我国经济迅猛增长，民众的生活水平得到大幅提高，但同时由于产业结构的巨变，众多国有企业改制停产，并由此产生了大量的下岗失业工人。这些工人不仅失去了工作，而且大多丧失了与工作相关联的社会保障待遇，陷入生活困境。不同机构、不同学者对当时的贫困规模有不同估计，结论是贫困规模大约在1500-3700万人之间，城市贫困问题已经不容忽视。突出的下岗失业和新生贫困问题如同改革的地雷阵，若不妥善处理，将引发严重后果。传统的定期定量救济在这种背景下显然不能满足困难群体的救助需求，无法应对新生城市贫困问题，社会救助迫切需要改革和变迁。这一时期，社会救助政策问题的主要关注点是因经济体制转型而下岗失业进而陷入贫困的群体，政策问题的根源是经济社会全面转型而导致的贫困与不平等问题。由此，政策的主要目标在于通过以最低生活保障为核心的新型社会救助体系的建立与发展来为新生贫困群体提供补偿，为经济体制改革配套并维护社会稳定。正如1997年国务院颁布的《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》中所述， “城市居民最低生活保障制度是改革和完善传统社会救济制度、建立健全社会保障体系的重大举措，有利于维护社会稳定和促进经济体制改革。”社会救助在这一时期的地位和作用逐步提升，不再处于边缘地位，成为我国社会保障体系中具有基础性地位的子系统。

　　就社会救助政策工具而言，首先，社会救助水平较之前有所提升，但由于经济快速增长和城乡居民收入水平的持续提高，社会救助的相对水平仍较低。以社会救助体系中最核心的最低生活保障制度为例，2009-2013年，城市低保标准占全国城镇居民人均可支配收入的比重在15％-17％之间，农村低保标准占全国农村居民人均纯收入的比重在23％-26.5％之间(见表3)，均属较低的水平，部分城市低保对象的食品消费支出还存在问题，即当地政府提供的低保金即使全部用于购买食物，都达不到购买食物的最低支出，救助力度不足。(16)其次，政策对象范围大为扩展，除了传统的“三无”人员，经过家计调查符合低保资格的贫困家庭均可获得低保待遇和其他相关专项救助待遇。再次，政策实施措施主要是以最低生活保障制度为核心，以教育、医疗、住房等专项救助为补充。1993年，最低生活保障制度最先诞生于上海。该制度基于家计调查，凡符合政府划定的低保资格的贫困家庭均可获得相应待遇，这标志着社会救助政策进入了基础化范式阶段。民政部高度肯定上海市的经验，并积极推广。之后，许多城市开始了最低生活保障制度的试点。到1999年9月底，全国城镇地区均建立了低保制度。同时，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，将城市低保制度纳入了法制化发展轨道。低保制度成为党和政府的“凝聚工程”“稳定工程”和“一把手工程”并受到了前所未有的重视，其重要意义在许多政府报告和领导人讲话中被反复强调。在党和政府的高度重视下，2001年城市低保基本实现了“应保尽保”。另外，1996年始，民政部逐步鼓励一些农村地区探索建立低保制度。2007年7月，国务院颁布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，对农村低保的目标和总体要求、低保标准、对象范围、管理方式、资金保障等内容进行了详细规定。至此，农村低保制度进入全面实施的新阶段。到2007年9月底，全国所有农村地区已全部建立农村低保制度。此外，在2003年之后，伴随着低保制度的逐步发展完善，贫困群体在住房、医疗和教育等方面的困难日益突出。针对此，民政部大力推动住房救助、医疗救助和教育救助等专项救助制度的建立和发展，构建以低保制度为核心的社会救助体系，以帮助贫困群体解除多方面的生活困境。据统计，2013年包括城乡低保、农村“五保”、城乡医疗救助、住房救助、教育救助、流浪乞讨人员救助等在内的社会救助支出约占政府财政支出的3％左右，约占当年GDP的0.7％。与边缘化范式阶段相比，相应比重有了大幅增长，社会救助已成为我国社会保障体系中具有基础地位的子系统。

　　表3 我国城乡低保标准占居民人均收入的比例

　　资料来源：根据民政部官网各年低保数据计算所得。

　　总的来看，这一时期社会救助政策从无标准、随意性较大的救济发展为有标准、相对较规范的救助，(17)并形成了以低保制度为核心、各类专项救助为补充的救助体系，使社会救助从社会保障体系中的边缘走向了基础，在保障贫困和弱势群体生活以及维护经济体制改革与社会稳定方面发挥了重要作用。