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国家、社会与市场的交织:英国社会工作专业化发展回顾
2020年08月05日 09:27 来源:《社会工作》(南昌)2019年第4期 作者:雷杰 蔡天 字号
关键词:英国社会工作/福利国家/新自由主义/新管理主义

内容摘要:

关键词:英国社会工作/福利国家/新自由主义/新管理主义

作者简介:

  内容提要:英国社会工作实践最早兴起于19世纪末公共部门与民间组织的一系列社会服务与社会运动实践。在二战后的福利国家时期,社会工作服务在英国被视为公民社会权利的一部分,并由英国地方政府的社会服务部门负责提供,社会工作也成为当时英国福利制度的核心。随着新自由主义的盛行,当代英国社会工作的发展受到市场化和新管理主义的巨大冲击,在桎梏下探索前行。英国社会工作在其上百年的发展历程中始终受到国家、社会与市场三大部门的影响,其发展经验对我国社会工作发展具有很大启示。

  关 键 词:英国社会工作/福利国家/新自由主义/新管理主义

  项目基金:国家社科基金一般项目“我国社会工作者专业能力体系的本土化研究”(18BSH150)。

  作者简介:雷杰,博士,中山大学社会工作专业副教授、硕士生导师,中山大学社会工作教育与研究中心副主任;蔡天,杜伦大学应用社会科学博士生,中山大学社会工作教育与研究中心研究助理(广州 510275)。

  一、研究背景

  自2006年中共中央十六届六中全会决定“建设宏大的社会工作人才队伍”以来,在党和政府的大力推动下,我国社会工作在十余年间取得了迅猛的发展。尤其在2012年《民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》和2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》出台后,各地政府积极探索向民办社会工作服务机构购买社会服务,“政府购买社会工作服务”成为我国社会工作服务的主要输送模式,同时也极大地促进了民办社会工作机构、专业社会工作人才队伍和各类社会服务的发展。截至2017年,全国各地共开发了312089个社会工作专业岗位,设置了36485个社会工作服务站,成立了7511家民办社会工作服务机构和750家社会工作行业协会,全国取得助理社会工作师和社会工作师证书的人员共326574人,2017年各地社会工作投入资金量达51.1亿元①。

  然而,目前我国社会工作的发展也面临着诸多困境与挑战,如:社会工作在解决社会矛盾、满足社会成员需求方面所发挥的作用不够明显,专业社会工作制度建设不足(李迎生,2017),社会工作缺少来自政府和社会工作群体自身的承认(王思斌,2013),社会工作者在实际工作中面临着“行政化”困境(朱健刚、陈安娜,2013),民办社会工作机构与政府组织的去边界化等(黄晓星、杨杰,2015)。

  面对发展过程中出现的种种挑战,我国社会工作可以从社会工作发展较为成熟的欧美国家那里汲取经验。英国是现代社会工作的发源地之一,在上百年的发展和改革过程中,受到不同时期社会思潮的影响,从而探索了不同的社会工作服务输送模式,积累了大量经验与教训。本文将回顾英国社会工作的专业化发展历程,探讨英国社会工作在不同时期受到国家、社会与市场交织影响下的发展特点。期望通过对这段历史的回顾,能够帮助我国的社会工作群体在更广阔的跨国视角下理解社会工作,从而为我国社会工作的发展提供启示和借鉴。

  二、19世纪到20世纪初期:英国社会工作的起源

  在19世纪末期20世纪早期,英国经历了大规模的工业化与城市化发展,教堂权力下降的同时,中产阶级与地方自治开始兴起,越来越多的民间组织参与到慈善与女性福利工作当中,国家对社会干预的责任也逐渐增强,有组织的福利活动逐渐从教会体系中分离,成为人们所熟知的社会工作(Payne,2005:13-15)。根据Young & Ashton(1956)的总结,当时英国社会工作已有众多的服务分支,包括家庭个案工作、困境儿童照顾、刑罚服务、残疾人服务、道德福利工作以及以睦邻运动和青年工作为代表的小组工作等。其中,睦邻运动、慈善组织会社和公共部门提供的服务被视为英国现代社会工作的重要起源。

  (一)慈善组织会社:由传统慈善到专业实践

  在关于英国社会工作起源的传统观点中,“科学的慈善”往往被视为英国社会工作兴起的重要源头(Payne,2005)。在众多关于社会工作历史的论述里,慈善组织会社(Charity Organisation Societies)被认为对后来的社会工作发展产生重要的塑造作用(Young & Ashton,1956;Woodroofe,1962;Clarke et al.,1992;Payne,2005:Harris,2008;Hugman,2009)。19世纪的时候,英国不同公益组织提供的服务出现大量重叠的情况,各组织之间缺乏协调,当时英国的民众普遍担心混乱的慈善救助会导致“无差别的救济”,一些“聪明的穷人”会依赖这些慈善资源而逃避进入济贫院工作(Clarke et al.,1992)。在此背景下,以慈善组织会社为代表的慈善访问组织承担起了对慈善资源进行协调和分配的工作,并体现出若干专业化的特质。

  这些专业化发展的雏形首先体现在方法上。慈善组织会社吸纳了精神分析理论,采用个案工作的方法,探索建立了一整套需求预估、服务介入的模式和文书记录。在介入个案时,慈善组织会社的个案工作者首先会详细调查救助申请者的品格、道德、习惯、生活环境、生活方式、已有协助等信息,从而评估申请者是否值得帮助。最后,个案工作者会将该报告呈送给慈善组织会社的地区委员会,并实施相关的介入计划,如:申请物质援助、转介给济贫法组织、持续探访与个案工作等(Harris,2008;Young and Ashton,1956)。

  其次,慈善组织会社的专业化雏形还体现在专业教育方面。慈善组织会社注重对助人方法和技巧的整理和传授,早在1880年就提出要进行个案工作方法、行政管理、组织理念等方面的培训(Young and Ashton,1956)。1903年,慈善组织会社成立了第一家用于训练社会工作者的学术机构——社会学学院(School of Sociology)。当该学院与经济学学院合并为著名的伦敦政治经济学院后,慈善组织会社又于1915年开设了一年期的社会工作理论与实务训练课程,该课程后来还发展为与贝德福德学院合作开展的专业教育项目(Smith,1965:Payne,2005)。

  最后,慈善组织会社还发展出了专门的受薪人员和行业组织协会。慈善组织会社早在1870年就聘用了第一位受薪秘书长,并在19世纪末建立起一支受薪、全职、并受过专业训练的工作者队伍,以组织所在地区的慈善工作和训练相关的志愿者(Young and Ashton,1956)。另外,慈善组织会社将医院的工作员逐渐发展成医务社会工作者,并在1903年成立了英国最早的社会工作专业协会组织——医务赈济者委员会(Hospital Almoners' Committee),而到了1940年,慈善组织会社发展为家庭个案工作者协会(Association of Family Caseworkers)(Cooper,1983;Payne,2005)。

  由此可见,慈善组织会社的发展标志着非技术的、由富人进行的慈善活动转变为专业的、由专家进行的社会工作(Jones,1983)。Payne(2005)甚至认为,社会工作的专业化是中产阶级和慈善组织会社传统的产物。

  (二)睦邻运动:与贫民在一起

  英国第一个睦邻馆是1884年由牧师巴涅特在东伦敦一个破败的港口地区创建的汤恩比馆(Toynbee Hall),该馆的命名旨在纪念贫民教育的先驱者汤恩比。汤恩比是牛津大学的一名讲师,他同时也非常关注贫民生活,通过在贫民区里讲课而了解贫民的需要。慈善组织会社倾向于将贫穷问题进行个体归因,然而睦邻运动(Settlement Movement)则认为社会结构的不平等才是社会问题的根源。汤恩比曾经发表演讲道:“工人们,我们曾经忽视了你们,向你们提供慈善而非正义,向你们提供困难且不切实际的建议而非同情,但我认为我们正在改变,如果你们愿意相信,我们中的许多人将会用一生投入服务当中”(转引自Young & Ashton,1956,p.225)。不幸的是,汤恩比于1883年英年早逝,享年31岁。

  但是,汤恩比的思想和实践深深地影响了巴涅特牧师。巴涅特牧师认为穷人与富人的隔离造成了两个阶级不同的习惯、谈吐和道德标准,并导致了相互敌视。过去的慈善活动之所以失败,常常是因为这些隔阂而导致的。巴涅特把睦邻馆视作一种教育的工具,他号召公立学校和大学的学生与贫民一起生活,并利用知识分子的教育和道德模范作用协助社会发展。睦邻运动的活动包括个人发展教育(如儿童夏令营、艺术展览、文学及戏剧社团、青年俱乐部等)、济贫活动、社会问题研究以及社会政策辩论和运动等(Young & Ashton,1956;Payne,2005)。睦邻运动对小组工作、社区工作、社会改革的探索对社会工作专业方法的发展有着深远的影响。睦邻运动的规模远超巴涅特牧师的预期,在汤恩比馆落成后的十年间,至少有另外11间睦邻馆在英国落成;而到1922年,英国睦邻馆的数量已超过了60间,并建立起英国睦邻及社会行动中心协会(The British Association of Settlements and Social Action Centers)。此外,睦邻运动还传播到英联邦的殖民地、美国和其他西欧国家(Young and Ashton,1956;Payne,2005)。

  尽管睦邻运动并没有成为彻底解决当时英国贫穷问题的灵丹妙药,但睦邻运动的经验与精神对英国福利国家制度的建立有着重要影响。例如,二战后的首位英国首相艾德礼、英国福利国家的理论建构者贝弗里奇都曾参与睦邻运动,并从中了解到工人阶级生活的第一手信息,他们的睦邻运动经验为英国战后福利制度的建立奠定了基础(Cooper,1983)。

  (三)公共服务部门:被忽略了的社会工作起源

  尽管慈善组织会社和睦邻运动被广泛认为是英国社会工作的起源,但Burnham(2010)却认为这是“选择性的记忆”,他通过对慈善组织会社和睦邻运动的服务记录进行考证,发现这些组织在当时英国社会的影响被二战后的社会工作专业化氛围所夸大。慈善组织会社和睦邻运动的兴起都反映了一种现代形式的专业主义(Payne,2005;Hugman,2008),都体现出专业人员、专业教育、专业协会组织等专业特征。与此相反,公共部门提供的服务及其影响却常常被后人所忽略乃至遗忘。

  Payne把济贫法视为英国社会工作的起源之一,尤其是1834年济贫法修正案的实施和济贫院的建立,由济贫院组成的联盟聘用了大批专职人员,他们既扮演着通过照顾实行社会控制的角色,也奠定了带薪社会工作职业的基础(Payne,2005)。1906年英国自由党政府上台后进一步增强了地方政府委员会对济贫法联盟(Poor Law Unions)的管理,鼓励它们聘用新型的救济官员(relieving officer)来承担当时被视为社会工作的任务(King,2004)。许多济贫法联盟任命了女性访问员和专业济贫官员来探访无家可归的儿童和离开济贫院的青少年,进行志愿者管理,开展儿童保护和精神康复服务。济贫法联盟还日益注重服务程序的科学化,从1911年开始聘用个案文书记录员来管理个案记录(King,2004)。

  在第一次世界大战前后,济贫法联盟及其他公共部门提供的社会服务得到了进一步的发展,并且形成了公共部门和慈善组织相互联系的“新公益(New Philanthropy)”,由公共部门聘用的济贫官员和健康访问员(health visitors)以及诸如精神病学社会工作者等少数社会工作精英群体共同于1935年成立了英国社会工作者联合会(British Federation of Social Workers)(Burnham,2010)。而在二战期间,大量无人陪伴的儿童和流离失所的家庭造成了社会工作岗位的增加,更多的社会工作者被任命来满足人们的福利需求(Titmuss,1950)。

  在战后英国建立起的福利国家体系中,许多原有公共部门聘用的救济官员和其他服务人员仍然保留了下来,尽管他们中的大多数人并没有接受专业训练,也不叫做社会工作者,而叫做“福利助理”,但他们仍然对战后英国社会工作的发展起到了重要的塑造作用(Ashton & Young,1956;Burnham,2010)。

  三、二战后到20世纪70年代末:福利国家时期

  (一)社会民主主义思潮:社会工作与社会权利紧密相连

  二战后,受到社会民主主义思潮的影响,英国社会大众日益认为国家应该更多地承担起提供社会服务的责任,在这样的背景下,国家社会工作(state social work)逐渐发展起来(Payne,2005)。国家社会工作认为市场产生的不平等应该由国家通过保障社会权利来加以抑制:而公共部门则被认为是唯一能够公平地输送福利的领域。其原因在于:当每个人都有权利享有国家所提供的普惠性服务的时候,社会工作者就不需要再区分“值得帮助的人”和“不值得帮助的人”,从而将福利领取者的耻辱烙印降到最低(Marshall,1963;Marshall,1981;Carey,2008),国家社会工作则是实现这个社会行政过程的重要手段(Harris,2008)。著名的贝弗里奇报告指出贫困、疾病、无知、肮脏和懒惰是英国战后重建道路上的五大阻碍,并设计了一整套“从摇篮到坟墓”的福利制度设想,奠定了英国福利国家的基础。随着《国家健康服务法案(1946)》《儿童法案(1948)》《国家救助法案(1948)》等一系列法案相继通过,贝弗里奇报告的建议得到落实,各地方政府纷纷成立了相应的社会服务部门并聘请社会工作者提供儿童保护、长者照顾、残疾人服务、精神健康等社会服务。例如,1948年通过的《儿童法》要求地方政府建立儿童部,聘用社会工作者调查遭受疏忽和虐待的儿童,并为这些儿童提供照料。有学者认为,社会工作在此阶段已由“基于慈善的社会工作”转变为“基于社会权利的社会工作”(Maeseele et al,2009)。

  (二)斯宾穆报告:社会工作成为福利国家的核心

  但在福利国家发展初期,各类社会服务仍然是各自为政,工作职责分散到儿童、福利、健康、住房、教育、司法等各个政府部门甚至志愿组织当中。而且,仅有很少的服务工作者具备社会工作专业资质(Dickens,2011)。随着著名的斯宾穆报告(Seebohm Report)出台,英国社会工作才逐渐从福利国家的边缘地位成为关键核心。

  斯宾穆报告指出,当时英国地方政府的社会服务存在数量缺乏、多样性与灵活性不足、质量低下、协调乏力、公众难以得到所需服务等问题。因此,斯宾穆报告建议成立一个新的地方行政部门,面向所有人提供社区为本和家庭导向的社会服务。这个新的部门不仅需要发现和救助社会受害者,还应该确保尽可能多的个人能够为了整个社区的福祉而互相协助(Seebohm,1968)。另外,斯宾穆报告十分重视普惠性和预防性服务,希望通过这两者的结合以终结自济贫法时代福利领取者的耻辱烙印(Harris,2008;Dickens,2011)。

  斯宾穆报告的这些建议受到社会工作者的强烈支持,并经由1970年颁布的《地方政府社会服务法案》得以落实,英国各地方政府相继建立了社会服务部(Social Services Department)。由地方政府社会服务部提供的社会服务成为当时英国社会工作实践的主导形式(Harris,2008)。1963年至1973年间,英国政府用于个人社会服务的开支从7900万镑提升到50000万英镑(Dickens,2011)。在这样的制度安排下,越来越多的社会工作者成为政府雇员,所运用的方法也从心理动力为主的个案工作逐渐转变为更关注系统理论的介入模式(Harris,2008;Blyth,2009)。在国家社会工作的制度内,英国的社会工作者既不是完全自治的专业人员,也不是完全的政府公务人员,而是在地方政府部门的外壳下以一种科层专业主义(bureau-professionalism)的形式存在(Parry & Parry,1979)。换句话来说,社会工作服务既由地方政府提供并受到相关法律的规管,但负责执行的社会工作者在提供服务的过程中仍然拥有相当大的专业自主权(Harris,1998)。

  在科层专业主义的形式下,受聘于政府部门的社会工作者被一系列社会服务领域的法案赋予了相应的法定权力与法定职责。社会工作者的法定权力与职责体现在儿童保护、青少年司法工作、社区矫正、老年人服务、精神健康社会工作等各个领域。英国社会工作者具体的法定权力和职责包括但不限于:调查关于儿童虐待的指控;照料由地方政府负责照顾的儿童;为青少年法庭提供关于青少年犯罪者成长环境和性格特征等内容的调查报告;监督青少年犯罪者进行社区矫正;介入针对老年人虐待的指控:申请拘禁可能伤害自身或他人的精神疾病患者等(Thompson,2009)。与慈善组织会社和睦邻运动等志愿性的社会工作实践相比,英国在二战后发展起来的国家社会工作具有法定性、强制性的特点,社会工作者是国家保护公民的社会权利的载体。在这个阶段,英国关于社会工作服务的各项法案和政策不断发展完善,在赋予社会工作者法定权力和法定职责的同时,也使社会工作成为英国国家职能的一部分(myth,2009)。

  此外,除了统一的社会服务部门之外,社会工作的专业认证、行业组织和专业教育系统也在英国被逐渐建立起来。1970年和1971年英国社会工作者协会(British Association of Social Workers)和社会工作教育与培训中央委员会(Central Council for Education and Training in Social Work)分别成立;后者更于1972年颁布了全英统一的社会工作资格证书(Certificate of Qualification in Social Work),该认证可以通过两年全日制学习或一系列在职培训获得,且被纳入大专院校所提供的辅修、本科和研究生学术课程当中(Blyth,2009)。

  总体来说,在福利国家制度内,社会工作服务被视为公民社会权利的重要组成部分,应由公共部门负责提供,并由受训的、拥有相当专业裁量权的社会工作者依据相关法律法规进行输送。英国社会工作在这个阶段得到了快速、全面的专业化发展,被认为是英国社会工作历史发展的高潮(Langan,1993;Hugman,2009)。

作者简介

姓名:雷杰 蔡天 工作单位:中山大学 杜伦大学

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