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平等与繁荣能否共存 ——从福利国家变迁看社会政策的工具性作用
2020年08月05日 09:16 来源:《社会学研究》(京)2019年第5期 作者:房莉杰 字号
关键词:去商品化/再商品化/社会投资型战略

内容摘要:

关键词:去商品化/再商品化/社会投资型战略

作者简介:

  内容提要:本文通过回顾福利国家的变迁,试图呈现作为工具的社会政策是如何平衡经济发展与社会平等的。资本主义工业化时期,“福利国家模式”之所以成功是因其劳动力“去商品化”的政策内核很好地应对了当时经济增长与社会平等的“共同利益”。然而,20世纪80年代以来,在新形势下,福利国家劳动力“去商品化”策略失效,这不仅阻碍了经济的发展,也无法促进社会平等。而新形势下经济与社会的“共同利益”,要求社会政策向劳动力的“再商品化”转型。这一转型趋势不可逆转,但其中也蕴含着自由主义与全球化的威胁。

  关 键 词:去商品化/再商品化/社会投资型战略

  自21世纪初“科学发展观”与“和谐社会”的发展目标确立以来,我国社会政策发展迅速,学界认为,中国由此进入“社会政策时代”(王思斌,2004),具体表现为政府在社会福利领域的责任日益加大、财政对社会福利的投入逐年增加。不过,2008年以来的福利国家危机,在我国也引发了关于福利水平的讨论。例如,财政部前部长楼继伟、亚投行行长金立群、联想集团创始人柳传志以及经济学家樊纲、茅于轼等将欧债危机和福利国家竞争力下降解读为高福利所致。再加上我国正面临“未富先老”“经济新常态”等挑战和制约,因而主张我国的社会福利应该量入为出、警惕“高福利陷阱”的说法不绝于耳。围绕中国未来社会福利水平的高低问题也进一步引发了广泛争论。这一争论隐含着以下两个片面的预设。

  一是以福利支出水平作为分析福利制度的唯一维度。实际上,埃斯平-安德森(Esping-Anderson,1990:19-20)在提出福利国家的三种体制时就指出,传统的福利国家比较研究认为,社会支出足以反映各个国家对于福利的承诺。这种观点忽视了福利支出中的结构问题,而不同的支出结构又在很大程度上影响到福利支出的效率,因此福利支出产生的效果并不是简单的线性对应关系。根据米什拉(2003)对20世纪80年代英美改革的回顾,恰是因为自由主义取向的改革造成了更为严重的失业问题,导致失业救济金大幅增长,改革期间两国的福利支出并没有明显下降,改革无论在控制费用上还是缩小不平等差距方面都是失败的。安和金(Ahn & Kim,2015)对15个经合组织国家(1990-2007年)社会福利支出结构的研究也证明,尽管福利国家承担的角色越多,越会对就业产生负面影响;但是社会服务支出在福利支出结构中的占比越高,对经济增长和就业的贡献也会越大。因此,传统的、建立在福利支出总额基础上的“凯恩斯主义”与“新自由主义”的二元对立已经过时,经济增长与福利支出二者之间的关系非常复杂,片面降低福利待遇反而有可能造成更高的福利支出,并因此使经济形势更加恶化。基于过去20年的研究,问题的关键在于如何使福利支出的结构更加合理,而其背后的理念是对于福利需求的准确判断和有效应对。

  二是关于福利水平高低的讨论只聚焦于经济层面,甚至是财政层面,忽视了社会维度。诚然,福利支出与经济增长之间关系密切,福利国家建设既有赖于经济发展,也可以推动可持续的经济繁荣。但社会政策存在的首要价值不在于经济领域,而在于社会领域,更在于两者的协调。从波兰尼(2007)的论述出发,由国家承担主要责任的社会福利根源于社会对于自发调节的资本主义市场经济的“反向运动”。具体而言,在马歇尔看来,建立在社会权(social right)基础上的社会政策,是对民权(civil right,主要是经济权)的限制和补充(Marshall,1950)。从这个角度来说,社会政策是用来协调经济发展与社会平等之间张力的工具。从福利国家发展的历史来看,其“黄金时代”被认为是繁荣与平等完美结合的时期;而经历了过往40年的困境,对福利国家模式的质疑关注的也正是该模式是否还能两者兼顾(Esping-Anderson,1996)。

  基于以上两点,本文以波兰尼的“反向运动”和马歇尔的“社会权”作为理论前提,主要从经济与社会平衡互动的角度回顾福利国家从源起到困境和转型的过程,梳理社会政策在不同发展阶段、不同经济社会背景下的模式和效果,探寻作为实现经济繁荣与社会平等的工具。通过对福利国家的分析,希望对我国目前的相关争论做一回应,并对我国社会政策的规划和决策有所启发。

  一、分析框架:作为“反向运动”工具的社会政策

  如波兰尼所言,在19世纪之前,人类经济都是嵌入在社会中的。在资本主义市场经济逐步发展的过程中,它试图“脱嵌”于社会,这导致了社会关系和社会团结的瓦解,给社会成员带来了巨大的社会风险并导致贫富分化。因此波兰尼强调,应该由国家承担起“反向运动”的责任,主动“保卫社会”,而其主要路径之一即是社会保障、劳动保护、教育和就业培训等社会政策。然而,波兰尼的“反向运动”并非完全否定市场,而是认为一个不受约束的自我调节的市场,不仅会对社会造成破坏,最终也会自取灭亡,对社会的保护,本身也是对经济的保护(波兰尼,2007)。因此,社会政策的动力就来源于社会对于防止自由市场经济“脱嵌”的“反向运动”,而它的目标就是实现经济与社会的平衡发展。在很多情况下,社会政策都是决策者主动调节经济与社会发展的工具。

  在工业化社会,当生存的风险超出了家庭的保障范围,国家就会介入提供经济保护,社会政策由此产生。社会政策一般被认为是“影响国民福利的国家行为”(希尔,2003:1)。而“社会福利”则被视为实现“社会福祉”的手段,即前者是一系列的社会安排,而后者是社会成员生活幸福的一种状态(迪安,2009:2)。从这个角度说,社会政策的作用首先是个人层面的,其最基本的定义与满足人的需求有关。的确,从社会政策的领域看,无论教育、医疗、养老、住房、社会保障及就业,还是现金福利和社会服务,最终都要提供给个人或家庭。与此同时还应注意到,从微观上升到宏观,个人的需求实际上是特定的经济与社会因素在微观层面的体现,那么反过来,社会政策对个人需求的应对自然也影响着经济与社会的发展。

  首先看社会政策在社会维度上的工具性作用。社会政策的“社会性”体现在其对社会平等和社会团结的促进上。社会政策首先纠正的是市场初次分配造成的不平等(Miller,1999)。马歇尔(Marshall,1950)在其社会权和社会阶级的分析中认为,社会权缩小了收入差距,将不平等控制在社会可接受的范围内,从而缩小了阶级差距;除此之外,平等的社会权的延伸,也促进了共同文化和共同经验向不同群体的延伸,在此基础上,社会团结得以提升。社会平等和社会团结又进一步与社会稳定相关(Streeck,2001)。福利国家的出现,在一定程度上是工人阶级迫使资产阶级做出的让步(Bottomore,1992)。而我们今天看到的福利国家的制度安排,是持续不断的阶级斗争和妥协的结果。从欧洲福利制度发展的历史看,社会政策在实践中往往被用于缓解贫富分化所带来的社会矛盾(Baldwin,1990)。因此从社会维度看,社会政策在本质上是一种阶层妥协,它的作用机制在于通过调节阶级/阶层关系,提高一个社会的平等和团结程度,从而进一步促进社会稳定。

  其次,理解社会政策对经济发展的工具性作用。社会政策为市场经济的发展营造了一个稳定的社会环境;诸如教育、医疗以及就业培训等外部性强的公共服务,其本身就是人力资本投资,对经济有直接的促进作用(希尔,2003;考夫曼,2004);而从凯恩斯经济学的角度出发,国家对于福利的积极干预有助于增加社会的消费和投资需求,从而有助于避免资本主义市场经济中有效需求不足的问题,进而实现宏观经济的均衡发展(凯恩斯,1983)。

  然而,正如马歇尔所分析的,社会权尽管是应民权的长远需求而诞生的,但是社会权与市场价值之间的冲突是根本性的、不可调和的(Marshall,1950)。具体时期的社会政策只是尽力维持着一时的平衡,不恰当的“反向运动”会对经济带来负面影响,进而动摇社会权的经济基础。因此从经济与社会发展的张力角度看,社会政策的收入再分配作用既要符合社会的正义原则,又要对经济增长产生积极影响,即要对经济发展发挥积极的投资作用。

  基于以上分析,社会政策可以被认为是经济社会发展的工具——经济维度要求它促进经济发展,而社会维度要求它纠正市场经济带来的不平等问题。然而这两个维度并非彼此孤立,两者既有共同利益,也存在张力。因此我们可以认为,社会政策的“合法性”来自它是否能够找到两者的共同利益、化解张力,从而使两者有效平衡。如图1所示。

  正如希尔(2003)所言,国家更多地卷入社会福利可以与工业化社会的发展及其以后的成熟抑或衰落联系起来。因此,理解福利国家的社会政策,必须将其置于资本主义工业化和市场经济的转型背景下。下文将首先分析,在福利国家的工业化阶段,社会维度和经济维度的平衡发展对社会政策提出了什么要求。然后,进一步观察社会政策的“福利国家模式”是如何平衡这两个维度的要求,从而获得了“合法性”,使福利国家进入黄金发展期。最后,本文将分析在福利国家危机阶段,宏观环境如何在经济与社会维度上引起巨变,使得原有的社会政策模式无法实现两者的平衡,从而丧失其“合法性”。

  

  图1 本文的分析框架:作为经济社会发展平衡工具的社会政策

  二、“福利国家”模式的起源与发展:劳动力的去商品化

  1601年的《伊丽莎白济贫法》被认为是全球最早的社会政策,但是真正系统化的国家干预被普遍认为是在19世纪下半期与工业化的成熟相伴而来的。其后,“福利国家模式”在二战之后走向成熟,并扩展到所有发达国家。

  (一)工业化时期对社会政策的要求

  18-19世纪,工业革命自英国始,之后席卷美、法、德、俄等国。工业革命是资本主义发展史的起点,它以较大规模的工厂代替小规模的手工作坊,在经济结构和社会关系上均产生了深远影响。波兰尼(2007)认为,19世纪西方文明的源泉是“自我调节的市场”,其他制度都是这一源泉的附属品。从19世纪下半期到20世纪70年代,这一时期是工业化不断发展、资本主义市场经济从生产领域向生活领域不断渗透的时期,由这两者决定的宏观环境对社会政策产生了如下要求。

  在社会维度上,工业化造就了两个庞大的对立阶级——资产阶级和无产阶级。在无产阶级发展壮大的过程中,伴随着不断为自己争取权利的斗争。阶级斗争的根源在于,资本主义市场经济造成了劳动力的“商品化”(马克思,2006),因此产业工人争取权利的核心也就是使劳动力最大程度地“去商品化”。①二战后,这也成为普遍“社会权”的核心内容(Marshall,1950)。除了国内阶级斗争的压力,欧美国家还受到外在的来自社会主义阵营的压力(吉登斯,2000),这使得对劳动力“去商品化”的诉求程度提高。所谓劳动力的“去商品化”水平,是用来衡量离开市场的劳动力在多大程度上能维持自己的生存和生活水准(Espin-Anderson,1990:38)。它主要是通过与劳动力市场相关的社会保障实现,比如失业保险、养老金、工伤保险、最低生活保障等。而对劳动力“去商品化”诉求的高涨,反映在社会政策上,即要求社会保障水平的相应提高。

  在经济维度上,工业化时期个体所面临的主要经济风险来自资本主义经济的周期性波动,在劳动力商品化时代,当人们因任何原因而不能有效参与劳动力市场时,都会由于没有收入而无法生存,这时就需要社会保障作为人力资源的“蓄水池”,以保证在经济复苏、对劳动力需求增加的时候,有充足的、健康的劳动力提供(迪安,2009)。此外,在二战之后,国家的社会福利支出成为促进经济发展的更加重要的手段(Taylor-Gooby,2004)。由此可以看出,通过政府的社会保障支出,实现劳动力的一定程度的“去商品化”,也是工业化时期的资本主义市场经济发展的内在要求。

  简言之,这一时期主要受到资本主义工业化和市场经济的发展与日益成熟的影响,经济增长与社会平等对社会政策的共同要求在于,通过社会保障实现一定程度的劳动力的“去商品化”。

  (二)工业化时期的社会政策回应:以现金福利体现的收入再分配

  应对上述经济与社会维度的要求,工业社会初期的社会政策模式主要是针对产业工人的劳动保障。19世纪70年代,德国俾斯麦政府率先推出面向产业工人的社会保险制度,实施最低工资等有利于劳动者的社会改良,以此作为安抚工人阶级的社会控制手段,同时通过劳动保障确保健康劳动力的持续供给。之后其他国家纷纷效仿,至20世纪初期,欧洲工业化国家普遍建立了以保障“劳动者”为主的社会保险。也就是说这一阶段社会政策的合法性来源于它对工业化初期资本主义经济的推动和阶级矛盾的调和。正如迪安(2009:22)所言,这一阶段社会福利关注的“主要不是人类福祉的提升,而是工业资本主义的需求”。

  从二战结束到20世纪70年代后期被普遍认为是社会福利的“黄金年代”,欧洲国家普遍建立了“凯恩斯-贝弗里奇”或“凯恩斯-俾斯麦”式的“福利国家”制度——政府管理经济,促进完全就业,并组织社会来满足市场和家庭不能满足的需要(Taylor-Gooby,2004)。原本为特殊群体(产业工人)和弱势群体而设计的福利计划开始变革,福利对象和福利内容逐渐放宽甚至达到广泛覆盖;与此同时,福利水平也从最低生存补助提升到符合合理的生活标准所需(Gilbert & Terrell,2004)。

  从福利内容上看,这一阶段的福利仍主要是为应付工业化的社会需求而产生的,它的主要任务是满足市场不能充分满足的那部分“收入中断”时期的需要,比如针对失业者、退休者、残疾人、儿童的收入保障(Taylor-Gooby,2004)。所以,这一阶段的福利内容主要是以收入保障为主的“现金福利”(与“福利服务”相对),同时亦强调由国家承担福利筹资的主要责任(李秉勤等,2011)。如表1所示,从20世纪60年代初期到70年代中期,福利国家的社会福利费率普遍有明显上升。

  表1 部分经合组织国家的社会福利费率(1960-1990)(%)

  1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990  
丹麦 19 24 27 26.5 28.3  
瑞典 11 13 17 21 26 31.6 32.6  
挪威 8 10 16 20 21 20.8 26.9  
德国 18 19 20 26 26 25.2 23.5  
法国 13 16 17 18 23 27.0 28.7  
荷兰 12 17 22 30 28 29.0 28.8  
意大利 13 16 17 21 21 21.6 23.0  
英国 10 12 13 16 16 21.0 19.8  
美国 7 8 10 15 13 13.0 14.1  
加拿大 9 9 12 15 15 16.5 18.0

  说明:社会福利费率是指用于社会福利费的公共开支占国内生产总值的百分比。

  资料来源:转引自考夫曼,2004:40。

  这一阶段被认为是福利国家的“黄金年代”,其原因是当时的福利安排与社会环境的契合度很高,这包括:政府拥有利用凯恩斯政策管理国家经济的能力,充分就业、经济增长与社会保障之间实现了经济上的良性循环;高生育率以及标准化的生命过程,使得一个社会的人口年龄结构可以实现通过“劳龄人口”供养“老龄人口”;在此基础上福利进一步减轻了社会不平等,促进了社会团结和稳定(Esping-Anderson,1996)。简言之,在当时的社会背景下,以劳动力“去商品化”为核心的“福利国家模式”,同时满足了经济和社会两个维度的要求——在促进经济发展的同时,亦将社会不平等控制在一个可接受的范围内。

  三、福利国家的危机:劳动力去商品化手段的失效

  “福利国家模式”取得成功的条件之一是经济政策与社会政策之间能实现正面的相互作用(考夫曼,2004)。然而,自20世纪70年代末开始,经济社会环境发生了根本性变化,已有的制度安排与外部环境之间的良性互动面临危机。

  (一)福利国家危机的时代背景:“三化”

  如前所述,资本主义工业化和市场经济的发展是决定“福利国家模式”建立并维持的根本性因素。自20世纪70年代末以来,深刻影响到全球,尤其是发达国家最显著的客观环境变化,无异于后工业化、全球化、老龄化这“三化”,这三个变化都是资本主义工业化和市场经济的重要转折点——后工业化意味着福利国家立国的工业化基础发生了变化,老龄化意味着原有“代际契约”被打破,而全球化意味着资本主义市场经济的范围完全突破了民族国家的界限。具体而言包括如下三个方面。

  第一,从工业化向后工业化的转型,改变了原有福利模式的经济和社会基础。在工业化社会,GDP的构成主要以第二产业为主。然而20世纪70年代中期,福利国家的服务业占比已经普遍超过50%,且逐年上升,到2015年,已上升到70%-80%之间。②第三产业占比的提高使得对于劳动力的技术水平和灵活性的要求也在提高,造成了劳动力市场的彻底分化和隔离——技术水平较低的劳动力就会长期处于低端劳动力市场,更有可能从事非正式的、临时性的、报酬很低的工作。与此同时,失业将不再仅仅是因为经济周期而产生的暂时性的问题,更有可能是因为技术淘汰而变成永久的失业者(Esping-Anderson,1996)。另一方面,产业结构从以制造业为主向以服务业为主的转型过程必然伴随着劳动生产率下降的长远趋势,这使得应对福利需求的资源更为有限(Taylor-Gooby,2004)。随着向后工业化社会的转变,阶层关系更加复杂,新的阶层出现,阶层结构的变化也对原有的社会团结提出挑战(Taylor-Gooby,2004;Gilbert,2004;米什拉,2007)。有一种对福利国家的悲观看法认为,中产阶层的壮大会使得已有的标准化的、低水平的福利无法满足他们个性化的需要,福利国家的合法性早已达到了“饱和状态”(saturation),而将呈现下降的趋势(Ervasti,2001)。

  第二,经济的全球化,尤其是资本和劳动力全球化程度的日益加深,使得一国的经济日益超出任何“民族国家”的控制范围。二战后的福利国家形成之时,西方经济是相对封闭的,因此政府对于本国经济有较强的控制能力(Taylor-Gooby,2004)。而20世纪90年代以来,这种经济的封闭独立性被彻底打破,各国被席卷进全球化浪潮中(如图2所示)。从资本的角度看,资本更有可能流向税收和劳动力成本更低的国家和地区,这给发达国家同时带来了税收减少和失业率上升的风险;更进一步说,劳方基于市场的谈判能力减弱,收入不平等加剧,经济增长已不再为大多数劳动者带来更多的工作和更高的薪酬,“利益均沾”理论失效了(米什拉,2007:34)。原有的“社会权”都以“民族国家”为边界,建立在劳动力国际流动较弱的前提下,而人口的全球化流动加速却打破了民族国家之间的界限。因此,“民族国家的政策已无法再成为调控经济发展的决定性要素,而由于各种各样的原因,社会问题主要还是要靠民族国家自己来解决,我们很可能将不得不长期与这一冲突并存”(考夫曼,2004:162)。大规模的国外移民将越来越成为福利国家面临的常态,这些移民既是输入国不可或缺的劳动力,同时也使得福利国家体制在国民福利和移民福利之间难以取得平衡,破坏了原有的社会团结(Mau & Burkhardt,2009)。

  第三,老龄化使得原有的“代际契约”无法维持。二战结束后,发达国家普遍经历了十几年的生育高峰,接着却是生育率的持续下降,老龄化程度不断提高。如前所述,传统“福利国家”模式的核心内容是建立在税收和社会保险基础上的社会保障,它可以被理解为以“劳龄人口”的收入支撑“老龄人口”福利的一种“代际契约”。但是随着生育率的持续下降,自20世纪90年代以来,西方国家“老龄人口”的比例普遍超过20%,这使得原有的“代际契约”无论在资金上还是在服务上都不可持续(考夫曼,2004;迪安,2009)。具体而言,老龄化主要从两个方面对既有的福利体系产生影响。一方面,随着作为“消费者”的老年人口的增加,一个社会的养老金、医疗服务支出、社会服务支出必然会大幅增加;另一方面,作为“生产者”的劳龄人口的比例降低,因此用于福利生产的资源也将受到很大限制。这两个相互矛盾的方面共同作用,使得老龄化给福利国家带来巨大挑战(Taylor-Gooby,2004)。

  

  说明:国际移徙人数是指在一国出生并在其他国家居住的人口数量,也包括难民。用于估计特定时间国际移徙者数量时使用的数据主要来自人口普查信息。估计值由外国出生人口(在某国有居住权但出生于其他国家的人)的数据得出。如果无法获得外国出生人口的数据,则估计时采用外籍人口(属于居住地以外国家的公民)数据。全球直接投资是指投资者为获得在另一经济体中运作的企业的永久性管理权益(10%以上表决权)所做的投资的净流入。它是股权资本、收益再投资、其他长期资本以及国际收支平衡表中显示的短期资本之和。此系列显示报告经济体来自外国投资者的净流入(新投资流入减去撤资)。数据按现价美元计(2018年9月)。

  资料来源:世界银行数据库(https://data.worldbank.org.cn/),2018年9月。

  图2 1970-2015年资本和人口的全球流动情况

作者简介

姓名:房莉杰 工作单位:中国社会科学院社会学研究所

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