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论社会救助多主体责任的定位、关系及实现
2020年07月15日 09:04 来源:《社会科学研究》2020年第3期 作者:林闽钢 字号
关键词:社会救助;社会救助权;社会救助立法

内容摘要:

关键词:社会救助;社会救助权;社会救助立法

作者简介:

  摘要:社会救助作为反贫困的长期制度安排,多元救助主体是其主要特征,多元共治是社会救助事务的核心要义。在社会救助多主体责任的定位上,国家是社会救助首要的义务主体,提供社会救助是国家应尽的义务,强化国家责任是现代社会救助制度的重要标志,同时家庭、个人也负有社会救助的义务。在社会救助多主体责任的关系上,个人自救、家庭互助在主体责任关系中处于第一和第二位阶,“穷尽其他帮助”是我国社会救助法律规范中的要件,国家在主体责任关系中是处于最后位阶。为此,在我国社会救助立法和政策改革中,通过明确政府的给付责任,强化家庭的义务和责任,实施分类管理和开展社会救助服务,激发有劳动能力者的个人积极性,推动建立政府主导、社会力量参与、家庭和个人尽责的社会救助新格局。

   关键词:社会救助; 社会救助权; 社会救助立法;

   作者简介:林闽钢,南京大学政府管理学院教授,江苏南京210023。

   基金:国家社会科学基金重大研究专项“社会主义核心价值观融入社会救助立法研究”(19VH013);

  在我国社会救助立法和政策改革中,通过明确政府的给付责任,强化家庭的义务和责任,实施分类管理和开展社会救助服务,激发有劳动能力者的个人积极性,推动建立政府主导、社会力量参与、家庭和个人尽责的社会救助新格局。

  一、研究背景

  在人类社会中,弱势群体的存在是一种必然的社会现象。社会救助作为一种针对弱势群体开展的反贫困制度安排,具有一定的长期性。在社会救助史上,最早可追溯到邻里间的互帮互助、宗教组织的扶弱济困等自发行为。自现代国家产生之后,国家全面承担社会救助的责任,实现从道义性救济向制度性救助的根本转变。

  从世界各国来看,社会救助是国家及其他社会主体对于社会中的弱势群体和个人,为维持其基本生活需求所采取的各种形式的援助。社会救助具有保障国民有尊严的生活,维护社会稳定和促进社会发展的功能。各国社会救助主体的共同特征是具有多元性,即政府主体、社会主体与个人主体都担负着救助的义务和责任。从国家治理体系和治理能力现代化视角,社会救助其核心要义是多元主体对社会救助事务的合作共治。

  当前,我国在积极推动社会救助立法,面对的主要问题是如何进一步明确社会救助法律关系的各种主体责任,落实政府的主体责任,充分调动社会力量、家庭和个人的积极性,实现社会救助多主体责任的并举。

  二、社会救助多主体责任的定位

  (一)国家是社会救助首要的义务主体

  1.提供社会救助是国家应尽的义务。生存权位居人权之首,已成为世界各国的主要共识。生存权表现为公民的生活保护请求权。社会中的大部分成员是通过劳动手段获取劳动报酬维系生存;而少部分成员则需通过“物质请求—国家帮助—维持生存”来完成生存权的实现。基于生存权请求的公民的生活保护权被认为是社会救助立法的基础和依据,如日本社会救助立法就是基于此展开。在我国,《宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利”,它彰显弱势群体获得国家帮助的基本需求是社会救助权生成的条件与基础。享受社会救助是符合法定条件的社会成员的基本权利之一。

  保障公民社会救助权必须依靠国家义务的履行。社会救助权相对于社会保险权、社会福利权而言,更直接与弱势群体最基本的生存需求有关,具有不可替代性、不可或缺性。享受权利的主体绝大部分处在各种困境之中,其权利的实现必须依靠国家义务的充分履行。国家对遭遇困境的公民承担普遍意义的社会救助义务,符合条件者都应该无差别、平等地受到保护,公民不论民族、种族、性别、职业、家庭出身、教育程度、宗教信仰,若陷入生活困境并达到需要社会救助的条件,国家就有义务进行无差别平等救助,实现弱有所扶。无差别平等原则是大多数国家社会救助立法的主要原则,如日本、韩国社会救助法中都明确规定,并作为主要原则来实施。

  此外,大多数国家都提倡和鼓励企业、非政府组织等社会力量开展救助,但由社会力量开展的救助是处于次要的、补充的地位。国家履行社会救助义务不会因为其他社会组织所开展的救助活动,从而减轻或免除国家的救助义务。公民在陷入生活困境需要对其实施救助时,国家是首要的、也是最终的义务主体。

  2.强化国家责任是现代社会救助制度的重要标志。进入现代社会以来,社会救助权是作为积极的人权出现,一方面要求国家积极作为,把社会救助作为国家的基本职能来履行;另一方面国家唯有采取有效的措施才能保证公民社会救助权利的落实。因而现代国家都以法律形式确立社会救助的政府责任,使社会救助制度成为一种国家强制性的权利与利益再分配手段。

  国家和政府作为社会救助权的义务主体,建立社会救助机构,承担具体的社会救助事务,“肩负着为人民赢得足以生存的权利的任务,使他们不仅仅能够生存,还要享受到‘生存’这个字眼的全部含义”。从社会救助组织和管理过程来考察,其本质是政府的行政给付行为。社会救助的政府行为主要体现在救助政策的决策和执行上,政府兼有监督者和引导者角色,具有主导地位和作用。现代国家通常采取各种积极措施推动社会救助工作,如提高国民对社会救助政策的知晓程度;激励救助对象进入劳动力市场积极寻找工作;再如对贫困家庭开展救助服务等等,用国家力量来推动社会救助事业的可持续发展。

  (二)家庭、个人负有社会救助的义务

  1.家庭负有救助的义务。在传统社会,家庭作为社会生活的基本单位,既是家庭生产与经济活动的组织者,也是对家庭成员生、老、病、死、残等社会风险进行保障和服务的提供者。进入现代社会,家庭的功能虽有所减弱,但家庭仍是现代社会的细胞,“如果家庭成员不能彼此承担重要的角色义务,家庭也就不复存在了”。家庭成员的保障作用是在家庭内依靠家庭成员之间相互努力所实现,其所提供的经济保障、服务保障和精神慰藉等是整个社会保障的基础。

  社会救助作为一种现代制度,公民在陷入生活困境时需要对其开展社会救助,国家是首要的、也是最终的义务主体,但仍要强调和重视家庭在社会救助中的积极作用,究其原因主要有以下方面:一是激活家庭的救助潜力,使家庭互助互济这一中华民族的传统美德能发扬光大。二是家庭互助互济还具有政府救助无法替代的道德功能,家庭更具有情感性、个性化等特点,能满足被救助者的情感需求和关怀,对政府的现金救助和物质救助起到补充和替代作用。三是家庭成员有经济能力时,由其承担无生活来源的家庭成员的基本生活;当家庭成员失去互帮互助的能力时,再由社会和国家承担救助责任。这种以充分发挥家庭救助功能为前提的制度设计,应是社会救助立法与婚姻法、民法等民事法律相衔接的关键之处,也只有充分发挥家庭救助功能,才能从整体上形成家庭保障与社会救助的互补互促的良性关系。

  2.个人负有救助的义务。个人如果陷入贫困之中,个人应首先承担自己的救助义务,这是公民权利与义务的一致性在社会救助领域的具体体现。从个人陷入贫困的原因分析,造成个人贫困的原因具有多样性,既有自身原因,也有社会原因。其中对于拥有劳动能力的人而言,若是无视激励与引导措施而放弃就业,导致自身无法摆脱生活困境,即使其符合社会救助条件,国家也应当鼓励有劳动能力者开展个人自救。

  此外,社会团体和企业等组织,具有救助资源多、救助方法灵活、救助响应及时等方面的优势,在世界各国都是一支不可忽视的社会救助力量,可以对社会救助起到有力的补充作用。

  三、社会救助多主体责任的关系

  (一)生存照顾的“辅助性理论”及其原则

  1938年,德国公法学者厄斯特·福斯多夫(Ernst Forsthoff)站在国家立场提出了对国民的“生存照顾”理论。第二次世界大战结束后,福斯多夫根据经济和社会的新变化,以辅助性原则修正其提出的生存照顾理论,并对辅助性理论及其原则做了详细阐述。他认为当个人和社会不能凭己之力达到目的时,国家权力才能介入,国家扮演的是“补充功能”的角色。反思辅助性理论及其原则,不仅预设了社会自治的前提,也设置了个人、社会与国家在发挥其功能时的位阶秩序。

  公共领域与私人领域、国家与社会的二元划分是现代宪法理念与制度设计所依据的核心假设,这种假设决定着如何来理解国家行为的合法性、个人自由以及按照自己方式追求自身目的的问题。其中国家与社会权限的划分首先涉及到辅助原则(principle of subsidiarity),辅助性原则界定了国家在社会救助领域的协助的责任。个人首先为维持生活竭尽所有的努力,同时鼓励社会团体协助个人的生存照顾问题,国家作为一种补充功能的扮演者而出现。在这个意义上,辅助性原则与“有限政府”理论相一致,个人自主、社会自治优先,在这个前提下,国家才承担提供帮助的责任。

  现代社会救助对国家而言是一种行政给付行为,辅助性原则解决了行政给付中的义务次序难题。个人义务地位优于国家承担的义务。国家在社会救助中的给付属于补充性质,国家不能剥夺公民个人负担自己的义务。个人凭借自身努力能摆脱困境,国家就不会也不应该介入。我国《城市居民最低生活保障条例》第3条规定,最低生活保障制度“坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针”;《社会救助暂行办法》第7条规定“支持社会力量参与社会救助”;第8条规定“对在社会救助工作中作出显著成绩的单位、个人,按照国家有关规定给予表彰、奖励”。这些规定基本表达了辅助性原则的内涵,辅助性原则基本上已内含在我国相关社会救助法规之中。

作者简介

姓名:林闽钢 工作单位:南京大学政府管理学院

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