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政府间社会救助事权和支出责任划分的国际比较与启示
2020年07月03日 09:54 来源:《山东财经大学学报》(济南)2019年第4期 作者:王敏 刘梦琪 字号
关键词:社会救助/财政事权/支出责任

内容摘要:

关键词:社会救助/财政事权/支出责任

作者简介:

  内容提要:中央与地方及地方政府之间事权和支出责任划分是理顺中央和地方财政分配关系,健全中央和地方财力与事权体制的重要内容。社会救助承担着保障社会安全、体现社会公平、促进社会稳定的重要作用。通过对美国、日本、澳大利亚等国家的社会救助事权划分状况,以及英国、俄罗斯、巴西等24个国家中央与地方政府支出责任划分的数据分析,总结出政府间社会救助事权与支出责任划分应当规范化、法律化,以及由中央承担决策事权、地方承担具体事务执行事权,并由中央承担主要支出责任等经验,为我国政府间社会救助事权和支出责任划分的改革提供借鉴。

  关 键 词:社会救助/财政事权/支出责任  

  项目基金:山东省社会科学规划基金项目“共享发展理念下完善山东精准扶贫社会保障制度研究”(18CGJ33)。

  作者简介王敏,女,河南郸城人,博士,中国财政科学研究院研究员,研究方向:财政理论与政策、社会保障和预算绩效管理,北京 100142;刘梦琪,中国财政科学研究院,北京 100142

  社会救助制度是社会保障体系的重要组成部分,其承担着保障社会安全、体现社会公平、促进社会稳定的重要作用,属于实现“十三五”期间脱贫攻坚目标的重要环节。自20世纪90年代,社会救助体系开始建立至今,我国的政府间社会救助事权与支出责任的划分,一直处于不清晰、不完善的状态,虽然通过中央及各省份各地区的相关政策的出台,政府间事权与支出责任划分的状态已开始趋于合理,但是仍有较大的改进空间。尤其是2018年国务院出台《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》之后,社会救助事权与支出责任在政府间的划分被提上日程。

  目前,有关社会救助事权与支出责任划分的研究主要集中在以下两个方面.

  第一,政府间社会救助事权与支出责任的归属问题。国外主流观点认为,社会救助的责任主要在中央政府。Ladd和Doolittle[1]将事权划分为筹资与支出责任以及管理责任,认为就筹资与支出责任而言,联邦政府应当承担主要责任。Brown和Oates[2]提出从贫困人口流动性的角度看,联邦政府应当承担救济穷人的基础性职责。也有一些国外学者关注将社会救助责任下放的可行性,认为地方政府能够因地制宜,在社会救助方面存在一定的优势。例如,Sewell[3]提出在许多转型中的国家,由于受到住房等要素的影响,贫困人口的流动会相应受到限制,因此地方政府对收入再分配的作用变得重要起来。一些国内学者也主张将社会救助事权与支出责任下放到地方政府,主要考虑因素包括:地方政府的信息优势;地方政府行政成本效率;最低生活保障受益范围的地方性;地方政府财政资金统筹安排等[4-6]。

  第二,关于政府间社会救助支出责任的分担机制问题。大部分学者认为应当加强中央和省级政府的支出责任。杨红燕[7]提出要将中央的支出责任加以制度化,建立长效的资金投入机制。一些学者通过实证分析,认为目前的支出责任划分结构,问题已经不在于中央与地方的支出责任划分,而在于省以下各级政府的划分,尤其是省市级政府没有承担起足够的支出责任。白晨和顾昕[8]提出,城镇低保筹资的省内不平等问题,反映出省级政府在社会救助方面作为有限,这是加剧社会安全网空间不平等的一个重要因素。陈文美和李春根[9]指出,省级财政没有发挥到应有的拉平和统筹的作用,反而降低了中央转移支付的均等化效应,并将支出责任转移给了实力较弱的县级财政。还有一些学者认为支出责任的分担应当因地区而异。例如,夏珺和李春根[10]通过对农村低保数据分析提出,在经济发达的地区中央转移支付还有较大的提升空间,而经济欠发达地区地方财政应当担负起更多的农村低保支出责任。

  从国际上来看,每个国家对贫困人口提供基本生活保障的方式存在巨大的差异性,体现在名称、救助方式、救助条件等多个方面。虽然其他国家的社会救助体系并不完全与我国的社会救助等同,但考虑到国际上对各级政府社会救助事权与支出责任的划分,大多都纳入财政体制的分析框架之内,并从财政的视角出发,做了许多理论和实践上的探索,这些国外的做法又对我国的改革具有参考价值。因此,一方面,本文对国外典型国家事权划分的经验进行梳理,分析其各自特点和共性;另一方面,结合支出数据,对一些典型国家支出责任分担的特点和发展趋势进行多角度的分析。通过这两方面的分析,总结出国外政府间社会救助事权与支出责任划分中启示性的做法,为我国政府间社会救助事权与支出责任划分改革提供借鉴。

  二、国外政府间社会救助事权划分的实践考察

  (一)典型国家政府间社会救助事权的划分

  美国实行联邦体制,包含联邦、州、地方三级政府,其中联邦与州政府享有独立的权利,地方政府包括县、市镇、学区、特区、州内行政区、政府协会等,地方政府权限由州政府制定的法律进行规定。从财政关系上看,美国不同层级政府之间实行分税制,三级政府都有相对平稳的税收来源支撑,其中联邦政府的资金来源主要是公司和个人所得税,而州和地方政府的收入来源主要是销售税和财产税。

  美国的社会救助开始于19世纪末,但当时的社会救助计划主要是州和地方层面实行的。20世纪30年代,伴随着《社会保障法》的出炉,全国性的社会救助系统开始建立和发展。20世纪60年代,“未成年救助计划”(ADC)被“抚养未成年者家庭救助计划”(AFDC)替代,新的援助计划的援助范围和人数均有扩大,联邦政府在社会救助中的作用迅速扩大。1967年颁布的《社会保障修正案》中加入了“工作激励计划”(WIN),鼓励福利接受者自食其力。到20世纪80年代,政府为减少福利支付,对社会救助体系进行新的改革,将“工作激励计划”(WIN)修改为“家庭援助法案”,强制领取保障金的个人加入劳动。之后《个人责任与工作机会协调法案》公布,取消了“抚养未成年者家庭救助计划”(AFDC),代之以“困难家庭临时救助计划”(TANF)。到20世纪初,布什政府又颁布了《为自立而工作法案》,鼓励和帮助困难群体参加劳动[11]。

  在美国,由于联邦和各州政府都能够设立社会救助项目,因此美国的社会救助项目种类繁多,不同的项目有不同的制度规定。其中以现金进行救助的项目,主要有“补充保障收入项目”(SSI)和“贫困家庭临时援助项目”(TANF)两种,这两种项目有各自不同的事权划分方式。一是“补充性保障收入项目”(SSI)。其救助的对象是,低收入或无收入的老年人、失明者和残疾人。根据美国的《社会保障法》的规定,该项目由联邦政府负责,联邦政府社会保障局及其下设机构进行执行和监督。二是“贫困家庭临时援助项目”(TANF)。TANF救助的对象主要是一些符合条件的贫困家庭,并且通过各州的自主设计,一些符合制度目标要求的非贫困家庭也被纳入进去。TANF项目的实施由联邦和州政府共同负责。在决策方面,在联邦政府制定的具体计划之外,州政府可以根据各州情况设置不同的计划,但这些计划必须要提交到联邦政府审批,批准通过后才能实施。但各州在资格认定、救助标准设定等方面,仍具有较大自主权。在执行方面,TANF由各州政府负责实施,州政府不仅要进行资格审查审批和资金发放等工作,还要对受助对象进行必要的工作培训,以帮助其就业。在监督方面,联邦和州政府共同对项目实施情况进行监督。联邦政府对各州受助者的参加工作比例和时间都进行了规定,如果州实施情况不能满足要求,则会受到惩罚。

  日本是单一制国家,政府主要分为中央、地方两层,最高层级又称为内阁,下属包含都道府县和市町村两级。日本的财政层级与政府层级对应,每一级政府审查本级财政预决算,每一级财政都有各自的税收来源。

  日本的社会救助制度又称为生活保护制度,最早开始于1932年的《救济法》。二战以后,日本国内经济萧条,民众迫切需要物资支援,于是在20世纪50年代,日本政府设立了生活保护制度,并通过《生活保护法》(也称“旧生活保护法”)对其进行了明确的规定。后来,政府对旧生活保护法进行修订,人们将修订后的生活保护法称为“新生活保护法”。2013年,日本内阁又一次对生活保护法进行修改,意味着生活保护制度的进一步完善。《生活保护法》对生活保护的对象、救助内容、救助标准、管理机关等都进行了明确的说明[12]。

  日本的社会救助由国家承担主要责任,所需资金主要由政府负担,其职责在各级政府之间分配。日本的社会救助制度采取中央与地方政府共同分担权责的形式。生活保护的最高负责机构是厚生劳动省社会援助局,各地社会福祉事务所负责具体事务的实施。详细来说,日本生活保护标准由厚生劳动省统一设定,并且规定了的标准制定方法,包含年龄、家庭构成、居住地点等因素,这一标准每年进行调整,以保证与一般民众平均消费涨幅相适应;生活保护的申请受理、保护种类的确定、扶助程度及方法的确定由市町村长进行;都道府县政府主要负责监督核查等工作,例如,处理对保护处分的不服申诉。2013年新修订的《生活保护法》又给了地方政府调查的权限,各地方政府可对接受生活保护个人的健康、就业、家庭关系等情况开展调查[13]。日本各级政府间社会救助事权的划分,基本上将决策权分配给了中央政府,而执行、监督的权限交由地方政府承担。

  3.澳大利亚

  澳大利亚政治体制为联邦制,具有联邦、州、地方三级政府。每级政府对应一级财政,各级财政独立进行支出决定,并通过分税的方式进行收入的分配。其中,联邦政府获得收入在三个层级中所占百分比较高。

  澳大利亚的社会救助的重视程度和支出占比都很高[14]。最早于1908年,澳大利亚就设立的残障和养老资金计划,后来社会救助又进行了不断地调整和完善。澳大利亚的社会救助制度主要针对那些无法通过工作维持生活的个人及家庭,涉及内容有:对老年人、退伍士兵、残疾人、失业者和病人、有未成年家庭的资助,给予青年的津贴,以及提高原住民生活标准等。

  在社会救助领域,联邦政府负担了几乎所有的事权,这一点在澳大利亚《宪法》中有明确规定。具体来看,社会服务部是社会保障和福利的最高管理机构,主要负责社会救助规则的设计和规划;其下设人民服务部负责社会救助政策的执行和落实;人民服务部下的中央福利署,这一机构负责具体事务的实施。中央福利署是经办机构,其在全国设置了多个服务点,覆盖城市和偏远地区,接受联邦政府的垂直领导,在全国范围内开展工作,具体包括申请受理、资格审核、资金发放等工作。

  (二)典型国家政府间社会救助事权划分的特点分析

  以上三个国家的政府间社会救助事权划分都有各自特有的做法,见表1。这些做法有好处,也存在一定的问题。

  表1 美、日、澳三国社会救助事权的划分情况

国家 事权归属 具体划分  
美国 不同项目有不同的事权归属 “补充保障收入项目”(SSI),由联邦政府负责执行和监督。“贫困家庭临时援助项目”(TANF),由联邦和州政府共同进行决策、执行和监督,州政府有很大的自主权。  
日本 中央与地方政府共担 厚生劳动省:最高管理机关,制定社会救助标准;都道府县政府:监督核查;市町村政府:申请受理、保护种类的确定、扶助程度及方法的确定等  
澳大利亚 联邦政府 社会服务部:社会救助政策的研究和制定;人民服务部:社会救助政策的执行和落实;中央福利署:经办机构,负责具体事务,包括申请受理、资格审核、资金发放等

  美国社会救助计划虽然由联邦和州政府共同合作推行,在大多数社会救助项目中,联邦政府负责项目的规划、统筹和调整,州政府负责项目具体工作的执行。但总体上来看,美国社会救助项目呈现分散化的特征,主要表现为缺乏“国家性”的体制,各计划都有各自的目标和标准,缺乏协调性。这种社会救助安排主要是适应美国个人主义的传统文化和联邦主义体制,对于公民来说能够在公共决策中发挥更大的权力。各级政府承担的事权与支出责任主要依据项目种类进行划分,比较容易清晰界定,但这种安排也容易造成救助计划之前有空隙或有重叠的问题。

  日本的社会救助制度采取中央和地方政府共同承担事权的形式,其管理模式和政府间责任划分机制和我国现行机制十分类似。日本的社会救助制度具有“全国性”的体系,能够为十分广泛的群体提供救助,在政府分工方面,既能够发挥中央的宏观调控职能,促进公平性,又能够发挥地方的主观能动性,灵活的制定适用于本地区的政策。但日本这种社会救助事权的划分方式,容易在中央与地方政府之间产生“逆向选择”“道德风险”等问题,在制度设计上一旦有偏差,就会对地方政府产生错误激励,导致社会救助职责履行不到位或社会救助支出的过度膨胀。

  澳大利亚的社会救助事权主要在联邦政府层面,并通过设立中央福利署在全国范围内履行政策执行的职能,一方面,在财权主要集中在联邦政府的情况下,保障了社会救助的资金充足性;另一方面,由联邦政府下设机构进行社会救助的具体执行,保障了社会救助效率和公平性。但这种制度的顺利实行,主要是符合澳大利亚人口少、区域之间发展较均衡的特点,对于地区间差异较大、发展不均衡的国家,事权集中在中央政府,容易使制定的政策缺乏灵活性和适应性。

  (三)典型国家政府间社会救助事权划分的共性分析

  总体上来看,美、日、澳三个国家在社会救助事权划分方面,也有以下共性之处。

  1.各国社会救助事权划分都与其国情相适应

  各国在政府间分配社会救助事权方式的差异,都反映出其人口情况、政治和财政体制,以及对社会救助制度的重视程度等的差异。美国作为联邦制国家,其联邦与州政府之间有独立的税源支撑,各州有较大的自主权限,并且各州之间居民偏好差异明显。因此,联邦和州政府通过制定不同的社会救助项目,分别承担相应的事权。同样为联邦制国家的澳大利亚,由于人口较少、区域之间较为均衡,因而能够将社会救助事权集中在中央政府。而日本作为单一制国家,中央政府对地方政府有较大的干预权限,因此可以采取由中央主要负责决策,地方主要负责执行的社会救助管理模式。

  2.各国政府间社会救助事权划分都有明确的法律规定

  以上三个国家都通过法律对各级政府间社会救助事权划分进行了明确的规定,并在社会救助制度发展中,对法律进行修订和完善。美国先后颁布了《社会保障法》《社会保障法修正案》等多部法律,各州出台了相关的法律法规;日本先后出台了《生活保护法》、新《生活保护法》,2013年又通过了《生活保护法》的新修订案。通过这些法律法规政策,各级政府的社会救助职责不断趋向明确、合理。

  3.大多数国家采取中央与地方政府共担社会救助事权的形式

  美国和日本都采取中央与地方政府共担社会救助事权的形式,并且基本上都是将决策权限交由中央政府,而具体执行和监督权限交由地方政府。在澳大利亚,虽然由中央政府承担了社会救助的主要职责,但其也需要通过下设的机构对具体事务进行执行。而在单一制国家,如日本,地方政府就类似于中央政府的下设机构,通过职责在中央与地方政府间的合理分配,就能达到保障资金来源和提高工作效率的目的。

作者简介

姓名:王敏 刘梦琪 工作单位:中国财政科学研究院

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