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项目制治理的边界变迁与异质性 ——四个农业农村项目的多案例比较
2020年06月09日 09:13 来源:《社会学研究》(京)2019年第5期 作者:史普原 字号
关键词:项目制/国家治理/专项转移支付/一般转移支付/整块补助

内容摘要:

关键词:项目制/国家治理/专项转移支付/一般转移支付/整块补助

作者简介:

  内容提要:作为一种国家治理制度,项目制并非单向扩张,而是与相关制度之间的边界不断推移与渗透。分税制之后,“条条”得以膨胀,为强化“块块”和社会的参与激励,国家试图收缩项目制治理的边界,却导致其宏观结构和微观过程均更加复杂,异质性增强。基于地方激励性和社会嵌入性双重维度,本文对项目制的异质性展开分析,建构了压力推动—全面动员、层级分包—抓大放小、层级卸责—以点代面以及目标技术—重点铺开四种运作模式,它们是不稳定的博弈解,存在不断变迁的空间。通过四个农业农村项目的多案例比较,本文探析了四种模式更细微的展现及转化机制。

  关 键 词:项目制/国家治理/专项转移支付/一般转移支付/整块补助

  项目基金:感谢国家社会科学基金青年项目“中国科层政治与项目制的组织选择、张力及复合机制研究”(18CSH047),以及教育部青年基金项目(17YJC840031)的资助。感谢浙江大学经济社会学工作坊上刘世定、曹正汉、尤怡文、刘玉照、张翔、严俊、冯猛、丁骋骋、周歆红、刘炜等诸位师友的建议。感谢两位匿审专家的建设性意见。文责自负。

  一、问题的提出

  近年来,作为一种国家治理制度,项目制得到诸多探讨(Qian & Roland,1998;渠敬东等,2009;Liu et al.,2009;温铁军等,2009;折晓叶、陈婴婴,2011;Zhou,2012;周飞舟,2012b;Looney,2015)。从一般意义上讲,它并非中国“独此一家”的制度,而是广泛存在于世界各地(Scott,1998;布劳、梅耶,2001)。其核心特征是:中央或上级政府主导确立目标意图(中国俗称“戴帽”),要求并且依赖地方或下级政府以及社会的参与配合。从财政学本源或狭义层面讲,项目制治理主要体现于专项转移支付体系,对中国而言,伴随着分税制改革,它变得尤为重要和复杂化了(Oi et al.,2012;李萍,2010;楼继伟,2013)。然而,当前研究尚在两个关键方面存在不足。

  首先,缺乏对项目制的制度性质,特别是其与相关制度之间边界的清晰界定与深入分析。当前论述往往将实践中差别很大的项目“一锅炖”,缺乏必要的学理提炼和分析,既增大了研究难度,也不利于研究纵深。为此,本文集中分析一个核心领域,即中央对地方转移支付体系中的项目运作。是否选择项目制治理对国家来讲是一种权衡,它并非包治百病的万能灵药,而是与其他制度一样各有得失。如果罔顾制度条件,会产生更大的项目扭曲(周雪光,2015;狄金华,2016;陈家建,2017)。此外,很多研究低估了国家的“自主性”(黄宗智等,2014;龚为纲,2015;李祖佩,2015;殷浩栋等,2017)。恰如周雪光(2015:99)所言,“我们对委托方的发包过程、项目设计及其意图知之甚少,可以说仍然是空白”。实际上,国家较早就有意识地收缩项目制的边界,策略性地应对分税制以来“条条”权力过度膨胀带来的负面后果,试图有效发挥“条条”和“块块”两个积极性。①

  其次,缺乏变量或类型思考,导致对项目治理的异质性探讨不足。目前对项目制的考察比较“粗线条”,往往笼统地发问:项目制的运作机制和效果是“合理化”吗(黄宗智等,2014),进而“铁板一块”地作出回答:项目制是一种新的国家治理体制,体现为资源的非科层制配置方式,动员型财政和社会工程,标准化、技术化和统一化,以及竞争性“发展和福利”机制;然而越是实行技术治理,国家目标越难实现(渠敬东,2012;折晓叶、陈婴婴,2011;周飞舟,2012b)。这种观察颇有洞见,但也容易造成一种错误印象,即所有项目遵循着同样的制度逻辑,沿着相同的组织轨道运行,产生大致同样的后果。实际上,项目运作在中央与地方关系、国家与社会关系两个维度存在较强的异质性,亟待深入探讨。

  与上述不足相伴随,在研究方法上,学界要么采用计量模型阐释项目制整体或某个领域的分配逻辑(Qian & Roland,1998;范子英、李欣,2014)或是其对经济增长与公共产品提供的影响(马光荣等,2016;郑世林、应珊珊,2017;缪小林等,2017;李永友、张子楠,2017);要么进行单个案探讨(Looney,2015;周飞舟,2012b;狄金华,2016;陈家建,2017);要么“远距离地推测和勾勒”(周雪光,2015:100)。本文认为,在当前研究阶段,考虑到对项目制的复杂性尚揭示得不够,多案例比较方法尤为适宜。特别是根据“最相近原则”(Gerring,2006),多案例分析能够更好地指出关键变量的不同如何导致项目运作机制的差异与变迁。基

  于以上说明,本文试图回答如下研究问题:为什么项目制与相关制度的边界不断变迁,并多样地呈现出来?因此,本文首先从宏观层面界定了项目制治理,并分析其基本结构及变迁模式;而后,基于中央与地方关系、国家与社会关系两个维度,本文建构出一个理论框架,提炼出项目制运作的四种理想类型,并以四个农业农村项目为核心,进行多案例比较。

  二、项目制治理:制度边界与结构变迁

  项目制与相关制度的边界突出体现在专项转移支付(也称专项补助)与一般转移支付(也称一般补助)的差别(表1)。②项目制并非中国专属,从专项占比来看,中国也非最高。比如,长期以来,美国联邦对州的补助大多数就是专项(费雪,2000)。其实际分配并非完全遵循外部性纠偏、信息利用最大化等效率逻辑,而是具有鲜明的政治性。机动灵活的项目更利于选票交易和利益分肥(Inman,1988),所以被形象地称为“猪肉桶”(Pork Barrel)。一般和专项补助各有其适用边界,依照财政联邦主义框架,专项补助往往在地方支出外部性较强时运用,运作中游说、申请、执行和评估等带来的组织成本更高,且不利于发挥地方政府的信息优势,一般补助则与之相反(Qian & Roland,1998;Stein,1981)。在财政实践中,为综合二者的长处,大量国家采用整块补助(block grant),这种补助还呈现日渐增长的态势(Baicker & Staiger,2005),其诸多特征介于一般与专项补助之间。

  表1 项目制的制度边界及相关对比

 

  财政名称 中央指定意图 地方统筹空间 机动程度 地方配套 分配方式  
  一般补助 因素法  
项目制 整块补助 中等 中等 大多无 因素法为主  
  专项补助 大多有 申请与下拨为主

  当前项目制研究仅关注了一般与专项之别,并将项目制基本等同于专项补助(渠敬东,2012;周飞舟,2012b),这很大程度上是源于中国财政实践包括统计当中的混沌现象。实质上,是否指定意图是项目制与相关制度的分野所在,它涵括专项和整块补助两个部分。

  在中国官方制度与数据中,财政科目比较含混,有待于进一步的学理性“提纯”。比如,什么是一般补助?官方尤其是财政部的有关科目不符合基本共识,仅有均衡性补助符合中央未指定用途、地方可统筹使用的一般补助含义。③除了均衡补助,官方数据中的所谓一般补助,其实仍被指定用途。因此,就当前财政统计而言,均衡性转移支付(2009年之前曾叫做一般转移支付)近于前述一般补助,除此之外的一般转移支付(2009年前曾叫做财力性转移支付、过渡期转移支付等)实际被指定用途,具有“准专项”特征。依照国际通例,本文将之析出,作为“整块补助”处理。④

  尤其自农村税费改革以来,国家开始有意识地调整项目制的制度边界,突出体现在如下层面。

  首先,国家提出对“撒胡椒面”式的项目资金实行统筹整合,试图改变“条条”权威各自膨胀造成的资金分散。2006年之后几年的整合基本是以县级政府为主,体现在试点县、贫困县等有限范围,这种“上不动下动”的整合方式,在“科层为体、项目为用”的基本格局下无疑是“戴着镣铐起舞”(史普原,2015)。但近几年国家开始加大整合力度,针对重点领域(包括农业、节能环保、医疗卫生等)选择性加力。⑤此外,2018年的职能机构改革是更大的一步,具体效果值得预期。

  其次,为刺激“块块”的能动性,近年来中央要求更多地采用地方政府具有更大权威的因素法分配,包括将地方更具优势的“点多、面广、量大、单项资金少”项目下放地方管理,⑥可谓对地方信息优势的承认和鼓励,只是这种分配方式的完全落地有一定困难。⑦

  最后,也是最重要的在于,近年来国家明确要求压缩专项转移支付,扩大一般转移支付,甚至指明后者要实现占比60%以上;一般转移支付中,扩大均衡转移支付占比,形成以均衡为主体,均衡转移支付增幅高于转移支付总体增幅的体系。⑧为在“数字上”满足国家要求,财政部在有关科目上频繁进行调整,2011-2014年将重点生态功能区转移支付、产粮大县奖励资金,以及县级基本财力保障机制奖补资金转列为均衡补助,2015年进一步增列资源枯竭城市转移支付、城乡义务教育补助经费和农村综合改革转移支付为均衡补助,构成“大口径”均衡补助,⑨致使其数额虚增。但根据我们对省一级的调研,这几个栏目均被指定用途,在省级财政报告中一直与均衡补助严格区分。

  为更好理解项目制的宏观结构,本文挤出正式数据中的“水分”,重新做了一个统计(见表2)。其中,中央本级支出和税收返还作为参照,前者2006年还高达43%,但2011年以来稳定在30%上下;税收返还则降至10%以下。我们重点看其他三类占比(见图1)。先看一般补助,虽然总体趋增,但除特殊年份外,2008年来依然只在10%上下,仅为整块补助的大约一半。整块补助同样总体趋增,但幅度更大。专项补助2006年后趋增,但以2012年为峰值,之后略为下降。

  表2 中央财政支出规模与结构(2006-2017年)

 

年份 本级支出 税收返还 一般补助 整块补助 专项补助  
  亿元 亿元 亿元 亿元 亿元  
2006 9991.4 43.3 3930.2 17.0 1529.9 6.6 3202.1 13.9 4411.6 19.2  
2007 11442.1 38.7 4121.4 13.9 2505.0 8.5 4587.9 15.6 6889.6 23.3  
2008 13344.2 36.7 4282.2 11.8 3510.5 9.5 5235.7 14.2 9962.4 27.8  
2009 15255.8 34.8 4886.7 11.1 3918.0 8.9 7399.2 16.9 12359.9 28.3  
2010 15989.7 33.1 4993.4 10.3 4759.8 9.8 8475.9 17.5 14112.1 29.3  
2011 16514.1 29.3 5039.9 8.9 6179.7 10.9 12131.5 21.5 16570.0 29.4  
2012 18764.6 29.2 5128.0 8.0 6860.0 10.7 14569.5 22.8 18804.1 29.3  
2013 20471.8 29.9 5046.7 7.4 7546.0 11.0 16816.7 24.6 18610.5 27.1  
2014 22570.1 30.4 5081.6 6.9 8296.0 11.2 19272.4 25.9 18941.1 25.6  
2015 25542.2 31.7 5018.9 6.2 14080.2 17.5 14374.8 17.8 21623.6 26.8  
2016 27403.9 31.6 6826.8 7.9 15817.6 18.2 16047.4 18.5 20708.9 23.8  
2017 29857.2 31.4 8022.8 8.4 12409.0 13.1 22736.6 24.0 21883.4 23.1

  注:数据来源于相关年份《中国财政年鉴》及财政决算报告。

  综合来看,在项目制治理构成中,单就专项补助而言,其在中央财政支出中占比四分之一左右;加上“一般中的专项”——整块补助,⑩2009年后,项目制治理不减反增(与本级支出占比减少大体同步),稳据“半壁江山”。仅就三类补助而言,项目制占比更是高达75%左右,可谓名副其实的“项目治国”。因此,由于未考虑到整块补助,当前研究既低估了其规模与占比,也低估了其复杂性,进而难以窥见项目制多元的展现和变迁路径。

  不妨再从省的角度做一个统计(表3),平原省(11)是13个粮食主产省之一,农业人口众多。在该省的一般公共预算中,对中央补助的依赖总体超过其自力更生收入。在三类补助中(图2),与中央情况相近,一般补助占比依然不如其他两类,整块补助和专项补助合计高达40%左右。由此可见,平原省对项目制有较严重的依赖。

 

  表3 平原省财政收入数额与比重(2007-2017年)

年份 地方收入 中央税收返还 中央一般补助 中央整块补助 中央专项补助  
  亿元 亿元 亿元 亿元 亿元  
2007 861.5 45.0 146.3 7.6 184.9 9.7 336.1 17.6 386.0 20.1  
2008 1008.9 43.5 160.1 6.9 257.5 11.1 351.6 15.2 540.4 23.3  
2009 1126.1 39.2 227.9 7.9 285.9 10.0 525.3 18.3 705.1 24.6  
2010 1381.3 41.3 237.2 7.1 342.4 10.2 574.0 17.2 811.3 24.2  
2011 1721.8 40.7 243.4 5.8 462.7 10.9 848.1 20.0 954.8 22.6  
2012 2043.3 41.8 248.3 5.1 506.9 10.4 1058.7 21.6 1034.2 21.1  
2013 2415.4 44.5 247.6 4.6 560.9 10.3 1211.2 22.3 995.0 18.3  
   续表3
年份 地方收入 中央税收返还 中央一般补助 中央整块补助 中央专项补助  
  亿元 亿元 亿元 亿元 亿元  
2014 2739.3 46.1 249.5 4.2 611.4 10.3 1302.2 22.0 1035.2 17.4  
2015 3016.1 46.4 250.1 3.9 1204.9 18.6 867.9 13.4 1147.1 17.7  
2016 3153.5 45.7 350.6 5.1 847.8 12.3 1441.1 20.9 1106.6 16.0  
2017 3407.2 45.9 405.7 5.5 922.2 12.4 1546.3 20.9 1134.6 15.3

  注:(1)数据来源于该省相关年度财政决算。(2)地方收入一栏指的是一般公共预算,其他还包括结转资金、债务收入、预算外调入资金等,不过数额相对很小且调节意味更强,未列入统计。

  三、项目制的异质性:一个分析框架

  为阐释宏观变迁,接下来需要在微观层面探讨主体的行动逻辑。虽然中央主导着目标意图,但在项目制的实践中必须面对另外两个行动主体,即作为实际操作者的地方政府以及作为项目最终承接者的社会民众。因此,中央与地方关系、国家与社会关系两个维度是理解项目治理实践的关键所在。

  (一)两个概念

  基于上述双重维度,本文提出“地方激励性”与“社会嵌入性”两个分析概念,进而根据其变量类型深入展现项目制治理的异质性。

  1.地方激励性

  中央项目并非越过地方直达项目受益方,各级政府恰是中央项目的中转者、管理者和承接者,尤其对省级政府而言,它往往掌握一定的实质决策权。换句话说,项目制不是完全自上而下单方向推行的组织形式,而是在委托方与承包方的博弈过程中不断演变和建构的(周雪光,2015)。因此,要想真正提升项目绩效,满足中央意图,必须解决地方政府的参与激励。

  地方激励性指的是中央赋予地方一定的决策和管理、资金统筹与配套等权责,调动其积极参与配合,以较好地达致项目目标。更具体地讲,相对于专项补助,一般补助对地方政府的激励更强;相对于申请划拨,中央仅确定有关因素,对地方的激励更强。因为后二者意味着中央将项目的统筹管理权、实际确定权等重要权威下放给了地方。相反,相对于不要求配套资金,要求配套会弱化地方政府的参与激励,并且所需配套占比越高,地方激励越趋于弱化,因为后者意味着地方政府需要从自身的资金盘子中让渡一部分来履行上级分配的任务。

  2.社会嵌入性

  嵌入性是一个被广泛使用又存在一定争议的概念。在埃文斯(Evans,1995)那里,它主要指国家进入社会,与之协调合作,而非专断地凌驾于社会之上。这一界定与曼(2015/1984)提出的“基础性权力”异曲同工,这当然有其制度和价值背景,但忽视和低估了嵌入的复杂性,对追赶型、发展型等国家而言,嵌入社会往往面临现代化改造和提供公共产品双重目标,两者存在张力,埃文斯与曼的语境主要适用于后者。然而,为完成现代化改造,社会更多是被教育、改变而非协商、谈判的对象。对此,斯科特(2004:310-318)生动描述道,“当时的通行论调,就是要克服落后和顽固的农民习惯和迷信……在激励、竞争和宣传无效的地方就需要考虑使用强迫或强制手段……所有的村庄会议实际上都是单向的讲课、解释、指示、斥责、承诺和警告”。当然,此处话语主要是负面的,其实忽视了不同国家的多样性、阶段性和复杂性(张军等,2007;洪源远,2018)。合而言之,本文主要是像波兰尼(2007/1957)那样,从价值意涵较低的泛化层面使用“嵌入性”概念。

  社会嵌入性是指国家项目渗入社会,进行服务、调动、改造乃至干预,反过来意味着其最终目标的实现依赖和受制于社会的反应、配合意愿及能力。转型和发展中国家的重大难题在于:如何应对充斥着张力的现代化改造和公共产品提供两大目标。一方面,为大规模、快速甚至激进地开展现代化,常常需要在不与社会有效协商的情况下大量投放项目,对某种不需要社会深入配合的基础设施等项目而言,未尝不体现出“集中力量办大事”的优势,但也可能造成“过度嵌入”,甚至带来灾难性后果,或者常态性地表现为预算软约束背景下的“投资饥渴”(科尔奈,2007);另一方面,与现代化改造的供方或国家主导逻辑不同,公共产品的要义在于回应性,只有依赖不断的信息回馈和针对性反应,使真实民意进入议程和执行轨道,才能提供真正的公共服务(Looney,2015;古学斌等,2004;渠敬东等,2009;王雨磊,2016;杜月,2017;史普原、李晨行,2018)。如果缺少对社会回应性的尊重,就会带来埃文斯语境中的“嵌入不足”。如何调适以上两方面是当代中国面临的突出难题,处理不好就会“宽严皆误”。

  (二)四种模式

  基于“地方激励性”和“社会嵌入性”的强、弱二元分类,项目制运作体现为四种理想类型,它们各有特质,并且可以互相转化。(12)

  表4 项目制运作的四种理想类型

  地方激励性  
   
社会嵌入性 层级分包—抓大放小模式 压力推动—全面动员模式  
  目标技术—重点铺开模式 层级卸责—以点代面模式

  1.层级分包—抓大放小模式

  首先,在地方激励较强时,中央更不必担心地方扭曲项目目标,使用成本更高的垂直科层管理的意义减小,而更倾向于使用层级分包模式,即将大量的项目实质权威下放。此外,由于社会嵌入性较强,“抓大放小”而不是全包全管不仅节省成本而且能够释放活力,更好地发挥地方与社会距离更近带来的信息优势,也符合各级政府制造差序的庇护主义逻辑。这种模式被广泛运用于经济增长相关领域,为大量产业项目所遵循,起初主要体现于城市企业管理等方面,近年来向农村地区推进,体现在“资本下乡”“公司+农户”和“家庭农场”等口号与运营中(周飞舟、王绍琛,2015;焦长权、周飞舟,2016)。

  2.压力推动—全面动员模式

  动员体制被认为是中国政府的一个重要特色,但对现代中国而言,在规模、频率、程序等方面都有所收敛,重要缘由在于动员或压力推动要付出更高的管理成本和机会成本。与周雪光(2012)的分析一致,当地方激励较弱,中央对常规轨道不满意,才更有激励开启动员模式,要求地方更明确、更迅速、更不打折扣地执行任务,往往还要签订责任状,甚至“一票否决”。再加上社会嵌入性较强,需要调动社会配合,因而很可能启动裴宜理(Perry,2011)等人认为已经较少使用的群众动员(mass campaign)。因此,学界广泛使用的“压力型体制”(荣敬本等,1998)、“运动型体制”(冯仕政,2011;周雪光,2012)等并非适用于所有情况,而是在地方弱激励、社会强嵌入的条件下更常见。这种模式主要存在于那些地方政府缺少激励提供,中央又认为亟待深入解决的一批项目,比如扶贫、农村环境治理等。该模式背后往往是现代化改造逻辑,当其与农村社会的真实需求有较大距离时,对下级政府一味施加压力,反而会绷紧国家与社会之间的地方缓冲带,进一步恶化项目绩效。

  3.目标技术—重点铺开模式

  目标技术是一种具有高度现代性的治理模式,它是指国家将多元性、复杂性、模糊性的宏大目标压缩成标准化、简单化、清晰化的技术性实践(参见Scott,1998;渠敬东等,2009)。首先,当社会嵌入性较弱,中央对地方社会的信息依赖较小,更少顾忌地方性知识及由此造成的多样性和差异性时,更可能设计出一套标准化较高的目标技术,使得技术治理的长处更能够发挥出来,也更少担心“技术悬浮”带来的危害。其次,由于地方激励较强,中央更少担心技术治理带来的工具理性、数字游戏等所谓“目标替代”。同样由于地方激励较强,中央能够调动地方竞争,并从多个地方择取重点,有序铺开。这种模式广泛存在于有一定外部性的基础设施建设等项目。这种模式可能存在的难题是国家目标如何更恰当地与社会的公共需求相耦合。

  4.层级卸责—以点代面模式

  首先,当地方激励性较弱,上级政府又没有选择高压强推时,地方政府有动力且有机会层层卸责,加上中央部委对“条线”内部的纵向庇护,由之带来的惩罚压力不大。并且,若社会嵌入性弱,层层卸责的“保护膜”便是某些“以点代面”的所谓“马路工程”、专门应对上级检查的“迎检验收核心圈”(龚为纲,2015)以及特意用来展示项目“效果”的“示范村”“亮点村”(折晓叶、陈婴婴,2011;马良灿,2013)。对此,斯科特(2004:299)笔下的“微型工程”阐释得甚为精辟:“用表面秩序代替真实的事物,是否显得正确比是否真的有用更重要……这种外观表征的重要性体现在微型化倾向中,即创造一种表面有序的小环境作为典型村庄,示范项目或者新的首都等”。他接着说,这是雄心失败的一种撤退,反而可以避免大规模的失控。这种模式下的项目往往是对国家和社会资源的重大浪费。

作者简介

姓名:史普原 工作单位:浙江大学国际文化和社会思想研究所

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