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当前我国城市贫困的新特点及社会救助改革的新方向
2020年04月02日 09:18 来源:《社会科学辑刊》(沈阳)2019年第4期 作者:关信平 字号
关键词:城市/贫困/社会救助

内容摘要:

关键词:城市/贫困/社会救助

作者简介:

  内容提要:尽管我国城市居民人均收入和生活水平高于农村,但是在城市中也存在着较为明显的贫困问题。经过几十年的发展,我国城市反贫困行动已经取得很大的成就,生存型贫困已大大缓解。但是,在城市中还存在较多的生活型贫困和发展型贫困问题,仍然需要加强以社会救助制度为基础的城市反贫困行动。一方面需要提升社会救助的目标和水平,以更加积极的社会救助去缓解复杂的城市贫困问题;另一方面需要扩大城市社会救助的规模,使社会救助制度发挥更大的作用;再一方面需要进一步完善社会救助制度体系,包括优化社会救助体制和完善社会救助内容。

  关 键 词:城市/贫困/社会救助

  项目基金:民政部课题(2018年);中信改革发展研究基金会资助课题(A170802)。

  作者简介:关信平,社会学博士,南开大学社会建设与管理研究院教授,博士生导师(天津 300350)。

  在当前轰轰烈烈开展农村脱贫攻坚的同时,我们也不应该忽略城市贫困问题。尽管迄今为止,我国城市居民人均收入水平和平均生活水平都高于农村,但城市中仍然存在较为严重的贫困问题。我国当前的城市贫困问题与20世纪90年代的城市贫困问题相比有很大的变化。应该根据城市贫困问题特点的变化,调整城市反贫困行动,建立以社会救助为基础的城市反贫困行动体系。为此,本文从当前城市贫困问题新特点的分析入手,提出新形势下城市反贫困的新任务和对社会救助做出制度调整的建议。

  一、当前我国城市贫困问题的新特点

  在过去较长的时间里,由于我国城市居民的平均收入水平明显高于农村,因此政府和公众都不认为城市中有贫困问题,最多只有少数因个人原因而导致的困难户。改革开放以后,我国城市在20世纪90年代出现了较为严重的国有企业不景气,以及由此而导致的企业职工大规模下岗失业和收入降低的状况,政府和公众逐渐正视城市贫困问题,并开始了城市反贫困行动。经过了20多年的努力,在城市反贫困方面取得了明显的成就。前一阶段的城市贫困问题明显降低。但是,我国城市反贫困任务远未完结。当前我国城市中过去老的贫困问题逐渐缓解后,新的贫困问题又逐渐突出,需要认真加以解决。概括起来看,当前我国城市贫困问题的新特点:一是生存型贫困者大幅度减少,二是贫困的类型正在发生变化,三是贫困者群体出现了多样化的特点,四是致贫原因也比过去更加复杂。

  (一)城市中生存型贫困大幅度减少但生活型和发展型贫困突出

  我国从20世纪90年代开始的城市反贫困行动最初主要是针对生存型贫困的。所谓生存型贫困是指个人或家庭的收入难以维持其基本生存条件的情况。我国城市生存型贫困的标准是由低保标准来确定的。2017年全国城市平均低保标准为540.6元/人/月[1],仅为当年全国城镇居民人均可支配收入中位数(33834元/年)的19.2%,属于生存型贫困标准。按此标准所界定的贫困者是不能维持基本生存,因而需要政府救助的贫困家庭。经过多年的努力,目前城市低保对象已经降到1000万人左右,占户籍人口的比例仅为1.8%左右,占常住人口的比例仅为1.3%左右。[2]说明我国城市中处于生存型贫困中的人口已经大幅度减少,反生存型贫困已经不再是城市反贫困的主要任务。

  但是,从更高的标准看,城市中仍然存在较多的生活型和发展型贫困。生活型是指能够维持基本生存,但难以达到普通居民都能达到的常规生活水平;发展型贫困的特点是个人和家庭成员缺乏靠自身摆脱贫困的能力。目前我国城市低保标准很低,导致许多低保家庭在获得低保待遇后仍然生活困难,仍然处于生活型贫困之中。另外,许多低保对象之外的低收入家庭虽然可以靠自己的力量维持基本生存,但由于收入低下等原因也处于生活困难之中。同时,低保家庭和低收入家庭储蓄较少,导致他们在经济方面脆弱性很大,家庭抵御风险的能力很弱,一旦家庭成员发生失业、严重疾病或遭遇其他严重事件,很可能就会陷入自身难以解决的严重困境。同时,他们当中很多家庭成员由于人力资本不足而导致发展困难,并且还可能由于家庭收入的低下而导致子女健康和教育的不足,从而使下一代也容易沿袭其贫困,导致贫困的代际传递。

  (二)当前城市贫困者群体的多样化

  对贫困者和贫困问题的研究需要明确谁是贫困者,而对贫困者的界定又需要有相应的标准。迄今为止我国没有“城市贫困”的官方标准,在城市反贫困行动中是以低保标准替代贫困标准,以低保对象作为贫困者。但事实上城市中还有其他很多个人和家庭因各方面的原因也处于贫困之中。概括起来看,城市中的贫困者有以下几种类别。

  1.城市低保对象

  城市低保对象是符合低保标准,经本人(家庭)申请、经正式的程序审核审批而获得低保待遇的家庭成员。由于低保标准的水平很低,认定程序又很严格,因此导致由低保标准而界定的低保对象很少。根据民政部最新的数据,到2018年10月,全国城市低保对象为1034.3万人。[3]城市低保对象是城市收入和财产最底端的很小一部分人,是城市中的极端贫困者。城市里没有扶贫对象,目前由政府正式界定的贫困者只有低保对象,城市中的特困供养人员也是包含在低保对象之中的。

  2.城市贫困边缘户、特殊困难家庭及临时困难家庭

  城市中在低保对象之外还有很多家庭和个人因为各种原因生活也很困难,也应该被纳入城市反贫困行动中,得到一定的关注和帮助。这些人主要有以下类别。

  (1)低保边缘户

  所谓低保边缘户是指家庭人均收入水平略高于当地低保标准,无法被纳入低保对象范围,但其家庭人均收入仍很低下,从而导致生活困难。由于这些家庭的普遍特征是家庭收入较低,因此许多城市又将其称为“低收入家庭”。目前在国家层面上尚未有专门针对低保边缘户的标准、待遇、项目及水平等方面的规定,但各地较为普遍实行的是给予这部分家庭一定比例的医疗救助、住房保障待遇以及在特殊节日期间的一次性补贴等待遇。

  (2)特殊困难家庭

  有些家庭虽然收入高于低保标准,甚至高于低保边缘户标准,但由于一些特殊的困难而使生活陷入困境。如家庭人口中有大病和慢病患者,有高龄老人,有重度残疾人,或者有多名学龄儿童等情况,因此需要特殊照顾或其他特殊支出。这类困难情况是在收入一定的情况下,由于家庭中有特殊困难而需要更多的支出,因此又被称为“支出型贫困”。近年来,支出型贫困问题逐渐受到各级民政部门的重视,但迄今为止在国家层面上尚未将支出型贫困作为贫困界定的官方标准。

  (3)临时困难家庭

  在城市和农村中都会有一些家庭因各种急难性事件而陷入严重经济困难之中。如因各种突发灾难性事件导致生命、健康或财产的严重损失、家庭成员突发疾病,尤其是主要劳动力发生严重疾病等原因会导致部分抵御风险能力较弱的家庭突然陷入经济困境。对这种情况,在目前的社会救助体系中已有临时救助项目加以应对。

  3.其他困难群体

  上述的贫困者、边缘户和特殊困难家庭都是按照家庭或个人的经济特征界定的。除此之外,还有一些群体由于其生理、经济与社会方面的特征而处于弱势状态,需要得到特殊的帮助。主要有以下一些群体。

  (1)困难老人。困难老人包括低保家庭和低收入家庭中的老人,尤其是具有经济困难的失能老人及高龄老人。失能和高龄老年人本身就需要更多的生活、医疗和照料服务,但由于家庭贫困而难以支付所需要的服务,因而会陷入更大的困难。目前,国家对符合“特困供养标准”的“三无”老年人有比较好的服务,包括长期照料的待遇,但尚未对“三无”之外的困难老人提供长照救助。

  (2)困难残疾人。困难残疾人是指低保家庭和低收入家庭中的残疾人,具有经济困难的重度残疾人和精神病患者。残疾人比普通人在就业、收入和生活等多方面都更加脆弱,更容易陷入贫困,因此需要更多的帮助。目前全国各地已经普遍实行了对低保家庭中困难残疾人的生活补贴,许多城市对申请低保的家庭中有残疾人的在计算家庭收入时给予一定扣除,但对低保家庭之外的困难残疾人的救助尚无制度规定。

  (3)困难儿童。所有的儿童都应该获得与当地经济与社会发展相适应的良好的生活条件和成长环境。困难儿童包括因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童,因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童,以及因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。目前各地已经普遍实行孤儿津贴制度,并对其他困境儿童视其情况而给予一定的救助,但对低保家庭之外困难家庭的儿童帮助不多,专门针对困难儿童的福利水平还不够高。

  (4)困难职工。困难职工是指在企事业单位中,由于收入低下和遭遇各种特殊困难而陷入生活困难的职工,包括建档立卡困难职工(一般困难职工)、本人或家庭成员因患大病、遭受各类灾害或突发意外等情况造成生活困难的职工、工伤和职业病致残职工,以及因公牺牲职工的困难家属、较为困难的派驻挂职干部职工和坚守一线服务岗位一线职工等几类人群。

  (5)城市中的困难流动人口。2017年全国有2.44亿流动人口,超过全国总人口的1/6。[4]流动人口的平均收入仍然低于城市劳动者的平均水平,他们有部分人会陷入短期性或长期性贫困。但是他们由于户口不在居住地,因此无法被纳入城市低保和其他大多数社会救助项目的覆盖范围,他们当中的困难家庭难以得到当地城市政府的帮助。但目前城市流动人口当遇到突发急难事件时可申请临时救助,并且一些城市也将困难流动人口纳入到住房保障范围中。

  (6)城市失业者。在任何一个国家里,失业都是城市中陷入贫困的重要原因之一。近年来我国城市中的失业率不是很高,因失业引起的贫困并不太多,但也有一定数量的劳动者因失业而陷入临时或长期的困难。参与了失业保险的登记失业人员在失业保险领取期内可以领取失业保险,符合低保标准的可申请低保,但对其他困难失业人员尚无专门的救助。

  (7)困难失独父母。失独家庭是我国独生子女政策后出现的一类特殊的困难家庭。失独父母会面临着巨大的精神痛苦,并且有些人同时还会面临在老年阶段经济困难的风险。失独父母的问题已得到政府和社会的高度重视,目前各地普遍向失独父母提供现金补贴,但社会救助和社会工作者还应该在为他们提供服务方面发挥重要的作用。

  (8)困难刑满释放人员。刑满释放人员回归社会后的初期阶段往往会面临较为复杂的困难和问题。他们当中不少人因身体问题、思想问题和社会歧视等方面的问题而陷于就业困难,并因此而陷入经济困难。对这部分人员需要有一些社会救助和社会工作相结合的特殊帮助,既能够帮助他们解决眼前的生活困难,也能够帮助他们消除思想上和社会关系等方面存在的问题、困难和障碍,帮助他们顺利重新回归社会,这也有利于维护社会和谐和稳定。但是,目前还没有正式的政策去帮助他们,各地采取灵活的办法去帮助他们解决困难。

  (9)困难单亲家庭。单亲家庭在经济方面的情况差异很大,部分单亲家庭经济较为困难,需要社会的帮助。并且不少单亲家长,尤其是单亲母亲往往会遇到就业和抚养子女的矛盾,因此需要社会的帮助。尤其是需要社会工作者为他们提供心理辅导、社会支持、信息提供、服务链接等方面的服务,帮助他们缓解生活中和心理上的各种压力。目前在社会救助制度中还没有针对困难单亲家庭的特殊政策。

  (10)流浪乞讨人员。流浪乞讨人员问题是困扰各国城市治理的一大难题。这一群体成分复杂,情况各异,既有生活困难方面的问题,也有生理和心理健康方面的问题,还有一部分人有行为不良的问题,因此对他们既需要提供服务,也需要加强管理,在提供临时性物质帮助和生活救助的同时,也帮助他们克服心理问题,增强自尊自信,并增强劳动动机和能力。

  (三)当前城市贫困者致贫原因的复杂化

  20世纪90年代我国出现严重城市贫困问题的主要原因是由于部分国有企业不景气以及国有企业改革而带来的下岗失业而导致的贫困,当时有2/3以上的城市贫困者都与此有关。但目前城市贫困者的致贫原因更加复杂。近年来民政部政研中心等机构组织进行的较大规模调查,从一定的角度揭示了当前城市贫困者的致贫原因。[5]根据这些调查的数据及相关分析,在个人和家庭的层面上,致贫原因可从收入和支出两个方面去分析,即收入太低或刚性支出太高而导致了贫困。

  1.当前城市中的低收入型贫困

  目前我国收入差距较大,城市中大量处于收入低端的家庭就构成了城市中因收入低下而导致的贫困家庭。根据近年来一些对城市困难家庭的调查,导致城市家庭收入低下主要有家庭成员无业和低收入两个方面的原因。我国城市中的最为贫困的低保家庭中劳动力和就业者的比率很低,因大病、重残等原因而无法就业是低保家庭陷入贫困的主要原因,而导致其就业率低的主要原因则是家庭主要成员年老、大病、重残等。但如果将贫困者扩大到低保对象之外的低收入家庭,因失业而导致贫困的影响就要小得多,但他们当中在业低收入的情况很突出。我国城市中的失业率一直比较低,但存在着大量在业低收入的情况。许多城市劳动者因文化和技术水平低下、非正规就业和不充分就业等方面的原因而处于在业低收入状况,再加上其他一些方面的原因就可能导致家庭陷入贫困。

  概括起来看,导致城市劳动者处于失业或低收入状况的主要原因:一是缺乏能力,二是缺乏机会,三是缺乏动机。这三个方面相互关联,共同影响着贫困者的就业和收入。一般来说,最困难的家庭里主要是缺乏基本的劳动能力,但在其他低收入家庭中主要是缺乏较高质量的就业能力。目前我国城市中并不绝对缺乏就业机会,但总体上就业质量不够高。缺乏能力(身体健康和文化、技术素质低下)的劳动者往往难以获得竞争性较强的高质量(包括较高收入)就业机会,因而不得不从事一些收入较低、劳动条件较差或不够体面的工作,而这样一来不仅会导致在业低收入,而且还会进一步影响贫困者维持就业的愿望。在笔者对城市贫困者的多次调研中都发现,许多城市贫困者就业不积极,除了他们本身就业动机不足的主观原因之外,就业质量低下也在客观上影响着他们的就业积极性,而他们就业质量低下的原因又是由于自身文化、技术能力不足。因此,要促进城市贫困者的就业和提高他们的就业收入,不能仅仅向他们提供一般性的就业机会,也不能只是简单地批评他们主观上的就业动机不足,而是应该注重向贫困者提供能力建设服务,帮助他们提升在较高质量就业岗位上的竞争力。

  2.当前城市中的支出型致贫原因

  城市贫困中另外一类致贫原因主要是因为家庭成员的医疗、教育等方面的特殊需求而导致家庭经济困难。从家庭支出的角度看,任何一个家庭中都有一些必需的刚性支出,即维持家庭最基本需要而不得不支出的内容。多次的调查都发现,尽管我国许多城市贫困者的住房方面也存在困难,但他们在住房方面支出不是排在前两位的最主要致贫原因。相比之下,从刚性支出的角度看,医疗支出是我国城市贫困最主要的致贫原因。根据民政部政研中心2018年对4625个城市困难家庭的调查,他们在医疗方面的支出占其总支出的39%。同时,城市困难家庭借债的原因有75.3%是因需看病。[6]因此,医疗对困难家庭形成了严重的经济负担,因病致贫问题非常突出。其次的经济负担是孩子上学。尽管孩子上学可以在将来帮助困难家庭摆脱贫困,但在孩子未完成学业之前每年需要支付的受教育费用仍然对困难家庭形成很大的压力。根据民政部政研中心2018年的调查,困难家庭的借债中有31.6%是因孩子上学。[7]因学致贫现象也比较突出。除了医疗和教育之外,困难家庭在日常生活中还有很多刚性的支出。尤其是城市贫困家庭在消费方面的参照基础是城市居民的常规生活水平,否则就难以维持一个家庭或个人的基本尊严,尤其是对有孩子的家庭更是如此。因此,城市困难家庭往往不得不花费一些钱去维持基本的人情世故、社会交往和外在的“面子”,这些对于收入较低的家庭来说都是很大的负担,是他们陷入贫困的致贫原因之一。再有,城市贫困家庭还有可能因为各种偶然性的突发事件而陷入贫困。因为他们的收入和储蓄较低,应对生活风险的能力很弱,一旦在生活中遇到某种突发事件往往会导致一下子就陷入困境,或者不得不大量借债而被债务拖累进贫困。总而言之,当前城市贫困者的致贫原因很复杂。他们与当前的农村贫困者、20多年前的城市贫困者、其他许多国家的城市贫困者都不太一样,具有较大的特殊性和个体差异性。因此,各级政府在制定城市反贫困行动规划的时候应该深入地分析当前城市贫困者的特点,并且要注重因人而异,不能简单地采取一刀切的做法。

作者简介

姓名:关信平 工作单位:南开大学

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:赛音)
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