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70年“中国式减贫”的基本经验、面临挑战及前景展望 ——基于主体—内容—方式的三维视角
2020年03月27日 11:45 来源:《社会科学》2019年第9期 作者:孙德超 周媛媛 胡灿美 字号
关键词:中国式减贫;产业扶贫;公共服务体系;指标治理;目标偏离;

内容摘要:

关键词:中国式减贫;产业扶贫;公共服务体系;指标治理;目标偏离;

作者简介:

  摘 要:区别于以往的总结式思路,本文通过构建“主体—内容—方式”的三维分析框架,为深入考察“中国式减贫”提供了更加全面而清晰的视角。“中国式减贫”事业的基本经验包括:横向党政与纵向央地之间强有力的组织保障,产业发展带动与公共服务体系保障相结合的方向指引,以及由“指标——考核”形成的强刺激的内部驱动力。面临的挑战包括:在主体层面,尚未形成多元主体协同减贫的格局,减贫可持续性有待提升;在内容层面,产业扶贫“短平快”与公共服务体系建设滞后,掣肘减贫事业的发展;在方式层面,指标治理机制运行不畅,减贫过程突显形式主义顽症。这就需要从“主体—内容—方式”三个层面,构建多元主体协同减贫格局,提升减贫可持续性;构建产业扶贫长效机制、加强公共服务体系建设,巩固减贫成果;优化指标治理机制以整治形式主义,释放减贫能量。

  关键词:中国式减贫; 产业扶贫; 公共服务体系; 指标治理; 目标偏离;

  作者简介: 孙德超,吉林大学行政学院教授,博士研究生导师,吉林大学国家治理协同创新中心研究员;周媛媛,吉林大学行政学院博士研究生;胡灿美,吉林大学行政学院博士研究生(吉林长春130012);

  基金: 教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治攻坚战研究”(项目编号:18JZD031); 教育部人文社会科学研究规划基金项目“基于区域类型差异的农村土地确权模式及实现路径研究”(项目编号:18YJA810003)的阶段性成果;

  新中国成立以来,党和政府将实现共同富裕作为奋斗目标,坚持以人为本的工作原则,在谋求国家政权建设、经济发展的同时,积极开展减贫工作,充分发挥社会主义制度优势,不断探索有效减贫的路径,形成了“制度整体扶贫—区域开发扶贫—精准扶贫”的减贫历史运动轨迹,在世界减贫史上留下了浓墨重彩的一笔。那么,我国70年减贫事业取得了哪些成就?有哪些特色经验与制度优势?新时期面对哪些挑战,如何应对?对此,本文从减贫“主体—内容—方式”的三维分析框架出发,对上述问题展开系统的梳理、分析与探讨。

  一、70年“中国式减贫”的阶段性进展及取得的成就

  纵观我国70年的减贫史,可以发现其具有明显的阶段性特征。根据不同阶段主要的制度设计与实践探索,可以将70年减贫史划分为制度整体扶贫、区域扶贫开发和精准扶贫三个阶段。

  (一)制度整体扶贫阶段的主要进展及取得的成就(1949—1985年)

  1、建立社会主义制度,致力于消除普遍性贫困(1949-1978年)

  新中国成立初期,经历战争洗礼的国家百废待兴,生产力落后,贫困是摆在国家建设面前的重要问题,农民温饱问题突出。在实地调查的基础上,毛泽东同志指出,半殖民地半封建社会制度是造成贫困问题的根本原因,建立社会主义制度是根治之策。

  国家开始探索减贫工作。第一,开展农村土地改革,实现“耕者有其田”,并为贫困农民提供基本生产资料。第二,开展农业社会主义改造,建立农业生产合作社,推进农业集体化,提高农业生产效率,加快农业现代化进程。第三,推广农业科技,推进农业机械化,开展基本农业生产培训,提高农民的生产技能和自身发展能力。第四,大力发展公共服务,包括完善农田水利、修建乡村公路、建设灌溉设施;在全国范围内开展扫盲运动,发展农村基础教育;紧抓农村卫生防疫、医疗工作,构筑农村医疗卫生服务网。

  该阶段的减贫实践成效突出。第一,土地改革和系列农业发展措施解放了农村劳动力,促进了农业的迅速发展,农民收入和消费水平也有较大改善,农村贫困状况得到缓解。第二,农村公共服务事业快速发展。乡村公路、农田水利、灌溉设施等农村基础设施逐步得到完善。农村文盲率大幅降低,学龄儿童入学率和小学入学率都有显著提高。农村医疗卫生事业进步显著,初步建立了以“赤脚医生”为主体的农村合作医疗保障体系,改善和建立了5万多个乡级医院、60多万个村级诊所,覆盖了全国农村总村数的68.8%”,农民健康水平有所提高1。以集体经济为基础,建立了农村“五保”制度,为农村弱势群体提供基本生活保障。

  2、实施改革开放,巩固并深化制度整体扶贫成果(1978-1985年)

  截至1978年末,我国农村贫困人口仍高达2.5亿人,减贫形势依然严峻。由此,开启了以改革开放巩固并深化扶贫成果的阶段。该阶段的扶贫实践更为全面、丰富。第一,鼓励农村地区探索实行家庭联产承包责任制。第二,进行农村经济体制改革,逐步放开农产品价格,增加农民收入。第三,设立专项扶贫资金和专项扶贫贷款,用于专门扶持贫困地区。如1980年设立的支援经济不发达地区发展资金,1984年设立的以工代赈资金等。第四,继续大力发展农村公共服务事业。综合运用以工代赈专项扶贫资金,并开始寻求联合国开发署与世界银行的贷款援助,完善贫困地区的基础设施建设。出台系列政策,增加农村基础教育投入。鼓励发展乡镇企业,拓宽贫困人群的增收渠道,改善农民生活水平。

  该阶段的减贫实践取得了良好的效果。一是贫困人口大幅减少。统计数据显示,从1978年到1985年,没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减至1.25亿人,占农村人口的比例降至14.8%;平均每年减少贫困人口1786万人2。二是农村贫困发生率降低。乡镇企业的快速发展为农村贫困地区创造了大量的就业机会,增加了农民的非农收入,促进了城镇化进程,极大地减少了农村贫困发生率。三是农村公共服务事业取得突破性进展。贫困地区的交通状况、饮水安全、农业生产条件、生态环境、用电设施等都得到改善。

  (二)区域开发扶贫阶段的主要进展及取得的成就(1986—2013年)

  经济体制改革的推进与经济的快速发展客观上大量减少了农村贫困人口的数量。然而,由于自然资源要素配置的不均衡,尤其是“东部地区先富起来”的发展理念,造成了贫富差距的不断拉大,引发了新的公平性问题。党和政府及时认识到这个问题,日益强调“先富帮后富”。

  该阶段,党和政府的扶贫实践主要包括:第一,成立专门的扶贫开发机构,安排专项扶贫资金并制定开发式扶贫方针,进行有组织的扶贫。第二,制定颁发专门的政策,规定每一阶段的扶贫目标、任务等,指导扶贫开发工作的有序开展。第三,增加财政投入。重视“三农”问题,调整农业发展政策,制定“多予少取放活”的方针,取消农业税,增加中央支农财政资金投入,反哺农业。第四,安排党政机关定点帮扶,开展东西部协作式扶贫,动员国内外社会力量参与扶贫。第五,推动农村贫困地区公共服务事业的发展。继续建设、完善农村地区的基础设施,实现农村通公路、通电、通电话等,改善农村人居环境。实行政府办学为主、多渠道办学方式并存的教育发展格局。逐步建立覆盖农村居民、以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度(以下简称新农合),并于2009年确定为农村基本医疗保障制度,此后,不断提高新农合的补助标准,整体解决因病致贫、因病返贫问题。通过发展乡镇企业、鼓励劳务输出等形式,实现贫困人口就业。2007年在全国建立农村最低生活保障制度,使贫困群体的基本生活得到一定的保障。

  该阶段的开发式扶贫工作取得了较为突出的成绩。第一,贫困农民的温饱问题基本得到解决。随着农业的快速发展,粮食产量稳步增长,到2012年底,全国贫困人口降至9899万,贫困发生率减至10.2%3。第二,农村公共服务事业得到稳步发展。一是农村基础设施建设更加完善。“八五”末期,初步形成了全国公路网,实现县县通公路,乡镇、村通公路的情况也有较大改善。1986-2000年,基本农田建设亩数显著增加,人畜安全饮水问题得到解决。二是农村贫困人口教育条件明显好转。截至2004年,“两基”攻坚验收县、市、区数量大量增加,“两基”人口覆盖率提高至93.6%,文盲人数大量减少,文盲率降至4%左右,成人识字率进入世界前列4。到2010年,农村地区实现了免费义务教育。三是新型农村合作医疗覆盖面不断扩大,2004年年底,全国共有6899万农民实际参加了新型合作医疗制度5。2012年,全民医保基本实现。四是农村最低生活保障制度的覆盖范围不断扩大,到2013年底,覆盖人数已达7452.2万人6。

  (三)精准扶贫阶段的主要进展及取得的成就(2014年至今)

  党的十八大以来,贫困问题依然严峻,截至2013年底,我国贫困人口仍有8249万人7,到2020年确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫的任务较重。而且,随着贫困面的逐步缩小,贫困人口分布更加分散,个体性贫困问题与差异化扶贫诉求日益突显,扶贫工作存在靶向失准的问题,大水漫灌的开发式扶贫政策效益低下。

  2013年11月,习近平总书记在考察湖南湘西时首次提出了精准扶贫的思想,“扶贫要实事求是,因地制宜。要精准扶贫,切忌喊口号,也不要定好高骛远的目标”。8这标志着我国扶贫工作开始进入精准阶段。该阶段的扶贫实践主要包括:一是出台系列政策,对精准扶贫工作机制的建立、要求等作出具体规定,打造脱贫攻坚顶层设计的“四梁八柱”。二是精准识别贫困户。组织、下派专门人员进村入户,核查贫困人口分布、致贫原因、脱贫诉求等“家底”,并对贫困户建档立卡,在全国范围内建立统一的扶贫开发系统。2015年,开展建档立卡“回头看”,及时剔除脱贫、虚假贫困户,补录真贫困户,形成有进有出的动态管理系统。三是精准帮扶贫困户。打造“五个一批”工程,强调项目扶贫,下派第一书记和党建指导员,指导贫困村加强组织建设,以党建带脱贫;组织驻村扶贫工作队,系统开展贫困村扶贫工作,为贫困户安排帮扶责任人,找准贫困户“穷根”,助力脱贫。四是强化精准管理。实行“中央统筹、省负总责、县抓落实”的管理体制,建立扶贫信息管理制度,以信息技术为依托,强化对贫困户信息、扶贫资金、扶贫绩效的综合管理。五是对扶贫工作的考核目的、对象、内容、步骤、结果等方面作出详细的规定,实现扶贫工作的精准考核。六是推进农村贫困地区公共服务事业的发展。继续加大资金投入,用于新、改建乡村公路,延长通车里程,开展危房改造工程,完善贫困地区能源基础设施建设,推动农网改造升级,开展光伏扶贫等。强调教育在减贫中的基础性作用,全面实施教育扶贫工程。推进健康扶贫工程,加大对新型农村合作医疗的资金投入力度,扩大新农合覆盖面,提高报销比例。开展转移就业脱贫工作,通过劳务输出、引导村民返乡创业等方式实现贫困人口就业。继续实行兜底保障制度,促进最低生活保障与扶贫开发的有机结合,扎牢农村贫困人口的社会保障安全网。

  精准扶贫阶段的减贫力度、规模与成效空前。第一,截至2018年,贫困人口减少到1660万人,贫困发生率减至1.7%。分别比2012年下降8239万人、8.5个百分点9。第二,农村公共服务事业迅速发展。党的十八大以来,随着精准扶贫政策的实施,农村公路总里程、通客车的建制村数量逐年增加,农村危房改造工程稳步推进,“累计600万户建档立卡贫困户等4类重点对象完成危房改造”10,贫困人口的居住环境得到较大改善。随着各项惠农教育政策的实施,截至2017年,农村地区的学前教育入学率、九年义务教育巩固率、高中教育以及高等教育的入学率都有较大提高,与同期其他国家相比均位居世界前列。2017年,新型农村合作医疗制度已经覆盖了97%以上的农村居民,建档立卡贫困户新农合的覆盖率达到100%11。2018年底,全国共有农村低保对象3519.7万人,农村低保标准达到4833元/人年12。

作者简介

姓名:孙德超 周媛媛 胡灿美 工作单位:吉林大学行政学院 吉林大学国家治理协同创新中心

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