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基于制度比较基础上的中国儿童福利政策转向
2020年03月12日 10:50 来源:《社会工作与管理》(广州)2019年第4期 作者:黄晓燕 张恒茜 字号
关键词:儿童福利/制度比较/政策转向

内容摘要:

关键词:儿童福利/制度比较/政策转向

作者简介:

  内容提要:现代社会风险呼吁国家在儿童福利制度中的主导责任。纵观中西儿童福利发展历史,西方国家一直有较强的国家干预传统和全面的儿童福利理念,中国儿童福利制度安排最初聚焦于儿童生存权,且政府承担特殊儿童的有限照顾责任,二者在政府介入的广度和深度方面存在差别。随着与国际儿童福利发展接轨,中国儿童福利制度发展建立起儿童权利视角,从政府有限负责和家庭化逐渐转向政府主导的儿童福利社会化。

  关 键 词:儿童福利/制度比较/政策转向  

  基金课题:国家社会科学基金一般项目“以社区为本的儿童保护体系行动研究”(15BSH120)。

  作者简介:黄晓燕(1975-),女,汉族,南开大学周恩来政府管理学院副教授,博士,主要研究方向:儿童福利,天津 300350;张恒茜,南开大学周恩来政府管理学院,天津 300350

  改革开放四十多年来,中国坚持以经济建设为中心,基本实现了经济现代化。2010年中国的GDP超越日本,成为仅次于美国的世界第二大经济体,至今仍是世界经济增长的最大贡献者。经济结构变迁带来了社会结构的深刻变化,随之产生的社会风险也影响着家庭中的儿童。少子化、老龄化危机出现,人口红利逐渐消失,劳动力市场风险防范的需求增加,作为国家人力资本储备的重要部分,儿童的培育和发展理应受到制度重视;受到人口流动、家庭小型化、女性广泛就业和外部风险增加的影响,家庭在儿童保护、儿童教育和儿童照顾等方面出现“失灵”现象,市场及其他社会部门供给服务的规模、质量和可及性不足;在从工业社会迈向后工业社会的进程中,儿童面对的社会“新”风险增加,其中还包括儿童福利制度本身不完善带来的制度性风险。促进儿童利益最大化,最根本的途径是建立完善的制度保障。中国儿童福利作为保障儿童生存发展的制度性安排,近年来在发展战略、政策法规体系、福利服务及相关组织、人才队伍建设等方面快速发展,但总体上仍相对滞后,与国家发展形势和成果不匹配。[1]20世纪90年代中后期,为了应对已经显现出的经济社会发展不平衡、不协调的问题,中国儿童福利开始探索社会化之路。在社会化探索过程中出现的“家庭失灵”和“市场失灵”问题又重新呼吁国家在儿童福利制度中的主导责任。中国儿童福利制度开始转向更加广泛深刻的变革,逐渐由补缺型的儿童福利制度转向适度普惠型的儿童福利制度,并在“十二五”期间明确了2049年在全国范围内建立面向全体儿童的普惠型儿童福利体系的战略目标。在这一背景下,厘清中西方儿童福利制度发展的历史脉络、儿童福利制度转向的动力和趋势,对构建中国现代儿童福利体系、促进儿童福利最大化有重要意义。

  一、儿童福利概念的厘清

  中国儿童福利制度框架设计与福利服务体系建设应解决的首要问题是儿童福利概念的界定。[2]儿童福利概念的内涵和外延常因不同国家经济社会发展水平的不同而存在差异。发达国家和福利国家的经济实力为建立面向国家全体儿童的福利制度提供了基础。而大部分发展中国家还是采取补偿性的儿童福利制度。儿童福利概念的内涵通常涉及福利对象覆盖面、福利内容、保障水平、参与主体等方面,外延包括覆盖的具体人群、具体目标和内容、实施方式和专业人员等方面。

  立足于中国的社会结构、文化传统和经济结构等独特国情,国内学界通常认为儿童福利的概念界定有广义和狭义之分。狭义的儿童福利是指特定形态的机构向孤儿、处于不幸境地的儿童等特殊儿童群体提供的救助、矫治、扶助等特定服务。[3]广义的儿童福利在内涵和外延上涵盖的范围更广,一般认同1959年联合国《儿童权利宣言》中所指出的“凡是以促进儿童身心健全发展与正常活动为目的的各种努力、事业及制度等均称之为儿童福利。”[4]从制度实施运行角度看,我国初期的儿童福利主要面向失依儿童,由城市的儿童福利院和农村“五保”制度提供救助和帮扶,覆盖范围和保障水平都十分有限,单位和集体在儿童福利中发挥出重要作用,但具有明显的城乡二元性。随着多年探索和实践,制度的覆盖范围已由失依儿童逐渐拓展到农村留守儿童和困境儿童;在福利内容方面逐渐考虑儿童的全面性照顾和发展;在福利服务标准化、专业化、规范化、信息化和科学化做出了有益探索;社会组织和社会力量等更多主体参与到儿童福利事业发展进程中。我国儿童福利制度正逐渐由补缺型儿童福利向适度普惠型儿童福利转变。

  由此可见,我国当前的制度设计理念实际上是基于广义儿童福利的内涵,但囿于国情、政策和实践基础,需要逐渐探索和拓展儿童福利的外延,分类、分层次地推进普惠型儿童福利制度的建立。2011年,国务院印发的《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》专门列出了“儿童与福利”部分,这部分内容与健康、教育、社会环境和儿童保护等其他部分的内容有所交叉,同时在这一阶段的发展目标中仍然强调的是基本需求和基本公共服务的满足。[5]“儿童福利”这一概念在政策层面尚没有明确地表述,与其他政策领域存在重合,且建立在初期救助性服务的基础上,这与福利国家广义的“儿童福利”概念存在差异。

  官方概念的明确度和清晰度影响着民众的儿童福利认知,民众对推进儿童福利的诉求也会影响官方对儿童福利的界定。政府和民众对儿童福利概念的共识在一定程度上能够反映出儿童福利制度的发展阶段以及未来制度的转向动力。官方和民众形成对儿童福利的“社会共识”注定是一个漫长的过程,需要政府更多地明确界定和引领“儿童福利”概念的内涵。随着社会经济基础的提升,未来中国要逐步以广义的“儿童福利”作为制度设计的核心概念,在儿童福利制度的价值选择、保障对象、保障内容、实现方式等方面有新的转向和突破。这也是本文展开分析所基于的概念范畴。

作者简介

姓名:黄晓燕 张恒茜 工作单位:南开大学

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