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社区空间秩序重建:基层政府的空间治理路径 ——基于J市D街的实地调研
2020年02月27日 10:17 来源:《求实》(南昌)2019年第4期 作者:周晨虹 字号
关键词:空间治理/空间秩序/权力空间/生活空间/文化空间/城市治理/城中村改造/拆迁补偿/政府治理/社区共同体

内容摘要:

关键词:空间治理/空间秩序/权力空间/生活空间/文化空间/城市治理/城中村改造/拆迁补偿/政府治理/社区共同体

作者简介:

  内容提要:从空间治理的视角来看,城中村改造是在政府主导下从失序走向有序的空间再造过程。城市基层政府的空间治理能力,决定着急剧转型中多维社区空间的秩序建构。基于J市D街城中村改造的实地研究发现,政策执行、制度规制与文化引领构成基层政府空间治理的实践维度与行动逻辑。城郊街道以调适性政策执行对村庄利益空间进行政策引导;在博弈与合作中对村庄权力空间加以规制;通过运用“地方性知识”以及促进村庄集体认同与规范,重建生活空间变迁中的文化秩序。为了实现城乡空间有序衔接、有机融合的空间治理目标,应着力提升城市基层政府的空间治理能力;强化城郊街道党工委与社区党组织的领导动员能力;提升城郊街道统筹协调城乡发展的政策执行能力以及促进城乡融合与参与的文化引领能力。

  关 键 词:空间治理/空间秩序/权力空间/生活空间/文化空间/城市治理/城中村改造/拆迁补偿/政府治理/社区共同体

  项目基金:国家社会科学基金一般项目“城市化加速背景下城市边缘社区社会风险及其治理研究”(16BSH021)。

  作者简介:周晨虹(1965- ),女,江苏泰兴人,济南大学政法学院教授,主要从事政治社会学与社区研究。山东 济南 250022

  作为一个历史过程,城市化贯穿于时间维度中,也发生在一定的地理空间中。空间是可以将经济、政治、文化子体系重新加以辩证整合的一个新的视角[1]。城中村作为由乡村向城市转变的“过渡型社区”或“城市边缘社区”,是观察我国城市空间生产与空间治理的重要实践场域。作为处于城市边缘区、半城市化区或者说城乡结合部的村庄,城中村折射出城乡交错、碰撞、冲突的空间特征,体现着作为感知的距离和想象的统一的城乡“中心-边缘”的关系[2]。城中村改造的空间秩序建构,反映着城市政府、市场与社区等多元主体互动的空间治理结构与动态演进。作为空间治理网络的核心与主导,城市基层政府的空间治理能力,决定着城乡有序衔接、有机融合的社区空间秩序建构。城中村改造可以说是在政府主导下从失序走向有序的空间再造过程。

  一、空间与秩序:城中村改造的空间治理视角

  空间与秩序具有天然的内在联系。在《空间的生产》一书中,列斐伏尔阐释了空间与社会变迁之间的内在关系。时空是社会实践不可分割的部分,空间作为社会生产,只有在特定的社会背景下才能被理解。空间并不是一个放置社会的平台或容器,而是通过一定时间的社会行动和互动而生产出来的动态过程展现。列斐伏尔将空间理解为“社会秩序的空间化”,这种空间化涉及人类社会关系的重组与建构[1]。无论是从空间的视角出发,还是从治理的视角出发,空间治理都有一个核心目标,即人文地理学和社会学所共同面对的一个共同的“秩序问题”[3]。空间作为社会秩序的媒介,对于社会秩序的生成、维系和变革一直起着建构或解构性作用,空间是社会秩序得以可能的必要条件[4]。

  20世纪90年代以来,在西方新公共管理运动的影响下,空间治理成为分析城市规划领域的社会互动与公共参与的重要理论框架。空间治理涉及到城市规划与建设过程中特定部门和城市中不同角色之间的合作、规则或公共事务的处置等。治理具有空间性,不仅因为治理总要面对实在的空间问题,而且治理的行动网络也是通过特定的空间关系生产出来的[5]。在快速城市化的严峻挑战下,空间治理的多中心取向与秩序建构取向具有内在的一致性。空间治理不仅反映多元治理主体的空间资源使用与收益的分配和协调,而且也具有维护空间生产的社会公正与秩序的价值取向。空间治理是政府、企业、社会、市民等不同主体之间,为实现城市空间的合理配置、城市风险的有效防范以及城市空间的公平正义所形成的治理结构与治理过程[6]。在城市空间成为一种巨大社会资源的背景下,围绕空间生产所进行的社会关系重组与社会秩序的建构[7],更是城市空间治理的核心议题。

  在我国快速城市化的进程中,城中村作为城市与农村相遇的空间,是一个最有价值与压力最大的社会空间,也是一个社会治理过程中混乱和机会并存的空间。如果说从农村向城市的转型是一种秩序向另一种秩序的转变,失序则表示社会发生了快速的变迁[8]。在城市向其边缘的农村地区扩张的过程中,城市不断将乡村整合进城市的政治、社会、文化和经济网络之中,城中村或城郊村成为城乡关系紧张与冲突风险高度集聚的空间区域,极易出现多维社区空间失序现象。正如有学者指出的,城中村的自然空间、社会空间和文化空间均处于失序状态,导致城中村居民社会认同不断解构,社会秩序面临危机[4]。城中村作为城乡二元结构之间独特的“第三空间”[9],也是一个“权力博弈的空间”[10],同时又是一个充满对抗、冲突与变革的“失序的空间”。

  20世纪90年代以来,关于城中村改造的研究多聚焦于城中村的问题与改造模式、村民的市民身份与社会保障以及土地与房地产开发等问题[11],而对城中村改造中基层政府的角色功能以及治理实践的研究还相对较少。同时,关于城中村改造的研究大多从村庄层面去观察正在发生的社区空间过程,还缺少基于行政区划的空间维度的实证研究。基层政府在城中村改造的空间治理过程中如何发挥其主导性的角色功能,需要在实证层面进行深入研究。规划实践与政治动员都发生于特定政治与行政边界所限定的绝对空间之中[12]。在属地管理体制下,城中村大多被纳入城郊街道办事处的行政管理范围内。从城郊街道治理的视角出发,有助于考察城市边缘社区空间治理所特有的政策路径与行动逻辑,探索提升基层政府空间治理能力的现实途径。

  本研究将基层政府定位于城郊街道办事处。街道办事处作为我国设置在城市最小的行政区划——街道的管理组织,其规范制度属性是城市基层政府的派出机关。街道办事处虽非一级政府,但是在实际运作中承担着一级政府的职责,成为城市基层社会管理的主要责任者和组织者。位于城郊的街道办事处多由“镇改街”而来,其辖区内的社会活动与制度设置本身就具有城乡混合的性质,既承担着城中村改造任务,又兼具新城市社区建设以及乡村治理等职能。本研究以J市D街为研究对象①,于2018年7月—12月,采用深度访谈、非参与式观察以及政策文件分析等质性研究方法,就D街3个村的城中村改造进行了实地调研。期间与D街的主要领导以及相关工作人员、村“两委”成员与村民进行了多次座谈与个别访谈。

  D街位于J市的西南部,街道政府所在地距离J市外围环线仅10分钟车程。辖区内有22个村庄和1个社区,面积78.7平方公里。街道常住人口7.9万人,农业人口占80%~90%。20世纪80年代,D街还是J市L县的一个乡镇。2000年初,整建制划归J市S区,并于2007年通过“镇改街”成为S区的一个街道办事处。2014年4月,J市政府开始启动大规模的城中村改造工程。D街的5个村被划入城市规划区,并作为主城区的六个片区之一。从2015年到2018年三年间,D街顺利完成了3个村的整村拆迁,拆除房屋40万平方米,拆迁人口达4000多人。一个占地约16.6平方公里的商用居住片区正在规划与建设之中,用于回迁安置的十多栋楼房已拔地而起,一个新的城市社区空间已展露雏形。

  二、社区空间失序:J市D街城中村改造的案例背景

  快速扩张的现代化的中心城市与城市边缘区处于一种共生关系,城市边缘区对于中心城市的社会福利与经济增长至关重要[13]。但城市边缘区处于城市蔓延地带,却不是简单的城乡混合,而是一种持续的流动和变革过程[14]。混乱无序的建筑空间与土地使用状况,成为城市边缘区可感知的空间失序表征。

  20世纪90年代以来,D街的辖区内有很多城市设施工程正在规划建设,这些项目工程涉及到很多村庄的土地征收与房屋拆迁。在每一项政府重点工程的进展过程中,村庄违章加盖房屋的问题都会不断升级。村民在平房上加盖的楼房并不用来居住,也不进行内外装修。这些似乎永远没有完工的楼房成为城郊村庄一道独特“风景”。村民在院落中尽可能多地建造房屋,整个村庄被加盖房屋填满,混乱不堪。大量违章建筑的存在,不仅导致社区居住环境混乱,同时也带来了诸多安全风险,违法建设所引发的人员伤亡等严重安全生产事故时有发生。D街就曾发生过因加盖楼房坍塌、死伤近10人的事故,一度引起J市对城郊农村违法加盖现象的高度关注。

  城市的快速扩张对城市边缘社区的经济秩序也产生了极大影响。城中村或城郊村的土地利用长期处于混乱无序的状态。有些村庄将集体土地私自批给村民作为宅基地并收取一定的使用费,由村民在宅基地上自建住房。有的村民将以非正规方式获得的宅基地作为建设厂房用地,所得利益全部归村民个人。而在拆迁时多得的宅基地又获得了可观的拆迁补偿。这些在集体土地或宅基地上违章建设的厂房和进行生产经营的小企业,不仅在土地使用上存在违法违章现象,而且有些环保不达标的企业对周边生态环境造成了严重的污染。

  感知的空间作为建成环境是一个物质性得以生产的过程[15]。社区物质空间失序,实际上反映着深层次的社区利益空间、权力空间以及生活与文化空间等多维空间失序。在D街的调研中笔者发现,在辖区内有旧村改造或市政重大工程的年度,信访案件呈明显上升趋势,重复上访的数量和结案难度都在增加。虽然大多数村民上访都有其正当的利益诉求,并在街道层面得到妥善解决,但也有一些案件越级上访,甚至采用过激、非法手段,导致基层社会治理的压力明显增加。在城市边缘相对狭小的社区空间中,利益相关者的高度参与、利益冲突与权力角逐显性化所造成的多维空间失序现象,成为以城中村改造为载体的城市空间治理所无法回避的现实困境。

  20世纪90年代末,D街的一些城中村进行了由村集体主导的旧村改造,即由村集体出资或者对外招商引资,制定拆迁方案和规划设计,进行旧村拆迁和新村建设。由于村集体的经济实力和专业能力有限,这些由村集体主导的旧村改造并没有达到理想的空间治理效果,相反,却给后来政府主导下的城中村改造留下了很多隐患。如,村集体建设的小产权房占用政府提供的保障房土地资源,减少了以村集体名义获得的保障房收益。同时,由于不符合城市规划,市政设施不配套以及与周边安置房社区不协调,这些小产权房又会成为政府下一步改造的目标,无形中增加了政府的改造成本,进一步加剧了城中村的空间失序现象。

  2014年开始的J市城中村改造,可以说是一种典型的政府主导模式。政府主导的城中村改造已不是简单的村庄拆迁过程,而是一个由政府综合统筹、促进城乡协调与可持续发展的空间治理。J市政府将城中村改造的目标定位于实现“村民变市民、集体土地变国有土地、集体经济变股份制经济、村庄变社区”的四个转变,因而,城中村改造的目标已不仅限于村庄拆迁所带来的社区物质空间转换,同时也蕴含着社区经济、政治、社会与文化空间的全面变革。

  在政府主导的城中村改造模式中,房地产开发企业已不再直接面对拆迁村庄与村民,政府所动员的行政和平台资金成为城中村改造强大的推动力量。具有市场性质的投资主体,即市、区级投融资集团成为城中村改造的投资主体,由其负责编制规划方案,并负责项目实施。作为城中村改造的政策制定者与指导监督者,J市政府成立了市领导小组作为最高领导机构,负责研究制定规划和政策。而直接的责任主体与实施主体则是区政府,负责城中村改造的各项具体工作。

  作为区政府的派出机构,城郊街道办事处成为处于城市政府与拆迁村庄之间的中介主体,承担着承上启下的连接、沟通、协同与实施功能。作为行政发包体制下的“最后承包方”[16],城郊街道承担着市区政府逐级发包的指标任务。在“晋升锦标赛”激励模式下,城郊街道具有较强的内在动力推动城中村改造的空间治理过程。在S区政府考评城郊街道工作的30多项指标中,“项目拆迁建设”所占的权重仅次于街道财源建设。作为市、区政府与拆迁村庄之间的连接者,城郊街道成为城市边缘社区空间治理网络的关键主体。

作者简介

姓名:周晨虹 工作单位:济南大学

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