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嵌入式基金会社会化转型的困境 基于组织场域视角的个案分析
2020年02月11日 14:53 来源:《社会建设》(京)2018年第5期 作者:崔月琴 朱先平 字号

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  作者简介:崔月琴,吉林大学哲学社会学院教授、博士生导师,主要研究方向为社会发展、社会组织与社会创新; 朱先平,吉林大学哲学社会学院博士研究生,主要研究方向为组织社会学。(长春,130012)

  内容提要:基金会是我国社会组织的重要组成部分。国家政府层面的简政放权和放管服改革促使着诸如行业协会商会等官办社会组织的治理结构转型,嵌入式基金会的发展转型也由此开启。通过对J省C基金会进行跟踪考察,我们发现在其社会化转型的过程中出现了一系列的诸如人员流失、项目萎缩、影响力减弱等非预期性后果,甚至面临组织停滞的困境。运用组织场域和惯习理论来分析考察具有官方背景的嵌入式基金会的社会化转型过程,对于认识基金会转型的制约因素和潜在风险具有重要的理论和现实价值。

  关 键 词:基金会/嵌入式/社会化转型/场域/惯习/Foundations/Embedded/Social Transformation/Field/Habitus

  标题注释:教育部哲学社会科学研究重大攻关项目“我国社会治理体系构建及其运行机制研究”(项目编号:16JZD026);国家社会科学基金一般项目“东北地区城市草根社会组织的发展与地方政府治理”(项目编号:14BSH094)。

  近年来,随着中国社会改革进程持续深入的推进,市场经济的日益发展,作为社会组织类型之一的基金会在公益慈善和社会改革发展中发挥着举足轻重的作用。除了具有官方背景的基金会的发展外,以民间资金建构起来的企业基金会、个人家族型基金会、社区基金会等各种新型的基金会也呈现较好的发展势头,在社会改革创新中发挥着引领和支持作用。对于基金会中占比较大的嵌入于体制内的基金会来说,由于其依附于政府体制内部发展,自身的科层制治理结构固化,公益效率低下,缺乏自主性和活力,越来越难以满足社会公众的多样化需求,其面临的改革压力也越来越大。党的十八大以来,政府职能改革的力度不断加大,简政放权,激发社会组织活力,创新社会治理体制,已经成为政府的重要工作目标。基金会的治理转型问题也日益成为学界和政府关注的热点话题。

  一、社会治理新格局下基金会的发展与转型

  (一)基金会的发展

  在我国,基金会是社会组织的一种类型,是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产,以从事公益事业为目的的非营利性组织。在中国,基金会的发育和发展主要是在改革开放以后,初期主要是由政府相关部门牵头成立的嵌入于体制内的基金会,本文称之为嵌入式基金会。1981年我国第一个公益基金会——中国儿童青少年基金会成立,其主要由共青团中央、全国妇联等17个全国性社团和主管单位发起成立。此后,与之类似的具有官方背景的基金会陆续成立。1982年宋庆龄基金会成立,1984年中国残疾人福利基金会成立,1989年中国青少年发展基金会成立,1995年中国人口福利基金会成立。20世纪八九十年代,从中央到地方此类嵌入式基金会进入一个蓬勃发展时期,成为引领公益慈善事业的重要力量。进入21世纪,随着《基金会管理条例》的颁布实施,包括企业基金会和个人家族基金会、大学教育基金会等非公募基金会快速发展起来,从数量上看,截至2016年底,中国基金会的总数达到5782家,非公募基金会早在2011年就超过了公募基金会占比达到51%以上。基金会自身作为支持型的社会组织,在资源募集和输送、项目扩展、社会创新和制度创新等方面发挥着越来越重要的作用。很多知名的基金会比如中国扶贫基金会、南都公益基金会、壹基金和中国青少年发展基金会等都在全国范围产生了重要的影响力,成为引领我国公益慈善发展的新型示范。

  (二)嵌入式基金会的治理转型

  2015年国务院办公厅公布、印发了《行业协会商会与行政机关脱钩方案》,开启了官办社会组织的改革之路。嵌入式基金会的去行政化进程也受到行业协会商会与行政机关脱钩改革的示范效应影响,开始了改革探索过程。最早开始去行政化实施社会化转型的是中国扶贫基金会。早在21世纪初,也就是2000年,中国扶贫基金会就积极向其主管部门提交报告,要求取消扶贫基金会的国家行政事业编制,转型为民间性社团;建立新的人事管理制度,所有工作人员采用聘用合同制,领导实行竞争上岗制;撤销其行政级别,打破“铁”饭碗。从体制内移出转变为真正意义上的具有独立性的社会组织,由此大大提升了扶贫基金会运营的效率。在随后的几年里,扶贫基金会在社会上的影响力日益扩大,连续多年被评为民政部5A级基金会,而且吸引到越来越多有影响力的组织和企业与之合作,开发了很多极具社会影响力的品牌项目。中国扶贫基金会体制改革的成功成为嵌入式基金会去行政化的典型范例。

  对于在改革开放初期成立的大量的嵌入式基金会来说,在新时代的社会发展格局中,一方面仍然肩负着国家与社会的重要使命,另一方面面临着社会化转型的压力。在政府简政放权,官办社会组织去行政化的浪潮中,大量的嵌入式基金会应采取怎样的改革方式,是否应与其他官办社会组织一样采取一刀切式的断奶断粮,与行政部门彻底分割,适者生存的原则。如果以这样的改革方式,是否会对刚刚发育起来的公益慈善事业造成损失,使基金会的发展面临困境和风险?

  (三)学界讨论

  在近年来的学术研究领域,许多学者对官办社会组织的去行政化改革给予了一定程度的关注,对社会组织去行政化的起源、内容、挑战与难度、反思与建议等方面提出了不尽相同的论点。①

  其一,彻底的改革派学者认为官办NGO的改革方向就是完全去除其社会化与行政化的“两面性”,视其职能范围的不同,决定是保留其行政功能还是独立为非营利组织。至于其改革后能否生存发展,应由社会市场决定、由公众选择,而非依靠行政强制与垄断。②

  其二,相对保守些的学者认为“改革可以从相对简单的物理分离开始,然后分类、渐进推动官办NGO组织运作的去行政化;鉴于去行政化的难度,过渡性办法是成立一个专门的机构负责官办NGO的民间化,集中精力强力推动官办NGO的民间化改革。”③

  其三,更为谨慎的学者则认为“官办社会组织改革的基本原则是:区别不同,分类进行。要针对特点,对症下药,不能在政策上‘一刀切’;要创造条件,逐步推进。”④

  沈原等人以中国青少年发展基金会为案例,从新制度主义的“形同质异”概念来揭示我国的官办社会组织的演化路径,他们强调组织自身的对外交往活动对于组织演变的意义,对外的互动会以潜在持久的方式导致官办性社团组织在价值理念、制度结构、动员模式等方面产生变异,继续发展下去则可能会促使官办社团逐渐摆脱体制束缚和依赖,以渐进式的方式实现“社会化”的目标。⑤

  孙立平等人则从社会动员的角度来分析中国青少年发展基金会的“希望工程”项目和资源配置体制之间的关系,并认为在“转型时期行政和政治体制对资源配置的影响仍然巨大……从体制中分离、自上而下发展可能是中国第三部门发展的一种独特而现实的路径。”⑥

  既有的研究为我们多层面多视角地认识嵌入式基金会的改革路径提供了理论参考。

  (四)研究对象和主要问题

  2015年,我们对J省基金会进行了为期一个月调研,了解到2014年J省的79家基金会中,具有官方背景的嵌入式基金会46家,占比58.22%;大学教育基金会13家,占比16.45%;企业基金会12家,占比15.19%;其他基金会,占比10.14%。从全省范围看,嵌入式基金会的数量占据明显的优势。调研中我们发现,在已经开启的社会化转型中,基金会的发展面临多重困境和难题。于是我们选取了具有代表性的C基金会作为跟踪研究对象。⑦

  C基金会是J省一家资质较深、发展历史较长的嵌入式基金会,成立于1987年,2003年重新注册登记,是典型的地方性公募基金会。2001-2014年,基金会共接收各类社会捐赠,包括物资捐赠达上亿元,开展公益慈善项目40余个,直接受益人群十万余人;与中国残疾人福利基金会、世界宣明会、曹仲植轮椅基金会、三星微软基金会等大型公益慈善组织联合开展活动,建立了良好的合作关系,取得了良好的社会效果。2015年以后基金会进入一个全新的发展阶段,逐渐开始了一系列的社会化的转型探索,进行了诸如主管单位剥离、工作人员社会化全职招聘、外部资源的社会化整合、理事会建设的制度化、信息公开与媒体合作等发展策略。尽管C基金会进行了一系列的社会化转型探索,但是并没有出现预期的发展效果和社会效益,整个组织的运作出现了不适应状态,基金会的内部运作效率并没有因为全职化而提高,整体的运作项目数量也出现了萎缩,社会影响力非但没有提升反而减弱,组织的发展几乎陷于停滞的局面。自上而下的社会化转型并非顺畅有效,也并未促进组织自身的活跃发展,反而导致了一系列意外后果和困境。

  结合调研资料,本文试图从组织社会学的视角运用组织场域理论探讨两个层面的议题:一是地处东北地区的C基金会发展转型的制约性因素何在?二是社会化转型中组织发展的冲突和张力对基金会发展的潜在风险是什么。本文希望能够通过此案例的分析和呈现,为研究和制定东北地区基金会的改革提供参考建议和思考路径。

  二、组织场域中的体制嵌入与依附式发展

  场域概念所表达的是一个社会空间内特定的行动者相互关系网络所表现的各种社会力量和因素的综合体。具有资源输送器属性的基金会发展离不开经济社会环境场域的支撑。C基金会所处的J省处于东北地区,是新中国成立后计划经济时期重要的工业基地,资源丰富、经济基础雄厚,并且率先建立单位体制,形成了以封闭性、单一性和行政计划性为特征的制度体系。这种独具特色的地域社会特征对整个地区的社会生活产生了深远影响。改革开放之后,虽然单位制开始解体,但是市场经济发展缓慢,行政主导力量过度,单位制遗产过多等问题依然制约着C省的整体社会经济发展,包括对社会组织发育的制约。

  在特定的社会场域,组织会产生特定的行动模式与实践策略,发展到后期就会成为组织自身的“惯习”。组织创立时存在的各种社会条件(包括制度条件)会对组织的结构和运作形式产生强烈影响,产生“铭记”效应,这种铭记过程对组织的影响往往会制度化,进而持续较长的时间。⑧而这种“铭记”效应最终将会演变为组织的惯习。

  C基金会初期的社会发展场域迫使基金会必须依靠行政化才能生存和发展,并且在同时期同类型的基金会中,行政化也是当时的场域环境下的最优选择。因此基金会在其形成早期更多的是以自上而下的形式推动产生,大多依靠政府部门的扶持和资助,政府部门直接为其提供场地、人员、办公经费等,而且工作人员往往具有一定的行政编制,附属于体制。具体来看,C基金会在社会场域环境的影响下,生成了以下三种形式的依附性“惯习”:

  (一)主管单位领导兼职产生的社会资本价值

  C基金会是由政府直接主导创立的,是以省民政部门向政府提出报告的形式建立的(而国内有很多的基金会在初期都是以这种方式组建起来的)。C基金会的历任理事长和秘书长都是残联的领导干部,理事长是残联的副主席,秘书长是残联的宣传文化部负责人,领导干部自身所具有的社会资本和社会经验,为基金会的发展提供了重要的支持。一方面他们的社会网络复杂,拥有众多体制内的人脉资源;另一方面他们的管理经验丰富,视野开阔,对于公益事业虽然并不专业,但是参观或者探访过较多的公益机构或组织。C基金会理事长就表示:“我们得到了政府的扶持,GF会长当了会长以后呢,他管省财政要的是福利彩票公益金。基金会你像原来这个做得最好的是徐永光叫南都,他原来是团中央组织部部长,这些人还是精英。”(访谈资料150718)组织领导者的个人经历和社会阅历为组织的发展带来巨大的红利和社会资本价值。

  (二)依附于主管单位的科层化结构和运行机制

  一个正式合理的组织应该自身具有完整的组织结构,而C基金会的整个组织架构却表现为对主管单位残联的科层体系的模仿和复制,借用残联的组织架构,将原本自己的财务管理和信息宣传功能交由残联负责,这种“外包”的组织架构使得基金会的运行简单又随意。(如图1)C基金会秘书长坦言:“我们整个财务都交给残联的计财部来做,我们负责项目的设计、项目执行、运作。网站是由信息部维护的。”C基金会的这种运行机制不仅表现在组织架构上,项目的运作主要渠道也要以残联的组织网络体系为依托。“你包括我们的网络比较健全,我们一直到村都有……就是我们的行政组织是从上到下,我们的信息也不是从我们这来的,是从县区残联来的是从最基层来的。”(访谈资料150718)

  图1 C基金会的组织结构

  C基金会之所以能够开展广泛的社会动员,拥有强大的执行力,恰恰是由于依赖残联系统的组织网络。残联是“覆盖社会面广,拥有‘横向到边,纵向到底’的组织系统,兼具纵向利益沟通制度化渠道和横向社会联系的交叉性社会网络,有其他社会组织难以比拟的优势。”⑨其实在我国这种嵌入式基金会的运作方式基本上是相似的。中国青少年基金会所运作的我国最大的、并且也是海内外声名远播的项目——希望工程,在几年的时间内就建设了7000余所希望小学,资助了上百万贫困失学儿童。而中国青基会早就在1990年开始建立自己的全国性组织网络,到1995年时这个组织网络基本完成,迄今已发展到拥有33个省级青基会及下属机构的宏大的组织网络。

  (三)体制内资源的再生产

  “体制内资源主要是指慈善组织依赖道德符号资源的建构与行政权威资源的号召所动员的资源,它主要以体制内网络组织为动员对象,形成‘政府行政领导+退休领导’为主导的动员管理体制。”⑩基金会借助体制内资源的供给为自身的发展提供动力,生产出慈善公益项目,而后这些项目为基金会和政府赢得了合法性、支持力、影响力,促使政府再次为基金会的项目做出投入。基金会通过自身的项目运作再生产出体制资源,给以后的可持续运作提供了基础。理事长:“我们做这个给残疾人安热水器项目,为什么它能列入政府民政实施呢,它用的是福利彩票公益金,政府支持也是一大块。”(访谈资料150719)政府的支持为基金会的项目可施性运作提供了基本的保证。

  诚然,从理想主义的角度上来看,社会组织嵌入体制内的确给组织的发展带来了一些负面影响,但是从另一个现实侧面我们也发现,体制内的行政化资源作为基金会发展初期的必要手段或工具,为基金会的初期成长提供了必不可少的基础资源、网络资源和社会信任,成为其在特定社会场域环境中的发展策略。

  三、社会化转型与行政化惯习之间的张力

  过度依赖行政化的组织手段也成为嵌入式基金会发展的桎梏,效率低下、活力不足、发展迟滞等问题越来越成为其自身发展的障碍。体制依赖与公益的低效和重复是嵌入式基金会面临的重大难题。引进社会资源、拓展外部合作、扩大社会影响力等社会化转型已经成为嵌入式基金会发展的新趋势,但是社会化转型进程并非顺畅无阻,社会化的策略与C基金会自身的行政化惯习之间所引发的张力与矛盾使得转型产生了一系列的非预期后果。

  (一)场域变革与社会化转型的适应策略

  体制嵌入给基金会带来的不仅是资源的稳定性,还有充分的合法性、完整的组织结构与运作网络。依附于行政化体制是基金会最为核心的资源和资本之一,但同时也是基金会进行社会化转型的最大障碍。社会化转型既是嵌入式基金会组织场域合法性的整体要求,也是国家的制度和政策压力所迫。2014年民政部要求社会组织领导干部要去兼职化,2015年国务院中央办公厅出台《行业协会商会脱钩方案》。面对社会化的发展趋势,政府下放权力,更多地采用吸纳社会精英的策略,而这种“增选”(11)技术的运用在一定程度上提高了政府的合法性权威。C基金会的社会化转型是面对制度要求和场域压力所采取的适应性策略。面对场域的压力,组织开始采取遵从和默许的策略手段加以适应。

  工作人员的社会化招聘。2015年C基金会开启社会化改革模式,开始面向社会招聘,先后招聘了3个全职工作人员。在这之前,基金会的实际工作人员只有两个,一个秘书长,一个残联的兼职人员,都是事业单位编制,参照公务员待遇。新招聘进来的工作人员是合同职工,其中有大学毕业生,也有从其他行业跳槽过来的人员。三人的工资福利全部是由项目管理费支出。“咱们基金会的人员都是社会招聘的。他们的工资不是残联拿钱,是基金会募集来的钱,10%可以用于工作经费。基本上他们是用这笔钱开支的。”(访谈资料150718)社会化招聘是C基金会转型的一个方面,是基金会与社会进行合作的重要组成部分。社会化力量的进入使得基金会的工作团队壮大,分工趋于合理高效。

  外部社会资源的整合吸收。资源问题是社会组织发展难以回避的现实问题。基金会自身作为资源的“输送器”,理应具有丰富的资源来源结构,多元化的筹资渠道。作为资历较深的C基金会,自成立以来主要的资源来自政府的财政,2013年,逐步开始与其他基金会进行合作,拓展筹资渠道。P理事长表示“好多服装企业委托我们直接捐给红十字会,红十字会发给我们,我们再发给残疾人。”“要说是大量的呢一汽比较多,比如说一汽今年给了一百万,他做的是自闭症儿童康复”。(访谈资料150719)外部资源的引入不仅为基金会的后续发展提供了坚实的后盾,也给基金会提供了扩大社会影响的机会。

  理事会建设与制度合法性的构建。理事会在社会公益事业的治理中发挥着举足轻重的作用。社会组织的理事会是社会组织治理的核心,理事会的理事行使着十分关键的作用。在组织生态学中,理事会的角色定位是边界跨越者,一般来说履行四种主要职能:建立与外部公众的交换关系,帮助减少组织的不确定性;采集、整理和分析来自外部环境的信息,帮助组织保持良好的适应性;传达对组织运行来说最为必要的信息,保护组织免于环境的干扰;理事会代表组织面对外部公众。(12)因此,外部相关者进入理事会可以给理事会带来经济物质资源和社会网络资本。同时外部人员的进入可以建立与外界环境的友好关系,提高社会影响力。P理事长:“基本上是我们有什么活动,找一下理事,理事就说我赞助一些,这个项目我赞助5万,或者说有的理事,比如说远东啊什么的,国商,比如说今年冬天了我给你捐服装,这都是理事做的。”(访谈资料150719)C基金会自2014年第五届理事会开始引进社会工商界的重要人士,很多理事都是J省的大集团的总经理或董事长,社会人士的比例已经占到80%。但是我们看到C基金会的理事会的作用似乎仅仅只是在给组织带来实际的捐赠资源,而对于整个基金会的治理决策来说,理事会的作用却形同虚设,因为真正领导的核心还是在残联。Z秘书长表示:“我们有党组。党组是咱们省残联的,主管基金会。”理事会作为一种制度合法性的建设,其本质并不在于治理基金会,而在于表征一种民主化的技术,是一种与社会合作的形象展示。

  信息公开与媒体合作——外部合法性的构建。信息公开是一个组织打造公信力,获取社会信任,增强社会合法性的有效手段,利用媒体的传播力和品牌度组织能够获取更为广泛的影响力。基金会治理水平的提升需要公众和社会的监督,社会监督促进基金会信息的公开度与透明度。C基金会不仅建立了自己的网站,主动公开自己的财务信息和募捐信息、项目开展情况、活动总结,而且还和很多主流媒体单位合作,建立了一个媒体公益联盟,利用媒体的号召力和影响力进行公益传播。其秘书长就表示:“我们基金会有个媒体公益联盟,我们跟城晚、电台、电视台,初期是有5家省级媒体做了一个公益联盟,每次活动它都主动来,我们所有活动的主持人都是电台、电视台主持人。”(访谈资料161109)基金会通过与社会公众的主动沟通扩大了自己的社会合法性,但是基金会的这种外部合法性构建很大程度上都是一种形象化工程和象征性的策略。信息公开和网站建设起主导作用的并不是基金会而是主管单位的信息部,基金会自身并没有独立的信息部门。

  (二)社会化转型与行政化“惯习”之间的张力及其非预期性后果

  嵌入式基金会的社会化转型某种程度上来看,是政府希望利用政治的合法性,增强社会合法性和参与性,但是体制内的社会组织本身却更愿意强化体制内认同,自身的转型脱轨动力并不充分。社会化是力图促进具有官方背景的基金会高效合理运作的手段,当社会化遭遇行政化的阻力时二者的矛盾和张力也就显现出来。行政化的运作已经成为基金会发展运行的“惯习”,趋于稳定性地内生于组织的运行之中,甚至产生了一种制度化的效果。作为外部力量的社会化转型开始作用于基金会的运作时,基金会自身会面临全新的现实挑战,然而这种挑战也让组织付出了巨大的代价,引发了一些非预期性的后果,导致了组织的转型困境。

  人力资源流失与公益项目大量萎缩。C基金会的公益项目比较传统,几乎都是一些救助类的,发放物资或者设备设施的项目,缺少创新性的培养人的自主性的“授人以渔”的项目。项目的封闭性较强,完全在基金会或者政府系统内部实施开展,很少扩大活动合作对象。但是自2016年开始转型以来,特别是2017年C基金会运作的公益项目和活动相比于2015年减少一半以上,2014-2015年每年开展项目和活动近30项,2016年和2017年总计开展项目活动不足10项,很多项目处于无人管理的状态,既无法实现资源的有效利用,也不能产生社会影响力。

  基金会虽然进行了社会化的改革,但是没有改变项目的生产方式,仍然沿用以前传统的审批制,工作人员有想法没有领导的批准只能是空想。项目负责人H就坦言“我们的项目都是领导审核的,同意后报批,联系相关部门才可以执行。今年(2016年)的活动比去年少了一半,去年咱们基金会光举办各类活动就很多,几乎每个月都有一两次吧,今年就很少了,哪有时间啊,也没有人组织啊。”(访谈资料161120)人力资源是一个组织发展必备资源。没有人才的基金会是没有可持续性的。2016年之前C基金会的主要工作人员有3人,外加1个秘书长、1个理事长。2016年开始工作人员陆续离职,最艰难时只有1人维持,秘书长也是频繁更换,根据后期追踪调研走访,新任秘书长走马上任,毫无经验,基金会的工作人员“大换血”,新接手的人对公益慈善的认识几乎为零,主管领导基本上不再过问基金会的工作。“就是我们这些同志,他们也很努力,但是脑子里没有东西,想啊看得也没那么远。我们都是新人嘛,都没有经验,我是去年7月份上来的,后来有一个八月份上来的,再后来就是去年底招上来的,都是四个新人,我们就是拳打脚踢。”(20180416)频繁的组织人员更换让原本就没有什么经验积累和项目储备的基金会更加难以为继,组织几乎处于停滞状态。

  组织制度建设停滞。组织建设包括组织的正式制度建设和文化建设。组织建设能够凝聚组织的向心力,聚焦组织目标,确立组织的发展方向和实践策略,使组织保持健康向上、积极涌动的活力。尤其是像理事会这样的汇集决策和创意性的组织核心领导机构对于组织的发展具有极其重要的影响。然而C基金会的理事会最近三年只召开过一次理事会会议。之前建立的理事定期回访制度被废弃,近三年未对相关理事进行拜访和交流;员工考勤制度和请假制度形同虚设,10点钟办公室没人上班,四点后办公室也空无一人。基金会的理事会并没有发挥任何决策的作用,只是名义上享有决策权,而实质上仍然是主管单位在背后主导。理事会的实质功能成为摆设和借口,成为组织构建合法性的工具。部门内部的党组作为真正的决策机构发挥作用。

  外部合作减少与社会合法性、影响力减弱。社会化改革以来基金会的活动减少,整体的项目开展不足10项,出现在社会媒体上的次数减少,与原有媒体像J省的本地报纸《XWH报》几乎处于失联状态,整体上基金会的影响力在减弱。基金会的P理事长表示:“咱们基金会现在存在的主要问题呢,我认为还是说去筹集资金的力度还是小。声音还是太弱了,影响力还是太低。基本上是没有什么影响。”(访谈资料161120)“我们自己对慈善的宣传力度不够,影响力不够,一个是对社会上的一些困难群体,包括对需求方面的我们可能也得告知人家。”(访谈资料20180418)由于C基金会的活动减少、项目缩减,媒体的宣传与自身的宣传减少,在社会上的影响力减弱,引发的社会关注度也降低,社会关注度与知名度的弱化就使得潜在的筹资渠道变窄,潜在的捐赠群体无法有效获得捐赠的入口。

  一位民政厅领导就表示:“对现有基金会的关注呀,尤其咱们残疾人福利这块,我联系了几个企业家,但人家说残疾人福利基金会在哪呀?愿意到慈善总会。”(访谈资料150719,180416)而基金会要想发展的充分,必须要借助外部资源和组织,与其他社会组织保持合作关系,建立一个开放共赢互惠的合作模式。封闭式的运作只能导致组织与外界的隔绝,难以吸收有效的信息和资源。而C基金会在合作方面只是“计划”探讨,却迟迟不能进行实际操作,“应该有和其他组织的合作,我们也探讨过,像妇女联合会不也有一些基金会嘛,也没有走出去。也没有进行联系。这几年也没有,都是靠我们自己,没有一个项目是联合的”。局限于体制内系统的项目操作和运行既限制了基金会的专业化,也使得基金会无法走出去塑造自己的项目品牌并扩大社会影响力。

  C基金会的社会化转型其实质是政府和社会组织关系的再次调整,重新塑造政府与社会组织的角色,重新明确社会组织的内部治理结构,重新构建社会组织的运行机制。然而转型过程中,组织自身的行政化惯习深深地内化于组织的治理和运作机制中,社会化力量与行政化惯习的张力引发了组织发展的非预期性后果。嵌入式基金会的转型既需要外部制度与环境的推动,更需要内部的自我改革。

  四、场域约束与惯习制约——C基金会社会化转型困境的生成

  组织的转型主要来自制度环境的变迁。从制度的角度分析组织的转型更具有现实性和价值性。组织场域的概念在组织转型与制度之间的联系方面更为重要和密切。组织场域使得理论上模糊不清的组织环境因素变得更加明确和清晰。如果说组织场域是从外部环境因素考察组织转型的话,惯习理论则提供了一个从组织内部视角解释组织转型的概念工具。在场域和惯习的双重制约下基金会的发展转型面临困境。

  (一)组织场域约束

  1.制度环境的模糊与关联制度缺失。“场域可以为其成员创造和提供某种稳定性与秩序的背景。”(13)政策和制度环境是组织发展的场域要素之一,制度供给影响组织的发展。政府作为组织场域中重要的制度供给者,对于整个组织场域发挥着重要的影响。而对于一个具有官方背景的基金会来说,政府的政策和制度的调整也是直接影响基金会的重要变量。《行业协会商会脱钩方案》和关于领导干部去兼职化的政策出台对具有官方背景的基金会等类似的社会组织产生重要影响。

  组织场域是一个综合性的系统,场域内部的制度逻辑具有差异性,制度的稳定性和制度安排之间的兼容程度相关。社会化是一个系统性的改革工程,会给不同的利益相关者带来完全不同的收益,需要有一个系统的制度来调节不同相关者的需求和矛盾。但是目前社会化转型的制度供给,国家虽然提供了一种模糊的制度方案,但地方政府在落实方案时只采取简单化、“一刀切”方式并没有与之相配套的其他制度做配合,如公益人才的吸引和培养制度,社会组织的培育和激励制度等。缺乏整体性、系统性的改革,必然造成混乱和失序。

  人才是基金会发展的重要支撑。人才的培养需要政策的支持,然而当前社会组织的人才培养制度缺乏系统性建设。政府并没有出台相关的文件支持,对于社会组织从业人员的待遇方面相关配套政策还没有出台。“现在我们全省基金会呢政策上需要倾斜,另外人才的培养上,不是说谁都能做基金会的,需要熟悉这些政策、法规。但是在国内基金会还有一个问题,国内基金会薪水太低,养不起这个……现在好多基金会都是老弱病残的,都是在一线充不上去的或者年龄大了,他这个没有视野也不专业,他也不想干事。”(访谈资料150718)人才的缺乏成为基金会专业化运作的桎梏和短板,专业化运作越缺失则越难以提升基金会的社会影响力。

  2.市场发育不足,地方经济环境约束。组织场域不仅包括与组织利益相关的行动者,地方性的社会秩序和经济环境也是影响场域的重要因素。C基金会所在地区的经济发展相对落后,在一定程度上对基金会发展造成了客观方面的困难与制约。地区经济环境相对较差,慈善资源相对匮乏;又受限于地理位置和历史原因,J省经济增长较为缓慢,市场经济发育程度低,因而自由流动的资源相对较少。“从基金会来讲,咱们省登记注册是比较少的。刚才Z局也说了企业效益不好,企业家素质不高,想做公益的不多。南方这块比咱们这块意识要超前一些。咱们还是很落后的。”(访谈资料150718)J省的基金会数量近年来虽然在不断增长,但与国内发达省市相比明显有很大差距。J省地处东北老工业基地的中心,东北地区的经济、社会发展相对落后,外部资源供给不足,基金会整体实力一般,导致具有官方背景的基金会数量和实力占据优势,企业和民间基金会发展较弱,形成结构不均衡的现象。

  3.慈善文化与社会参与认知不足。文化-认知框架(14)也是影响组织场域的重要因素。文化-认知框架提供一种建构组织场域的理解图式,是意义与资源之间的相互交织的结构,并涉及组织所处的广泛的文化与社会认知背景。慈善事业所呈现的不仅是一种文化认知现象,还是一种社会参与和公民精神。在现代社会中,慈善文化建立在对于和谐、美好生活的追求和向往之上,不仅注重社会参与,强调公民精神,而且较多地考虑社会分配的公正性。慈善文化发育良好可以促进社会公益事业的发展,缓和社会冲突,促进社会秩序的良性运行。C基金会理事长就表示:“尤其是在中国的现有的慈善意识还不是特别好的时候,有些人刚刚有这些意识,而有些人根本就没有这些意识。”(访谈资料150718)在这样的认知环境中社会组织功能发育不足。J省的社会组织总量相对较小,社会组织的专业性、规范性和参与社会治理的水平仍有较大的提升空间。另外,J省的基层社会组织发育参差不齐,难以有效地承接基金会的公益项目,使得基金会不得不“募款”和“做项目”两手抓。

  (二)制度惯习的制约

  所谓惯习就是知觉、评价和行动的分类图式构成的系统,是结构和结构化的行为倾向系统,是历史的产物,具有一定的稳定性,又可以置换,它来自社会制度;而场域是社会客观关系的系统,它也是社会制度的产物,但体现在事物和关系运行的现实机制中。(15)惯习作为一种历史性的制度化的稳定系统,越是长期在稳固的科层制机构里从事活动就越是难以消除和转换,并对组织的转型产生反向制约作用。基金会的内在治理结构遵循着科层化的方式运行,封闭而又低效;外部层级秩序则给其提供了垄断性组织地位,社会积极性缺失;外在化的项目运作机制,规范性难以把握。这三种力量相互作用、相互交织深深制约着C基金会的转型过程。

  1.低效的科层化治理结构。内生于科层体系的组织架构、组织支持和制度安排使得基金会陷入了自我循环的路径依赖式发展。科层组织这种社会集合体,自身所具有的内在固有的本质倾向,力图维持它们的存在。(16)来自体制内的支持一旦形成,就会在一定时期内持续存在,犹如进入一种特定的发展路径,没有外部力量的介入很难走出。这表明制度具有“自我强化机制”,“去行政化”改革是对社会组织管理制度的创新,而制度惯习却存在于这一改革进程之中。C基金会的治理结构仍然延续着科层制的治理,项目计划的实施需要秘书长理事长和党组审批,而不是理事会的决策。同时基金会的领导者并不认为行政化对组织发展具有阻碍作用,行政化的思维根深蒂固。近年来,社会组织快速发育,而在机关事业单位工作多年的领导者却仍然以其惯性化的管理方式介入社会组织的管理与日常工作,审批制和行政化的运行方式屡见不鲜。领导者的主要工作经验都是在体制内所获得的,他们并没有与社会资源合作的经历和策略。体制内的工作经验成为他们社会化转型的限制性条件。

  2.依附式发展与垄断性层级秩序的反向制约。依附式发展是我国嵌入式基金会的发展模式,这种模式导致基金会自主性非常低。依附式的发展在组织成长的初期来看,发挥了非常实际的效果,帮助基金会实现了从无到有、从零到一的增长。然而在组织发展到一定的阶段后,依附成为组织发展的一个绊脚石。C基金会是J省唯一的以残疾人为主要受益对象的基金会,而且在行政级别上没有可以与之竞争的组织机构,在政策和资源上占据着垄断性地位,享有着独占性的收益。P理事长:“我们行政组织是从上到下,中国是一种治理体系,包括我们的网络比较健全,我们一直到村都有,妇联的网络也健全也到村,共青团的网络也健全一直也到村。”(访谈资料150718)这种非竞争性的发展,一方面给基金会带来了巨大的收益,如成长资本、稳定的合作关系、政府的良好关系、支持性的外部环境等;另一方面,使得基金会发育迟缓,没有竞争者所产生的惰性使得基金会与社会外部合作不足。社会合作需要基金会付出很大的成本。高度向上的嵌入引起了组织行为模式和发展策略的滞后,忽视了社会资源带来的价值和影响力,而政府的支持却又如此容易获得。这导致基金会向下发展、开放的动力不足,积极性下降,不断强化与政府的联系。

  3.规范性与专业性不足——外在化的项目运作。专业性与规范性是社会组织发展成熟的必备条件。专业性可以为组织的发展提供可持续性的保障,规范性为组织的稳定性提供支持。然而C基金会内部的职能划分并不清晰,责任义务与权利的落实不严谨,既没有具体的业务部门,也没有具体的人员职能分工;原来的三个工作人员虽然具有大学学历,但是对基金会等非营利组织的管理、项目运作、资产管理等方面缺乏相关专业知识和能力,他们既没有接受基金会组织的相关专业培训,也缺乏相关的自我学习。P理事长就表示:“我们现在主要是跟狮子会内部在合作,搞一些项目。整个财务都交给残联的计财部来做。残联基层单位实施。”(访谈资料150718)由于基金会的内部专业化分工模糊,工作人员的专业化水平不高,不可避免地会造成基金会的资金保值、增值困难以及项目运作的混乱性,致使基金会在项目设置、活动实施以及项目评估等环节上专业性与规范性不足,从而影响到基金会发展的动力和社会实效。

  从组织场域的视角来看,国家或政府是基金会的主要制度供给方,在官办基金会的组织场域内,国家是这个场域的控制者和监督者,具有自己的治理逻辑;C基金会自身是面对国家给出的制度要求和施与的压力,采取了权变的适应性策略来应对环境,然而在C基金会采取适应性策略应变的同时,社会化策略与行政化惯习之间的张力关系,导致组织出现了非预期性的后果及发展困境,甚至产生了停滞状态。这样的困境的产生一方面是由于政府作为制度供给方所提供的模糊性的政策方案,导致组织出现了不知所措、无所适从的局面;另一方面是组织自身的惯习制约,对于政府体制的依赖惰性和逆向制约导致组织无法完成自我改革。

  五、结语

  对于改革开放初期中国社会出现的大量的具有官方背景的社会组织来说,社会化的改革势在必行。在新时代的社会治理格局中,如何激活社会的活力,建立起现代的社会组织管理体制,这是一个时代性的重要课题,需要认真地研究和探索,而绝非一个文件,一个指令即可完成。

  在社会转型的大背景中,社会治理与社会创新紧密相连。对于嵌入式基金会社会化改革来说,一方面需要政府改革制度设计上的完备性和系统性,而不是简单化的一刀切、一劳永逸地摆脱干系、撇清关系、断然地去行政化。另一方面应在政府与基金会的关系结构中寻找新的联结点,通过各种创新的方式,来激活并发挥基金会的功能和作用。

  鉴于不同地域的经济社会环境差别明显,应该充分考虑地方性社会秩序的差异,制定合理的改革方案和配套政策。由于东北地域特定的历史环境,单位制影响深厚,具有官方背景的基金会的发展具有明显的优势。在社会力量不足,相关政策不配套的情况下,嵌入式基金会不可断然轻率地与政府剥离,而应循序渐进,把握时机,否则可能在简单化的改革中使社会公益力量本来就薄弱的东北更是雪上加霜。社会建设的目标是做增量改革,激发社会活力,增强社会参与,助力社会自治,达成共建共治共享的社会治理新格局。

  基金会的发展正在形成一种新的趋向,致力于公益平台的建设和社会创新的支持。在嵌入式基金会的社会化转型中,应着力于公益事业的发展,致力于资助型和支持型社会组织的建设,也就是要合理有效地利用其在我国社会组织治理体系中的优势,利用政府的资源支持民间草根社会组织的发展。这在一定程度上可以补充支持性社会组织的匮乏,提高草根社会组织培育的效率和质量,而同时这也是基金会转向社会化的有效选择路径。

  注释:

  ①李强:《社会组织去行政化的挑战与应对》,《中共乐山市委党校学报》,2014(4);祝建兵、向良云:《社会组织行政化及其治理》,《长白学刊》,2011(3);孙发锋:《国内社会组织行政化研究述评》,《求实》,2016(4)。

  ②贾西津:《官办NGO路向何方》,《学会》,2011(11)。

  ③邓国胜:《政府与NGO的关系:改革的方向与路径》,《中国行政管理》,2010(4)。

  ④马庆钰:《实质推进官办社会组织改革》,《社会科学报》,2014(9)。

  ⑤沈原、孙五三:《制度的形同质异与社会团体的发育——以中国青基会及其对外交往活动为例》,中国青少年发展基金会、基金会发展研究委员会编《处于十字路口的中国社团》,天津:天津人民出版社,2000。

  ⑥孙立平:《以社会化的方式重组的社会资源——对“希望工程”资源动员过程的研究》,中国青少年发展基金会、基金会发展研究委员会编《处于十字路口的中国社团》,天津:天津人民出版社,2000。

  ⑦对C基金会的调研开始于2015年7月,后续2016-2018年一直跟踪C基金会改革进程,本文所引用的相关资料均来自对C基金会的领导及工作人员的访谈。

  ⑧理查德·斯科特:《制度与组织——思想观念与物质利益》,姚伟等译,北京:中国人民大学出版社,2010,第166页。

  ⑨褚松燕:《在国家和社会之间——中国政治社会团体功能研究》,北京:国家行政学院出版社,2014,第235-237页。

  ⑩龙永红:《官办慈善组织的资源动员:体制依赖及其转型》,《学习与实践》,2011(11)。

  (11)塞尔兹尼克:《田纳西河流域管理局与草根组织——一个正式组织的社会学研究》,李学译,重庆:重庆大学出版社,2014,第13-17页。

  (12)马迎贤:《非营利组织理事会:一个资源依赖视角的解释》,《经济社会体制比较》,2005(4)。

  (13)理查德·斯科特:《制度与组织——思想观念与物质利益》,姚伟等译,北京:中国人民大学出版社,2010,第208-209页。

  (14)理查德·斯科特:《制度与组织——思想观念与物质利益》,姚伟等译,北京:中国人民大学出版社,2010,第195-198页。

  (15)(16)布迪厄,华康德著:《实践与反思——反思社会学导引》,北京:中央编译出版社,1998,第171-185页。

作者简介

姓名:崔月琴 朱先平 工作单位:林大学哲学社会学院

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:孙志香)
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