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行政与民主:走向基层善治的机制选择与发展路径
2020年02月08日 08:30 来源:《云南社会科学》2019年第6期 作者:余孝东 赵文杰 字号

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    作者简介:余孝东,华中师范大学中国农村研究院博士研究生;赵文杰,复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生。

  【摘 要】作为现代治理的两种基本工具,行政机制和民主机制互为校正和补充,两者的不同组合形式形成行政支配型、民主导向型、行政与民主均衡型三种治理路径,并显现出不同的治理效度。基层治理作为国家治理的重要构成部分,具有基础性作用。推进基层治理体系和治理能力现代化,把我国制度优势更好转化为治理效能,既不可能单向度的依靠行政推动,也不能纯粹追求民主,要在两者相向而行、良性互动中厘清基层治理主体的权责边界,建设“积极行政”的服务型政府,强化民主机制的议事协商功能,在均衡治理中让公共利益最大化,从而促进治理效度的提高和基层“善治”的实现。

  【关键词】基层善治;治理路径;治理效度;行政;民主

  20世纪80年代,面对风云迭变的世界政治形势,尤其是发展中国家复杂的政治状况,传统政治理论的解释力愈发受到挑战。1989年,世界银行率先提出“治理”(Governance)概念后,迅速引起西方学界关注,并在社会科学研究中赋予其新的内涵,被大量运用于社区治理、生态治理等领域,衍生出一系列治理模式,如民主治理、多中心治理、合作治理、整体性治理等。[1]90年代后期,国内学者积极引介治理概念来解释中国的政治现象,并迅速成为国内重要学术话语,被广泛运用到多个学科、多个领域的研究语境中。

  “治理”更多是突出民众参与。[2]作为单一制国家,中国采取的是多层级政府的治理模式,民众参与公共事务,直接接触的主要是县乡两级政府,由此形成基层这一广泛但边界并不清晰的领域。在国内治理理论的研究中,讨论和阐释基层治理方面的成果占到了相当比重,整体来看,可分为四个层面:一是以基层治理制度切入,从村民自治制度建构的条件形式、发展演进等进行分析,探讨村民自治的价值意义,以及如何有效实现;[3]此外,聚焦乡镇一级政府,剖析基层政权的职能定位、运作模式,提出政府制度化的革新方向。[4]二是对治理主体的考察,其中又出现以能人为导向的精英治理和农民、社会组织等广泛参与的多元治理两种分野。[5]三是在撤乡并镇、合村并组背景下对治理单元的讨论,尝试从部分地区的实践经验出发,提出在自然村、小组等单元实现有效自治。[6]四是分析基层治理模式,考察基层政府与村庄、农民的关系,以及如何将国家意志灌输到基层,在较多观点中以项目制最具代表性,其通过对项目过程中各个主体不同的制度逻辑和行动策略的分析,强调通过供给公共产品、拓展村民参与,实现公共利益,进而达到整合基层的目标。[7]

  现有成果为基层治理研究提供了诸多参考和借鉴,但限于当时的历史条件或研究视角的单向性,在近年来愈发复杂、丰富的实践面前,解释力仍显不足。以近年来颇为盛行的多中心治理理论为例,其强调治理中的多主体参与,但在现实政治生活中,由于各个主体的参与能力存在不均衡性,治理效果很难达到奥斯特罗姆的预想状态。

  十九届四中全会提出,坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,是全党的一项重大战略任务。作为党的执政之基、力量之源,基层在国家治理中具有基础性地位,但是,基层治理体系和治理能力离“现代化”的目标还有很大距离。从纵向上看,长期以来的全能主义政治遗留下强大的惯性,单向度的行政手段在基层治理中仍然很有市场,与急速的社会变革对治理转型的要求愈发不相融洽,甚至背离;在横向上,各个地方也并非是齐步走。以农村集体产权制度改革为例,试点地区基本都按时完成了改革任务,然而效果悬殊,导致结果近似而效度不同,已有的治理研究对此并不能作出很好的理论解释。本文拟在现有研究基础上,引入行政和民主这一对经典概念作为分析视角,围绕基层治理中的机制选择进行分析和阐述,并进一步讨论治理效度,以及在未来如何优化治理路径,走向基层善治。

  2017年以来,笔者所在团队参与了三轮农村集体产权制度改革的评估验收,在此过程中,通过听取汇报和走村入户,借助集体座谈与个别访谈,结合问卷调查的方式收集了大量的一手资料。本文将以其中3个评估试点,即湖北省京山市、吉林省朝阳区、北京市大兴区的农村集体产权制度改革案例作为研究的立足点。

  一、行政与民主:治理路径的一种分析视角

  作为现代治理的两种基本工具,行政机制和民主机制虽然互为校正和补充,但两者在实践中的运用并不总是相向而行,制度惯性、现实环境等多种因素决定其匹配出不同的治理路径。直观地从结果上来看,不同路径下治理任务的完成情况或许差异不大,但是效度却可能是迥异的。本文尝试以行政和民主为分析视角,对此进行分析和讨论。

  (一)作为治理机制的行政和民主

  在韦伯看来,精确、迅速、清晰、通晓公文、连贯严谨、整齐划一、严格服从,且相互扯皮减少,物力、人力成本降低是官僚制行政管理的典型特点。[8]同一时期,行政学奠基人古德诺提出政治与行政二分法,他认为,政治的功能在于国家意志的表达,行政则是对国家意志的执行。[9]传统国家向现代国家转型的过程即是国家权力主动介入到社会的过程,这一过程与现代化是同步的。国家权力延伸和下沉的重要支点就是行政力量的支配,这一机制主要体现为组织逻辑、集中逻辑和化约逻辑。[10]进一步阐述,行政力量为了实现对国家意志的执行,必须依靠完善的组织体系。而与政治对民主的追求不同,效率被视为行政的头号公理,[11]强调以较小的投入,获得最大的效果,这决定了行政具有化繁就简、复杂事情简单办的化约逻辑。在强调整体性的行政支配下,其更具有“集中力量办大事”的天然优势,中央权威越强的国家,集中逻辑就越是显著。

  在另一端,作为价值的民主一直拘囿于政治层面,而其手段性却备受忽视。从方法、形式和程序来看,民主其实更多是一种工具性安排,[12]内在地体现为聚合逻辑、制约逻辑合一的工具理性。不同于行政机制强调一致性带来治理的供需不对称,民主机制为民众参与、议事、协商、监督等提供了多样化的路径,走出凝闭状态的开放决策显然更有利于在广泛的群体中找到最大公约数,实现利益聚合。治理过程中的民主参与也决定了以往单纯的对上负责必须做出改变,回应民众诉求,根据执行情况适时调整政策,从而提高民众满意度,体现为对公权力的制约逻辑。

  (二)行政和民主分析视角下的基层治理路径

  20世纪50年代,与土地改革同步,中国史无前例地实现了国家权力向基层末梢的延伸,行政力量赖以发挥作用的组织体系建立起来。在改造乡土社会的过程中,国家也注意到了地区差异性和发展的层次性,但统一的行政机制内在的推动着整齐划一的一致性。[13]改革开放后,统合体制的社会基础不复存在,但行政力量的惯性依赖仍然强大,其等级性、封闭性的弱点不断受到挑战。更因为行政是对国家意志的执行,表现为下级对上级负责,对民众的回应能力十分脆弱,在职能履行上出现错位、越位、虚位。此外,行政具有吸纳性,从而垄断社会资源的分配权,[14]容易让公共决策进入凝闭状态。

  进入80年代后,村民自治从发轫到形成以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为要义的较为完善的制度安排,与后续在实践演进中因需出现的村民监督委员会、村民理事会、集体经济组织等,推动基层民主不断向前发展。然而,民主不是万能的,在基层民主发展过程中同样暴露出弊端和问题。首先,效率作为公共治理的重要价值诉求,与民主机制存在着张力,[15]过度追求民主,势必带来决策过程的低效,在消耗民众参与热情的同时,也对公共建设和公共产品的提供带来了阻碍。其次,民主机制的关键在于参与,在急速的社会转型时期,村庄空心化、“三六九”(妇女、儿童、老人)留守问题导致民众参与质量大打折扣,公共治理往往沦为少数人,甚至是村庄宗族势力、黑恶势力的把控之中。

  可见,无论是行政机制,抑或是民主机制,都是优势与弊端共生共存。在不同的环境限制和价值导向下,行政机制和民主机制的组合相应的产生四种不同的基层治理路径(见图1)。一是行政与民主均衡型,由于行政和民主机制的内在张力,这一路径下,行政并非表现为强支配性,而是体现在效率、专业的公共服务提供上,从而为民主机制的作用发挥创造条件,在互为校正和补充中克服弊端,实现治理效度最大化。二是行政支配型,是最为传统和基层依赖度最高的治理路径,表现为行政统摄社会。三是民主导向型,强调减少行政干预,以自治实现自主运行、自主调节。四是行政和民主双双缺位,公共事务的治理既无法依靠政府主导,也无法实现社会自主调节,走向治理失败,不过,在现行体制下,这显然是一种假设状态。下面将结合案例对前三种路径做进一步的考察。

  图1 行政和民主分析视角下的基层治理路径分类

  二、基层治理路径的个案考察

  本文选取的3个案例来源地作为试点先行地区有一些共性特征:一是农业基础较好,均具备丰富的涉农改革经验;二是城乡融合发展过程中人口流动加速,社会关系日渐复杂,在基层治理方面都面临着较大的挑战。此外,作为关涉农民切身利益、影响农村未来发展的集体产权制度改革本身也是一项无现行经验可循的重大治理事项。因此,以此考察行政和民主分析视角下的基层治理路径有一定的代表性。

  (一)湖北京山:民主导向型治理

  1. 指导为主,践行审慎行政

  以效率为导向的行政机制在实践中往往容易表现出一刀切的专断性,但京山市却体现出审慎行政的理念。作为湖北省唯一一个进入首批农村集体产权制度改革试点的地区,京山市面临着多重压力,不仅要如期完成改革任务,而且在横向的政治锦标赛模式下,还要做出成绩、做出亮点。[16]此外,农村集体产权制度是社会主义公有制经济在农村的重要体现,是社会关系和阶级关系在农村经济领域的体现。改革既是破冰,又是在新形势下与时俱进完善这一制度的探索,农村集体产权制度改革不仅涉及农村的经济发展问题,也涉及基层治理问题,如何在农民利益保障和制度绩效之间寻求平衡也是对改革成效的重要考量。

  在改革推进过程中,除清产核资、清人分类两项基础性工作整市同步外,对股权配置这一关键环节排除了一次性全面推开的选项,采取“试点中做试点”的方案,将县域内村集体经营性资产体量较大的21个城郊村、园中村等纳入第一批试点村庄范围,为其他同类村庄开展改革工作提供经验借鉴。同时,按“尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可”的原则,依据程序让各村民主选择配股方式、计算节点和制定具体的实施细则,做到“一村一策”“一组一法”。

  2. 尊重民意,突出过程民主

  政府对社会力量的尊重能够释放社会活力,在行政过程中引导公众参与,既能激发公众建言献策、参与改革实践的积极性,也能突出改革过程的民主性,保障改革举措的顺利实施。但在政治生活中,对上负责的行政替农民做决策、闭门决策并不鲜见。在利益一致性较高的时候,引发的反弹并不会太大,但进入个体差异逐渐放大的异质性社会后,充分尊重民众意愿,以程序正义保障结果公平是现代治理的内在要求。在京山市的改革中,主要体现为三点:一是保障参与主体的“代表性”,在原住民之外,各试点村积极吸纳新迁入户等不同群体代表加入专班,保障不同群体的参与权利,谨防少数群体出现“被代表”的情况。二是确保决策过程的民主性,按照“追求公平、体现贡献、缩小差异”的民众共识,通过群众提议、大会讨论、表决通过等一系列议事流程确定股权类型,探索出以个体为单位的“基本股”,按从事劳动年限核算的“农龄股”,以缴纳农业赋税、三提五统年限衡量的“贡献股”等,在此基础上以民主协商的方式决定股权组合形式,各村形成了“基本股+农龄股”“基本股+贡献股”“户股+人股”等差异化的股权搭配模式。三是保障农民自我管理的主动性与创新性,在民主议定中,个别村庄还制定了更为精细的方案,如对农业合作化入社时无偿上交“五大农具”的农户,通过现金形式予以补偿,该市白谷洞村1954年入社时上交农具的90户老农户,每户均获得了1万元现金补偿。

  (二)北京大兴:行政支配型治理

  1. 全能施策,强调行政逻辑

  大兴作为北京市下辖区,政府层级较一般的省、自治区少了地市一级,因而在贯彻上级政府意见时更具有直接性,在压力型体制下层层传递的行政力量在到达基层时损耗更小,这在农村集体产权制度改革中体现的较为明显。大兴区将成立的改革督导组直接下沉到村,对每一环节实行“一步一培训”,要求“改革不完、人员不撤”。同时,各镇经管站一般至少配备11名工作人员,分工“一对一”下村对改革进行指导。不仅村级改革方案要提交镇级政府审核,以咨商制度对经济事务进行讨论也需形成书面决议,并报镇经管站以及包村干部进行审核。在公共治理过程中,规则是民主精神的重要体现。[17]但包村全覆盖,以及督导组下沉到村实现了对改革过程的全方位、系统性指导,既定规则直接传递给村庄执行,缺少民众讨论与反馈。以清产核资环节为例,制定了15个表格,达到模板统一、步骤一致的目的。

  行政机制的化约逻辑将复杂问题简单化,但其优劣取决于具体环境。大兴区在清产核资过程中,未明确区分村集体资产所属范围,在资产量化时将公益性资产全部折股量化,造成对集体资产的估值整体偏高,但是实际可经营资产收益小。

  2. 民主参与空间有限,但行政机制有一定弹性

  在政府全面统筹下,村庄和民众自主性发挥空间十分有限,但行政机制的运用也并非完全惯性机械。面临城乡结合部的复杂形势,政府不得不对简单化、一致性的行政支配进行优化,更多地去考虑如何照顾到不同群体的实际情况和利益诉求。如计生股的设置,就是为弥合独生子女与非独生子女家庭因拆迁补偿形成的经济差距,缓解社会矛盾。此外,本着对集体化时期村民对集体积累所做贡献做好“历史结账”工作,大兴区将村集体经济组织资产的一部分分配给集体化时期曾入社或参与集体生产的农民,充分尊重入社贡献与劳龄贡献,前者在产权改革时计算支付原始入社股金的本金及利息;后者可自由选择“劳龄设股”和“一次兑现”两种方式进行补偿。

  (三)吉林朝阳:行政与民主均衡型治理

  1. 规范基本程序,减少过程干预

  市场成为决定资源配置的决定性因素,其内在的要求建设服务型政府,行政机制到位不越位、补位不缺位。朝阳区在改革中主要对原则性问题进行方向把握,强调基本程序,减少了对具体过程的干预。一方面,引入第三方,会合法律、财务等领域的专家,就主要环节形成相应的配套文件,制定村级改革流程图和时间计划表,确保改革进程进度可控又预留有弹性空间。另一方面,针对集体经济组织成员身份确认中遇到的复杂情况,聘请法律顾问,在制定成员身份确认指导意见中给予有关法律方面的意见和建议,同时在文件制定后对其进行合法性审查,确保政策不违法。这一举措的另一个重要作用是对村民民主议定形成的相关身份认定标准进行合法性审查,保证其既合乎民意又合法合规。该区永乐镇辛屯村在商议讨论集体经济组织成员认定资格时,决定对婚出妇女一律不予确认,镇政府通过法律顾问对这一标准进行合法性审查后,认定其不合法,予以否决,从而保障了婚出妇女的合法权益。

  2. 建立平台与规则,保障民主参与

  为全面理清资产、资源和资金状况,各村都采取两级清查的方式,分别对村级资产和组级资产进行清查。村级资产清查由资产清查小组全员参与,组级资产清查则以该组组长、村民代表和“五老”人员以及相邻组的组长为主体,村两委班子起指导和监督作用。两级资产清查方式既确保村级和组级资产边界清晰,又能避免村民因“一刀切”的清查方法引起矛盾和纠纷。

  针对改革过程中较为棘手的成员资格认定问题,首先,确定以在册户籍和土地承包权为基准线。其次,建立双证模式。针对1997年以后的婚出婚入妇女及衍生人口,原户籍地和现居地村委会开具土地所有情况说明。在两边证明都没有土地的情况下,在保证集体经济组织成员唯一性的前提下,充分尊重本人意愿,选择一方,按照程序确认集体经济组织成员,防止“两头空”和“两头占”。

  3. 预留弹性空间,行政与民主双向互动

  公众参与的核心环节是政府与公众的互动,也就是公众参与治理的决策过程,[18]这是现代治理超越行政官僚制的重要标志。朝阳区建立了悬置问题仲裁模式,就基准线和双证模式之外的少数个案,如果通过民主议定无法解决成员资格确认问题,现有法律法规、政策文件空白,但是村民有现实诉求的情况,成立区级农村土地承包纠纷调解仲裁委员会,组建仲裁庭,通过土地仲裁和产权制度改革进行解决。在区镇(街道)政府制定成员身份确认的指导意见时,也留置了一定的弹性空间,支持各村在依法依规、于法有据的原则下就相关资格条件进行民主议定,以集体共识划定成员边界。此外,在改革过程中,形成了较为成熟的“问题清单”模式,即各镇各村在改革中遇到的问题统一收集起来,由各村汇总到镇一级,镇一级合并同类项,汇总至区一级,区级牵头部门组织律师事务所、会计师事务所等进行系统性的讨论,统一回复。

  (四)小结

  民众的需求是多元的,这在农村集体产权制度改革中表现的尤为显著。以关注度最高、矛盾最为集中的集体经济组织成员身份确定为例,户籍、土地承包权等基础条件如何划定,婚出婚入的女性、公职人员是否纳入,无不是棘手难题。倘若按行政机制的一贯思维,一纸方案便可迅速推开。在行政的强力压制下,或许能一时风平浪静,但留下的长远隐患将置后续的治理于更加被动的境地。但是,如果缺少了必要的行政介入,在利益面前,“少数服从多数”原则的滥用又容易出现侵犯、损害少数群体利益的现象。

  当前,单向度的行政机制发挥支配性作用的社会基础已经发生了很大变化,行政机制的组织逻辑、集中逻辑、化约逻辑能够实现的治理效度越来越有限。但是,同样是因为转型社会的复杂性,行政机制的运用又必不可少,这就需要一种新的适应变革的治理路径。长春市朝阳区的案例无疑提供了一种参考,也就是将民主机制与行政机制相匹配,实现两种机制的优势融合和弊端最小化,走向均衡型治理,或许是政治社会发展的趋势所在。

  三、善治导向下基层治理路径比较和效度分析

  不同治理路径可能会出现近似的治理结果,表现在农村集体产权制度改革中就是试点任务的基本完成。但是,如果进一步分析三种路径下的治理效度,显然是有差异的。走向基层善治,需要超越简单的显性结果导向,从内在的治理有效性上探索可行路径。

  (一)三种路径完成治理任务的过程比较和效度分析

  库伊曼和范·弗利埃特提出,治理的概念就是“它所要创造的结构或秩序不能由外部强加;它之发挥作用,是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”[19]俞可平认为善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,在政府对公共生活的管理中,政治国家与民众关系达到最佳状态。[20]可见,区别于行政官僚制注重结果导向和民主拥趸者强调价值导向,良善的治理不仅表现为结果的显性,更体现在过程的参与和互动。但参与和互动作为两个动态指标,本身是难以衡量的,必须进一步细化考察。

  在前述3个案例的基础上,抽取治理过程中的关键共性节点分析治理效度。一是参与主体,也就是农村集体产权制度改革过程中的村级专班,他们是村级改革的直接操盘手。在村两委班子之外,京山市加入了村民代表,并将吸收熟悉村情、公道正派、威信较高的村民代表参加作为硬性要求,大兴区由镇经管站直接介入,实行“一竿子插到底”,外部性较强。二是决策范围、决策程序、决策规则,这是行政放权的重要体现,从表1来看,京山市最为宽松,大兴区有些“统的过多”,朝阳区相对均衡。三是决策自主性和决策结果,是综合衡量治理参与的显性指标。如果决策自主性太弱,决策结果是否有效不能由参与主体来决定的话,民众参与热情势必会下降,步入“用脚投票”的困境。综合来看,朝阳区实现了决策效率与效度的契合,治理效度是最高的。

  表1 个案选择地区治理效度比较

  (二)三种路径的效度差异源自治理机制的选择取向

  从横向上看,虽然各级政府都在中央的领导下开展工作,属于“政出一门”,但由于资源禀赋、经济发展基础、社会关系复杂程度的不同,基层治理的模式存在较大差异。从纵向上看,由于区域特性、体制惯性的影响,同样表现为发展上的层次性。京山市作为首批试点,彼时顶层设计多为框架性意见,“摸着石头过河”任重道远。另一端,产权改革牵一发动全身,与集体经济组织成员利益关联性大,农民有参与的动力和热情。在这样的环境下,为了减少政府行为带来的社会矛盾,京山市的改革中,行政更多立足在服务职能上,民众充分参与改革过程,自主性强,但决策效率较低,反映出民主与效率的二元悖论。正因如此,作为首批试点,京山市的改革经验未能推广到其他地区。大兴区位于首都地区,且政府层级更少,对中央政策的执行力度要高于其他两个试点地区,行政支配在改革中占主导地位,有民主参与,但决策自主性较低,虽然改革任务整体完成较好,但对于不同利益诉求的聚合显然不够。朝阳区地处城乡结合地带,部分村作为规划征占区早已坐等分利。在这样的背景下,虽然集体经济本身一时难以实现分红,但面对预期利益,村民对集体经济组织成员资格表现出极大关注。政府因势利导,民众不仅有参与,还体现为更高层次的过程互动,实现了均衡治理。

  (三)善治的目标导向下基层治理路径的可能走向

  3个改革试验区在区域和发展基础上都有一定的代表性。将理论预设和案例考察结合来看,治理效度的提升取决于行政机制和民主机制各自的使用程度。图2中C点、A点、B点分别代表行政与民主均衡型、民主导向型、行政支配型。治理作为公共权力与社会的互动过程,[21]公共权力的重要作用不可或缺,因此C点是一种符合现实情况的相对理想状态。AC、BC路径各自意味着行政多一些服务和民主多一些参与,其结果都可以向C点靠近。CD作为一种可能,表示行政支配能力下降、民主参与缩小,其向O点靠近的过程,也是治理失败的过程。

  单一权威中心以等级化组织实现对社会秩序的控制,即霍布斯式的公共秩序是人类几千年的政治生活中熟知的公共治理模式。然而,近代以来,尤其是进入21世纪后,“多一些治理,少一些统治”(less government and more governance)已经成为各国政治发展的重要特征。在社会政治生活中,治理是一种偏重于工具性的政治行为,[22]其本身所强调的民主、参与和协商,就是民主的一种重要形式和途径。[23]也就是说,民主不再只是一种特定的制度安排,内涵的工具理性表现为民众有机会通过多样化的途径参与公共治理,而不仅仅是被动接受者。在治理理念下,参与将逐步由一种特定的政治行为演变为一种社会组织形式。[24]而善治的本质特征就是政府和民众对公共生活的合作管理,是国家和社会的最佳状态。[25]因此,行政支配或民主导向型治理路径只有相互补位,才能实现基层善治,也就是A、B直接向E点靠近。当然,治理效度的提升是动态的、渐进的,C点也并非是不动的,CE也是一种理想路径。

  图2 基层治理路径的可能走向

  四、以治理路径优化实现基层善治的对策建议

  走向基层善治的过程就是实现基层公共利益最大化的社会管理过程。通过分析湖北省京山市、北京市大兴区与吉林省长春市朝阳区农村集体产权制度改革实践中不同治理机制的选择所形成的效度差异,可以为优化治理路径,实现基层善治提供启示和方向。

  (一)厘清基层治理主体的权责边界

  厘清基层治理主体的权责边界是实现行政与民主均衡型治理的前提。“积极行政”并非与“消极自治”相对应,相反,“积极行政”的政府应该主动调适,给基层社会预留充分、合理的自主性空间。结构完整的县级政府应突出行政逻辑,以方向引导、原则把握统领基层治理的结构及其调适,充分发挥对基层社会治理的统合性作用;作为社会一方的基层组织应突出自治逻辑,充分发挥组织成员的创造性、能动性,动员各方参与;作为最低一级政府的乡镇政府应兼顾行政与民主的特性,既“承上”——承接上级政府的部分权责,采用弹性的行政方式实现自己的治理目标;又“启下”——充分考虑民众的意见表达,既要避免消极参与、不参与的“集体行动的困境”,更不能出现参与无门导致的非理性伸张。

  (二)建设“积极行政”的服务型政府

  在中国,“积极行政”有其深厚的历史传统。在基层治理过程中突出“积极行政”,形成引导性主体力量,给基层社会建立制度性空间。但这并不意味着全能主义的全方位干预,而是让行政扮演好三重身份:制度建构者、意识形态维系者、资源调配者。基层政府需要在基层社会中建构一套政策输入的良性治理系统,表达上级政府传达的国家意志,并有节制的发挥资源调集和再分配的作用。但实现国家治理的现代化,要求政府不仅能够自我积极有为,更重要的是将广大人民群众的积极性调动和激发起来,让人民群众积极有为。[26]要实现基层群众的参与和有为,必须创新行政方式,提高行政效能,建设人民满意的服务型政府,为多元主体的治理参与提供平台,确保以有序提高参与的有效性。服务导向型基层政府还体现在回应性上,这要求行政机制克服向上负责的惯性,和民众增进沟通互动,不断在反馈和调试中优化公共政策,践行为人民服务、对人民负责、受人民监督,为完善中国特色社会主义行政体制奠定坚实基础。

  (三)强化民主机制的议事协商功能

  基层民主推进以来,重视形式而忽视了有效治理。在基层治理中,处于支配地位的行政机制习惯于先拿出既定方案,再走民主过场,导致民众参与热情降低,政府单方唱独角戏的尴尬境地。十九届四中全会提出,坚持人民当家作主,发展人民民主,密切联系群众,紧紧依靠人民推动国家发展是我国国家制度和国家治理体系的显著优势。习近平总书记也强调:“我们要坚持和完善基层群众自治制度,发展基层民主,保障人民依法直接行使民主权利,切实防止出现人民形式上有权、实际无权的现象。”[27]扩大民主机制的使用,就是要克服参与形式化,强化民主机制的议事协商功能。以农村集体产权制度改革中的议事协商为例,从治理过程的角度来看,基层政府一方面给村民提供议事程序、议事平台,充分发挥政府的引导作用、服务功能,另一方面尊重民意,聚合不同的利益诉求,吸收政策反馈并做出回应,形成一种良好的政社互动模式,以行政与民主的均衡找到公共治理的最大公约数,实现公共利益最大化。

  总的来说,行政偏向于引导规则、程序的制定,面对各种竞争性的价值和利益,要依赖于民主机制的协调做出选择;而民主偏向于群众参与、决策过程的讨论等,但要克服效率悖论,必须在行政维系的有序环境中运行。因此,提高基层治理能力,既不可能单向度的依靠行政推动,也不能纯粹追求民主,两者需要相向而行、良性互动,才能兼顾效率与民主,促进基层治理效度的提高,推进基层“善治”的实现。当然,区域特征、治理惯性、发展基础决定了各地面临着不一样的治理形势,这必然导致治理路径转换、治理效度提高、善治目标实现的不均衡性。前沿探索的地区经验需要进一步上升为顶层设计,借助扩散效应实现横向带动。

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  [9][美]古德诺:《政治与行政》,北京:华夏出版社,1987年,第41页。

  [10]彭勃:《民主也是一种有效的国家治理工具》,《探索与争鸣》2015年第6期。

  [11]李志勇:《从官僚制到民主制——试论当代公共行政的模式转换》,《长白学刊》2001年第5期。

  [12]公维友:《我国民主行政的社会建构研究——一个“治理共同体”的分析视角》,博士学位论文,山东大学政治学与公共管理学院,2014年,第16页。

  [13]徐勇:《“行政下乡”:动员、任务与命令——现代国家向乡土社会渗透的行政机制》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2007年第5期。

  [14]彭勃:《从行政逻辑到治理逻辑:城市社会治理的“逆行政化”改革》,《社会科学》2015年第5期。

  [15]党秀云:《论民主治理的社会基础》,《中国行政管理》2015年第5期。

  [16]刘剑雄:《中国的政治锦标赛竞争研究》,《公共管理学报》2008年第3期。

  [17]邓大才:《规则型自治:迈向2.0版本的中国农村村民自治》,《社会科学研究》2019年第3期。

  [18]路阳、庄虔友:《参与式治理视角下的地方政府制度创新》,《云南社会科学》2011年第3期。

  [19]俞可平主编:《治理与善治》,北京:社会科学文献出版社,2000年,第3页。

  [20]俞可平主编:《治理与善治》,第8-9页。

  [21]徐勇:《GOVERNANCE:治理的阐释》,《政治学研究》1997年第1期。

  [22]俞可平:《中国的治理改革(1978-2018)》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2018年第3期。

  [23]党秀云:《论民主治理的社会基础》。

  [24][美]卡罗尔·佩特曼:《参与和民主理论》,陈尧译,上海:上海人民出版社,2006年,第39页。

  [25]俞可平主编:《治理与善治》,第3页。

  [26]徐勇:《基于中国场景的“积极政府”》,《党政研究》2019年第1期。

  [27]习近平:《习近平谈治国理政》第2卷,北京:外文出版社,2017年,第290页。

作者简介

姓名:余孝东 赵文杰 工作单位:

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