首页 >> 社会学
建国以来社区治理的三种逻辑及理论综合
2020年01月20日 09:56 来源:《社会政策研究》2019年第1期 作者:葛天任 字号

内容摘要:

关键词:

作者简介:

 

  作者简介:葛天任,同济大学政治与国际关系学院助理教授、清华大学中国社会与金融研究中心特聘研究员

  内容提要:考虑到社区治理的限度,如何实现社区公共服务的有效供给既是社区治理的题中之义,也是本文所关注的核心问题。本文从政府、市场和社会关系理论出发,回顾了西方社区治理的三种理论路径,并在总结建国70年以来中国基层社区治理实践的基础上,概括提炼中国基层社区治理的三种逻辑及其治理机制,进而尝试构建中国社区治理理论的综合分析框架。从宏观制度和微观行动两个视角分析社区治理中政府、市场和社会的互动机制,可以作为我们研究制定社区发展政策的理论基础。

  关 键 词:基层治理/社区治理/社区发展/治理理论/grass-roots governance/community governance/community development/governance theory

  标题注释:国家自然科学基金重点项目“城市交通治理现代化理论研究”(71734004)资助和中央高校基本科研业务费专项资金资助,及同济大学中国特色社会主义理论研究中心课题资助。

  一、中国基层社区治理的“核心问题”

  随着住房商品化改革的深入推进,社区治理逐渐成为学者、政府官员、社会人士和老百姓眼中的“问题”(肖林,2011)。基层社区治理失效似乎已经成为一种共识。2016年,北京大学张静教授撰文指出,曾经坚固而深入的基层社会治理体系陷入了困境,成为政治社会学研究面对的挑战性问题(张静,2016)。但如果仔细分析,不难发现社区治理在很大程度上是被问题化、难题化了,乃至被泛化了。这是因为学者们往往从宏观问题入手来讨论社区问题,其研究的潜在指向也往往是宏观问题,社区不过是透视宏观问题的“方法”。为了更加明晰地讨论问题,应该将社区治理问题置于这样一个前提之下:社区治理是有限度的,很多看似社区治理的问题需要宏观制度调整和政策创新来解决。

  由于治理在本质上是讨论如何维持秩序、供给服务,更多是聚焦具体政策层面的问题,因此社区治理的核心问题如同其他治理理论研究的议题一样,主要是讨论基层社区层面的公共秩序、公共服务或公共产品的治理机制、政策制定、规划管理等方面的问题。在当前阶段,对于中国社区治理研究的理论建设而言,如何有效提供充分的、均衡的社区公共服务,是本文所主要关注的核心问题。目前,从理论和文献上来看,由于对社区治理限度的认识相对不足,社区公共服务供给问题并没有得到更为充分的关注,同时尚未建立起较为系统化的理论框架和概念体系。同时,这一研究议题不仅具有深厚的理论价值,而且也具有相当程度的实践应用价值。2017年6月,《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》正式发布,其中聚焦的问题就是城乡社区公共服务供给问题,其具体内涵是“要以居民群众需求为导向,以供给侧结构性改革为动力,推动社区服务精准化、精细化、专业化、标准化,不断提升社区服务能力,让居民共享全面建成小康社会的发展成果。”(罗燕,2018)那么,进一步来讲,针对上述问题,究竟有无理论基础可以借鉴?又如何总结归纳中国的实践经验?怎样构建理论架构?这些问题就是本文所要研究的重点。

  在理论上,讨论社区服务的有效供给问题,其本质是在讨论政府、市场和社会的角色、边界和互动,更具体讲是在讨论治理机制、政策制定的问题。基于此,本文围绕着社区公共服务供给问题,从政府、市场和社会关系理论视角出发,回顾了西方社区治理的三种主要思路,通过分析建国以来,尤其是改革开放以来中国社区治理的实践探索历程,系统总结中国社区治理实践的三种治理逻辑并进行比较反思,在此基础上尝试提出中国社区治理理论建构的总体性思考,最后提出新时代中国社区治理的政策与治理层面的建议。

  二、西方社区治理研究的三种理论路径

  在介绍和归纳西方社区治理理论脉络方面,吴晓林和郝丽娜(2015)的研究做了扎实的理论考察。他们运用文献分析法,从政治经济学视角讨论了新自由主义、社群主义、国家主义在社区治理中的表现形式和治理机制,最后提出国内相关研究既要适度借鉴国外研究成果,又要在差异化、本土化上下功夫。在这一研究的基础上,本文针对社区公共服务供给问题,从哲学范式和理论框架来看,也可以说,有三种竞争性理论在发挥作用。这些理论要么侧重政府、要么侧重市场、要么侧重社会,引领了世界范围内三种社区公共服务供给的政策选择:新自由主义理论,社群主义理论以及国家统合的理论。

  当然,上述三种理论的提出各自有着十分鲜明而具体的时空背景,不了解这些背景将会对这些理论产生认知错误,甚至有可能引起政策上的混乱。因此,了解理论背景并结合中国的具体情况来借鉴和分析,显然是我们思考构建中国社区治理理论的基础和前提。

  第一,新自由主义社区公共服务供给理论主要是应20世纪70到80年代以来,西方新自由主义政治经济理论而提出。由于遭遇石油危机引起的滞涨、福利国家的效率下降,“二战”之后流行的“凯恩斯主义”经济政策在欧美国家逐渐式微,代之而起的是新自由主义经济理论。新自由主义观点认为,应该限制国家权力的扩张,市场经济和公民社会能够实现自我调节。在社区方面,新自由主义理论主张更多地引入市场机制,减少政府的福利负担,大幅度削减公共开支,将大量公共部门转为私营部门,并通过公私合作的方式提供社区服务。政府应该由服务提供者身份转变为服务购买者和规则的监督者。在新自由主义的影响下,西方国家的社会力量广泛参与到社区治理中来,社区政策的照顾对象从“普遍性原则”转向了“选择性原则”。不能忽视的是,新自由主义的社区服务供给理论往往更加适合于有着悠久自由经济传统的英美国家。然而,这一理论最终无法解决日渐拉大的社区分化问题,市场失灵的现象是普遍存在的(Adams & Catron,1994)。

  第二,社群主义(Communitarianism)的社区公共服务供给理论主要是针对新自由主义的批判而产生的。面对社区的分化和衰落,新自由主义并没有能够提供救世良方。社群主义呼吁人民应该承担自己的责任和义务,通过公共参与、社区自治来实现社区融合或社会融合。社群主义的本质是对抗过度的个人主义意识形态在社区治理层面的投射和影响。在笔者看来,这种观点并非是80年代以来随着对新自由主义的批判才产生的,其在西方有着悠久的传统。对于欧洲大陆国家而言,社群主义实际上将社区服务的有效供给寄托在公民权利和公民责任上。显然,绝对的社群主义就会转变为带有乌托邦色彩的社会空想。在实际的运作中,新自由主义和社群主义的调和形成了比较鲜明的社区治理模式,国家承担福利责任但有限制,而个体、公民社会和国家之间也需要建立一种基于责任的合作体系。新自由主义和社群主义的融合,本质上是针对社区服务的集体属性和市场失灵问题的回应而产生的。然而,社群主义,或者说社群主义与新自由主义的调和,最大的难题是如何解决社区的集体消费的组织问题(李强、葛天任、肖林,2015),对于大多数缺乏公民社会传统的国家、地区乃至群体,社群主义的政策实践是失效的(Bowles & Gintis,2002)。

  第三,国家统合的社区公共服务供给理论强调国家应该对社区治理进行全面干预,提供基础秩序和社区公共服务。20世纪为国家统合主义的社区理论提供了丰富的实验样本。在东欧、苏联、中国和东亚地区的丰富实践,为这一理论提供了实证研究的基础。研究表明,在有着悠久传统的东亚地区,从早期社区治理的发展历程来看,日本、中国台湾、韩国和新加坡等国家和地区的基层社区公共服务供给模式都有着明显的、不同程度的国家主义色彩(王名、杨丽,2011;葛天任、许亚敏、杨帆,2018)。尽管学者们往往更加警惕国家统合主义的弊端,排斥“国家中心论”,尤其是认为国家统合主义难以避免腐败、利益偏向、官僚制低效等问题,但是不能否认的是,离开国家的社区治理,将失去基本秩序,同时仍然无法有效解决利益团体偏向的问题(吴晓林、郝丽娜,2015)。实际上,我们应该警惕的是国家权力的过度干预、全面干预,而不能把国家的作用一概排斥掉。苏联和中国在20世纪五六十年代的基层治理实践证明,国家全面垄断政治经济资源、进行单位化和集体化的管理模式,最终由于无法实现公共产品质、量的提升而陷入困境(葛天任、李强,2016)。当然,在做比较研究的时候,社区公共服务供给背后的治理机制在不同国家、地区表现出了很强的差异性,这与其政治制度、公民文化的传统有着高度的相关性。甚至在一个国家之中,处于不同发展阶段的区域、城市,社区治理所嵌入的治理结构的差异也会导致社区公共服务供给绩效的差异(葛天任,2018)。当然,在分析社区服务供给的治理机制问题上,相关国外理论的讨论仍然有某些没有被人们认识清楚的方面值得进一步讨论(Bellefeuille,2005)。

  总之,回顾西方社区治理的三种理论路径,我们认识到:首先,制度文化和治理结构是社区服务供给理论的前提条件和隐含假设,在讨论社区公共服务供给问题的时候,不能简单地套用某一个理论路径,或者简单地从某一个理论路径的价值立场出发来制定政策或者研究问题。当然,在实践中,没有哪一个国家是始终完全采取某一特定理论的,政府、市场、社会的角色与功能在不断因社会时空背景的变化而变化。例如,在英美,新自由主义的政策路径、社群主义的治理思路都是现实治理机制的政策选项,加之有着悠久的法律传统和公民自治文化的治理基础,并且经历了长期的发展演化,其在不同历史时期,政策选择有不同的偏向,但基本上也是“簕王道杂之”,因地制宜、根据形势变化而采取相应治理政策。再如,新加坡、日本的社区治理中,政府发挥了非常重要的主导作用,但随着经济发展和社会发展水平的提升,市场和社会的力量也开始发挥了更大的影响,从而逐渐形成了多元参与的混合社区治理模式(王名、杨丽,2011)。对于曾经采取国家统合方式的苏联和中国社区治理而言,这一模式已经被基本放弃(Bray,2006,2007),但改革开放以来的中国社区治理实践证明,让市场、社会机制更多地发挥作用,对于提升社区公共服务效率、降低治理成本有着非常重要的影响。

  三、中国基层社区治理的逻辑起点及其展开

  改革开放前三十年和后四十年的中国社区治理是一脉相承的,分析中国社区治理不能忽视其逻辑起点。改革开放之前,中国采取的是一种国家全面统合的基层社区治理模式,其主要的治理逻辑就是国家高度集中的政治经济体制在基层单位的运行。当时,也就是1949年之后,新中国为了实现快速工业化,采取了国家高度垄断资源的制度,这一制度在城市是单位制、街居制,在农村是人民公社,社会学把这一体制概括为“单位制”(李路路,2013)。单位制的运行基础是对劳动力、土地、资本和技术的高度垄断,并由国家通过单位组织完成对社会资源的重组、分配和再分配(Bray,2007)。

  由于发展市场经济的需要,放弃“单位办社会”的基层治理模式,才能释放出市场动能,也就是让劳动力、土地和资本的自由流动。正是在这一背景下,民政部在1992年正式提出了“社区建设”的政策主张(Bray,2006),并在1995年开始大规模组建新的居委会,于1998年大规模推动住房商品化改革,此后随着大规模快速城镇化和房地产市场的建设,中国基层社区的空间形态和治理格局发生了巨大变化。在1998年前后,中央陆续推动了一系列“结构性改革”,在城市地区,地方政府尝试通过更为市场化的方式来配置住房、医疗、教育、养老等基本公共品以满足民众的热切需要。也是在这一段时期内,随着国企改革在全国大范围地开展,地方政府在基层社区治理中甚至采取了类似“休克疗法”式的具体政策,也就是在短期内彻底废除“单位办社会”,除一些国有企业的部分日常管理职能继续保留外,在对市场机制的高度信任下,大量下岗职工在缺乏社会保障的情况下被推向市场,这一时期政府对市场能够解决社区问题充满信心(Wu,2002)。这一时期政府对社区治理的总体思路是下放权力、引入市场机制、对国家统合主义的治理机制缺乏自信。

  然而,市场机制同样存在失灵问题。市场机制需要国家提供基础秩序才能有效运行,而且理论上,随着市场的扩展,政府规模也随之增大,这一点在后续中国社区治理的实践中可以观察得到(葛天任、李强,2016)。一些研究证明,日渐绝对化的市场主义治理逻辑,由于缺乏政府对集体消费的组织和规范,其最为严重的后果,是社区基础秩序一度失控,大量“业主维权”事件的一个重要原因是社区服务在很大程度上具有公共属性或者集体属性。市场主义的治理逻辑增加了社会风险,而所有矛盾最终又指向政府,政府为了社会稳定又重新介入基层社区的治理(李强、葛天任、肖林,2015)。2003年,新一届中央政府开始强化社区建设和社会稳定,并通过“和谐社区”“平安社区”“网格化管理”“项目化管理”等一系列专项治理措施加强对基层社区治理的介入和干预,实施具有再分配性质的社区发展政策。纵观中国社区治理的政策导向,从单位制解组的市场化社区发展到国家重新介入社区治理,社区政策如同钟摆一样,从市场的一端摆向政府的一端。

  在这个总逻辑下,从改革开放四十年来的各地社区治理创新模式来看,各地社区治理虽然呈现出多种创新模式(张平、吴子靖、赵萌,2019),但最为主要的治理逻辑却可以分为以下三种:行政统合、政社合作与多元参与。首先,在中国的政治制度下,社区治理的大逻辑或者说是主要治理模式毫无疑问是政府主导或者说是党政统合为主,但是具体到处于不同发展阶段的区域或城市,在社区治理上存在着不同的逻辑:第一,是行政统合的治理逻辑,也就是政府统管社区公共服务。在这一治理逻辑下,社区公共服务供给的主体是行政力量,行政力量采取了多种形式来直接支配社区公共资源、承担治理责任。第二,是政府与社会组织合作的治理逻辑,即通过培育社会组织、鼓励其参与社区公共服务供给。这一治理逻辑的实践案例大多来自具有“强政府”和“强市场”色彩的长三角地区。第三,是多元参与的治理逻辑。在市场改革较早、经济较为发达、毗邻港澳的珠三角地区,政府主导下的多元参与治理逻辑能够很好地反映中国市场经济最为发达地区的社区治理特征。下面,本文将深入讨论这三种治理逻辑的具体形成与发展,并进行一定的比较与反思。

  四、中国基层社区治理的三种逻辑及其比较

  (一)行政统合的治理逻辑

  如果从“结构—行动”的理论视角来看,宏观政治经济结构在很大程度上决定了城市社区治理的基本逻辑。以北京为例,作为首都,维护社会稳定是其治理的首要目标,高度集中的政治经济体制决定了北京基层政府拥有较为雄厚的财政和组织资源。行政统合的治理逻辑基础是政府治理能力相对较强,而社区自治能力相对较弱。

  除了资源控制外,行政统合的社区治理需要政府拥有强大的组织动员体系,并将各种社区社会组织、传统的群众性组织、市场组织纳入整个街道的管理体系之中。以北京市A街道为例,笔者调查发现,截至2016年,全街道共有约30个左右的科室,公务员和事业编制的工作人员共有200人左右,政府直通下来的各种分支机构如工商所、派出所、司法所、社区居委会、社区服务中心等工作人员合计200人左右,以及由市财政、区财政负责并以“临聘”方式雇用的保安、劝导员、楼门长、安全员等保守估计约200人左右。大约600人实际管理着约16万人、16个社区的日常生活、提供基本的社区公共服务。此外,街道还发动建立了各种群众性组织,并把这些群众性组织联合起来成立社区志愿者联合会。行政统合的治理逻辑在那些市场失灵、社会失灵的社区有着最为直接的体现,政府需要直接介入以保证社区居民的公共利益和秩序得以保护和维护。当然,行政统合逻辑的最大好处是短期效率极髙,但最大的弊病是治理成本较高,在很大程度上抑制了社区自治的形成,也不符合社区自治的法理论述。

  但正是由于行政统合的高效率与财政支持的软约束,行政统合治理逻辑有其现实基础。但在高层政府的推动下,基层政府也可能尝试探索基层社区治理创新路径,探索社会组织参与社会治理的新模式,以希望适应社会发展的需要。但这一治理逻辑的两个最重要约束条件如果不发生变化,基层政府缺乏根本上改变的动力:治理成本和组织成本。行政统合需要大量财政资金作为支撑,同时需要大量群众性组织、积极分子参与基层社区治理。但随着经济发展进入新常态,老一代群众组织和积极分子逐渐退出,行政统合治理逻辑的支撑基础正在悄然流逝。

  (二)政社合作的治理逻辑

  “政社合作”的内涵是强调政府与社会的合作治理。与行政统合模式有所不同,政社合作本质上是政府转变职能,也是党政关系的重新定位和调整,政府通过培育基层社会组织,创造了大量各式各类的群团、社区社会组织、民办非企业等基层社会组织,从而极大地改变了基层社区治理格局和基层社区服务供给模式(敬乂嘉,2014)。值得注意的是,政社合作的治理逻辑在于补充行政主导的不足之处,主要目标在于提高社区公共服务供给绩效。

  以上海市为例,上海市在全市范围内推动政府购买社会组织服务,提供社区公共服务,培育社会组织参与社会治理。这些社会组织,既有覆盖全市的社会组织,又有覆盖某一个区、街道的社区社会组织、志愿者组织。政府和社会组织合作提供社区公共服务的治理机制有着可观的绩效表现。据统计,上海市在2010年、2011年分别开展社会公益服务项目1.6万、1.4万个,分别举办各类公益活动44.67万次、29.45万次,2009到2012年的三年间,上海市共提供了310万人次公益服务(杨雄、周海旺,2015)。以上海市B社区为例,像妇女之家、残疾人协会、消防工作室、红十字服务站、社区志愿服务站、消费维权联络点、小区工会联合会、社区伤害监测点、居民区综治工作站、法律援助工作中心联络点等各类党群组织、社会组织在社区公共服务供给中补充了行政力量的不足。例如,在杨浦区政府推动的“睦邻家园”建设行动中,社会组织参与社区治理不仅包括社会服务领域,还包括社会事务、应急管理、社会矛盾调解等,都发挥了较为积极的作用。

  但也有研究指出,行政力量与社会组织之间的关系需要进一步协调和理顺(李强、陈孟萍,2018)。社会组织的培育发展与“社区建设”“改进社会治理方式”“创新公共服务模式”等政策作为地方政府尤其是街道办事处的考核指标,在执行发展社会组织政策的时候,基层政府往往结合自身需求有选择地培育和管理社会组织,对社会组织发展采取技术主义策略。这主要表现在基层政府大多将发展社会组织视为一种社区建设和治理创新的手段,也因此,社会组织发展是高度嵌入地方行政网络之中,同时社会组织业务活动的开展,也是高度嵌入在社区建设政策网络的实践之中(黄晓春,2015)。在这一意义上,政社合作的治理逻辑虽有扩大社会参与的创新之处,但仍然具有相当程度的行政主导色彩。

  (三)多元参与的治理逻辑

  多元参与社区治理的内涵是充分依靠市场机制和社会机制,引入市场主体和社会主体合作,提供社区公共服务。从政府角度看,多元参与的治理逻辑是政府发挥基础性作用,并承担市场失灵、社会失灵的最后保护功能。

  以深圳为例,作为中国改革开放的前沿特区,深圳毗邻港澳,在社区治理方面深受港澳影响,经过多次改革形成了多元力量参与共治的社区治理格局。自建立特区以来,深圳共进行了8次行政体制改革,行政规模得以精简(张骁儒、陈东平,2015)。在人口急剧增长的压力下,由于行政规模的限制、社区服务缺口较大,依靠市场、社会的多元力量来保证基层社区的有序运行、提供有效的社区公共服务是深圳的最佳选择。可以说,多元参与的社区治理机制的形成具有深刻的政治经济根源。当然,这并不是说深圳的政府管理能力下降了,相反这有效提高了政府的治理能力。在社区治理方面,除了市场机制发挥作用外,例如著名的“桃源居模式”,深圳在基层社区推动居民决议会、议事会制度,鼓励发展社会组织、社区社会组织、志愿者群体、社区基金会等参与社区建设方面,也取得了客观成效。2015年,深圳全市注册社工已达到5000人,市、区两级政府购买社会组织服务达3亿元,共组建了776个社区议事会,全市楼门长达14.4万人(张骁儒、陈东平,2015)。

  从具体运作机制角度看,以笔者所调查的深圳市罗湖区为例,罗湖区政府创建了社会组织孵化平台,其中就有深圳市民自发成立的专业性很强的灾害应急救援队,罗湖区为这一组织提供了相应的活动场所,这一组织在应急救援方面发挥了积极作用。以笔者访谈的深圳“春暖社工”机构为例,它承接了很多政府转移的社会管理工作职能,社工普遍年轻、专业、高效,有力地支持了社区服务中心的工作。此外,深圳市还创建了10家社区基金会,这些基金会吸纳社会资金、市场资金,为社会组织、社区组织提供支持资金,有力地促进了社会组织的发展和社区自愿自助精神的形成(徐家良、刘春帅,2016)。当然,深圳社区治理创新还有很多内容有待深入总结。

  (四)三种治理逻辑的比较分析

  经过建国以来70多年的探索,我国逐渐形成了以政府主导为主,市场和社会力量以不同形式、不同程度参与到社区治理之中的模式,形成了独具中国特色的社区治理模式。随着时代变迁,中国基层社区治理因应社会时空条件的变化,通过改革创新改变了传统的国家统合主义的“一元化”治理模式,逐渐形成了“一核多元”的混合治理模式。

  具体而言,这种“一核多元”的混合治理模式兼具上述三种治理逻辑。这三种治理机制各有优劣。比如,行政统合机制在社区公共安全、应对城市大事件的基础动员方面具有极强效率,但是在社区日常事务处理、社区公共服务提供方面则缺乏弹性和效率。行政化的社区服务在提供诸如养老、教育、妇女儿童帮扶、社会救济救助、社区文化建设等方面,难以有效回应个性化的具体诉求,也很难做到专业化的服务供给。政社合作机制,虽然一方面具有行政主导色彩,但另一方面则通过引入社会力量提供专业化的社区服务,力图扭转行政化服务供给的不足。但这一治理机制的缺点是治理成本激增,第三方评估很容易流于形式。从这个角度看,政社合作机制是一种服务型治理,但仍缺乏对激活社区、基层民主等长期可持续治理目标的考虑。多元参与的治理逻辑虽然来自治理实践和变化了的社会环境,结合市场和社会机制更有优势的一面,并通过基层民主建设、制度建设引导社区居民有序参与进来,从而达到提高社区公共服务和激活社区自治的双重目的。比较而言,多元参与是一种相对低成本的、可持续的社区治理机制。

  从长远发展来看,随着经济增长进入新常态,社区治理的财政投入不可能永远处于扩张状态,如何降低治理成本、发挥社会、市场的积极效能,应是今后中国社区治理走向可持续发展的改革方向。

  五、基于中国社区治理实践的理论综合

  中国广袤的地域、多元化的地方民情,渐进的改革政策以及地方试点、总体推进的改革战略,为我们反思西方理论、建构中国理论提供了样本和条件。正是在反思西方理论和本土40年改革开放实践的基础上,我们可以重新认识中国社区治理中的政府、市场与社会的关系,进一步廓清今后社区政策的理论视野。

  首先,政府代表公权力,是社区治理中的主导力量。政府集中了大量资源,拥有强大的资源动员能力,能够在短期内迅速改善社区治理状况,较好地提供基本公共服务。但是由于社区治理绩效常常难以衡量,缺乏有效的激励机制,行政统合的社区治理存在着管理涣散、公共服务短缺、社区参与不足的现象。一些基层政府更关心的是上级指令,而对基层社区民众的真实需求并不了解,并没有有效解决社区民众真正关心的问题(周雪光,2011)。从理论上看,行政低效是科层制的固有问题,解决激励机制问题,并非仅仅在于如何创设治理绩效指标,而主要在于激发社区自治活力、扩大社区事务的公共参与、吸纳社区民意、通过落实基层民主制度建设来监督行政行为。

  其次,市场配置资源具有天然合理性。在计划经济时代,社区生活基本上是由国家计划统筹分配。国家通过单位体制给城市居民分配房屋、食品以及各种生活必需品。国家按照一定空间范围和人口规模为城市居民配备粮站、副食店、理发店等基本生活服务设施。但是,计划体制在资源配置方面天然存在着信息不对称问题,同时又难以做到合理有效地配置资源(李强、葛天任、肖林,2015)。随着价格改革、国有企业改革、住房改革的推进,市场在社区生活资源配置方面开始发挥越来越大的作用。随着城市商品房交易市场建立和发展,在一些地方,市场主导的社区治理模式开始出现,这一模式配置资源能力强,发展潜力较大。然而,由于社区公共服务具有外部性,市场主导模式也存在着明显的劣势。一方面,一般情况下,遵循市场理性的房地产开发企业或者物业公司在提供社区公共服务方面缺乏激励。另一方面,在一些老旧社区,由于诸多历史原因或者整体收入水平相对较低,难以组织集体消费购买物业服务,在大量的城市老旧社区、贫困社区中也存在着较为普遍的市场失灵问题(李强、葛天任、肖林,2015)。因此,绝对化的市场主义治理是不可取的,在我们的改革实践中,政府最终仍要担负起“兜底”的责任,这就决定了不能从理论上完全排斥社区治理的国家功能和政府职能。

  最后,社区最终要走向自治,社区自治不仅是法理目标,更是世界主要发达经济体的政策选择。而且,对于同时政府失灵和市场机制存在失灵的社区,社区自治和共治的治理机制十分必要。社区居民自发组织并处理社区事务有很多优势,尤其是能够弥补市场、行政力量的不足。实际上,基层社区自治最符合我国基层居民自治的制度设计,也最符合社区治理的政策预期和政策导向。然而,对于内部分化或者碎片化较为严重的城市社区治理而言,实现社区自治或者社区共识仍困难重重。在社会发育阶段,社会自组织能力还比较薄弱,社区自治还有来自制度和自身多重因素的限制。尽管如此,社区自治或共治模式的不断生长,却恰恰证明在现有体制下经过制度和政策调整,实现社区自治的制度目标和政策预期是完全可能的(葛天任、李强,2016)。

  综上,我们逐渐认识到,社区治理中的政府、市场和社会各有其独特的优势和劣势(表1),三种治理逻辑尽管有各自理论源头和价值范式,但是完全可以融入形成一个综合性的理论框架之中。中国巨大的人口、广袤的地域、差异的民情,决定了国家主导的中心地位,也决定了我们在基层社区治理总体上采取“一核多元”的治理模式。在这方面,国家在基层社区治理中扮演的角色非常重要,维护公共秩序、组织集体消费、提供社区公共服务都需要国家发挥“元治理”功能(吴晓林、郝丽娜,2015;李强、葛天任、肖林,2015)。同时,我们也认识到,多元力量共同参与社区治理才能进一步满足人民群众对美好社区生活的向往和需要,尤其是市场机制的资源配置效率高,能够有效解决弹性较大的市场需求配置问题,能够提供较为优质的专业化服务、能够满足个性化和个体化需求。在社区治理中引入市场机制、有效发挥市场机制的作用是基础性的、决定性的,这是我们改革开放40年来探索得出的基本经验,十分宝贵。同时,我们也不能忽视市场机制的不足,市场失灵乃至社会失灵在转型社会中仍是一种普遍现象。尤其是对有着30年计划经济生活体验和几千年家族生活传统的中国社会,现代居住社区基本还是一种陌生事物,它需要一段时间来形成和稳固。现代社会的社区建设离不开现代公共价值的支撑,也离不开现代社区商业和经济系统的支撑,离不开现代社会组织体系的支撑。

  当然,从政治经济视角来透视中国基层社区治理的逻辑并构建理论框架仍只是一种尝试,还有许多理论工作有待更进一步补充。例如,如何进一步探索适合中国的现代社区治理的基础共识、共同理念?这些共识和理念如何发挥作用?如何进一步分析政府、市场与社会三者之间的具体边界和互动机制?不同的治理机制具有怎样的绩效差异?怎样测量和比较这种差异?这些问题仍有待进一步的探究。

  参考文献:

  [1]肖林,《“社区”研究与“社区研究”——近年来我国城市社区研究述评》,《社会学研究》,2011年,第4期,第185-208页.

  [2]张静,《中国基层社会治理为何失效?》,《文化纵横》,2016年,第5期,第30-34页.

  [3]罗燕,《让居民担当社区治理主角——专访民政部基层政权和社区建设司司长陈越良》,《民生周刊》,2018年,第11期.

  [4]吴晓林、郝丽娜,《“社区复兴运动”以来国外社区治理研究的理论考察》,《政治学研究》,2015年,第1期,第47-58页.

  [5]Adams & Catron,1994,“Communitarianism,Vickers,and Revisioning American Public Administration”,American Behavioral Scientist,Vol.38,No.1.

  [6]李强、葛天任、肖林,《社区治理中的集体消费——以特大城市的三个基层社区为例》,《江淮论坛》,2015年,第4期,第97-102页.

  [7]Bowles & Gintis,2002,“Social Capital and Community Governance”,The Economic Journal,Vol.112,No.483.

  [8]王名、杨丽,《社区治理的国际经验与启示》,《重庆社会科学》,2011年第12期,第50-56页.

  [9]葛天任、许亚敏、杨帆,《战后日本基层社区治理经验及对中国的启示》,《地方治理研究》,2018年,第2期,第53-65页.

  [10]Bellefeuille,G.,2005,“The New Politics of Community-Based Governance Requires:A Fun Damental Shift in the Nature and Character of The Administrative Bureaucracy”,Children and Youth Services Review,Vol.27,No.5.

  [11]葛天任,《治理结构与政策执行:基于3个城市社区建设资金使用案例的实证研究》,《中国行政管理》,2018年,第7期,第108-114页.

  [12]Bray,D.,2007,“The Making of the State Enterprise System in Modern China:The Dynamics of Institutional Change”,by Morris L.Bian (review).The China Journal,58(July 2007),203-206.

  [13]Bray,D.,2006,“Building ‘Community’:New Strategies of Governance in Urban China”.Economy and Society,35(4),530-549.

  [14]李路路,《单位制的变迁与研究》,《吉林大学社会科学学报》,2013年,第1期,第11-14页.

  [15]Wu,Fulong,2002,“China's Changing Urban Governance in the Transition:Towards a More Market-oriented Economy”,Urban Studies,Vol.39,No.7,pp.1071-1093.

  [16]张平、吴子靖、赵萌,《中国城市社区治理研究的发展态势与评价——基于(1998-2017年)2049篇CSSCI的文献计量分析》,《治理研究》,2019年,第1期,第21-30页.

  [17]杨雄、周海旺,《上海社会发展报告(2015):从社会管理转向社会治理》,社会科学文献出版社,2015年,第109-110页.

  [18]敬乂嘉,《从购买服务到合作治理——政社合作的形态与发展》,《中国行政管理》,2014年,第7期,第54-59页.

  [19]李强、陈孟萍,《社区治理中基层政府与社会组织关系探讨——中国台湾M县“村里”与“社区发展协会”案例研究》,《社会学评论》,2018年,第4期,第3-11页.

  [20]黄晓春,《当代中国社会组织的制度环境与发展》,《中国社会科学》,2015年,第9期,第146-164页.

  [21]张骁儒、陈东平主编,《深圳社会建设与发展报告(2015)》,社会科学文献出版社,2015年,第87页.

  [22]徐家良、刘春帅,《资源依赖理论视域下我国社区基金会运行模式研究——基于上海和深圳个案》,《浙江学刊》,2016年,第1期,第216-224页.

  [23]周雪光,《权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑》,《开放时代》,2011年,第10期.

作者简介

姓名:葛天任 工作单位:同济大学政治与国际关系学院

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:孙志香)
W020180116412817190956.jpg
用户昵称:  (您填写的昵称将出现在评论列表中)  匿名
 验证码 
所有评论仅代表网友意见
最新发表的评论0条,总共0 查看全部评论

回到频道首页
QQ图片20180105134100.jpg
jrtt.jpg
wxgzh.jpg
777.jpg
内文页广告3(手机版).jpg
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们