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建国70年中国社会救助制度的发展与展望
2019年11月11日 10:22 来源:《济南大学学报:社会科学版》2019年第2期 作者:高和荣 字号
关键词:改革开放/社会救助/兜住底线

内容摘要:

关键词:改革开放/社会救助/兜住底线

作者简介:

  内容提要:社会救助在权利上理应面向全体社会成员,救助项目当逐步齐全,救助标准要适当适宜。改革开放以后,适应社会主义市场经济体制的建立与发展,政府坚持基本生活救助为主,分类实施整合社会力量,逐步建立起以最低生活保障为核心的新型城乡居民救助制度,并逐步拓展到五保供养、教育、医疗、住房以及临时救助,救助人数众多,救助标准不断提高,救助项目持续扩大,救助机制不断完善,社会救助取得了历史性成就。但是,适应人民群众日益增长的美好生活需要,中国社会救助事业还面临着救助项目偏向于资金救助而服务类救助略显不足,救助方式上偏向于单项救助而综合救助较为不足,社会救助的科学性不足以及实施机制不健全等问题。因此,要将传统互助文化融入现代社会救助事业,探索建立以救助对象为主的综合救助办法,建立更加科学规范的救助机制,形成城乡整合的社会救助办法,推进社会救助事业的持续发展。

  关 键 词:改革开放/社会救助/兜住底线

  标题注释:本文系教育部哲学社会科学研究重大课题“新时代提高保障和改善民生水平研究”(项目编号:18JZD043)的阶段性成果。

  作者简介:高和荣,厦门大学公共事务学院,福建 厦门 361005 高和荣,厦门大学公共事务学院教授,台湾研究院兼职教授,博士生导师,厦门大学社会科学研究处处长。

  社会救助为解决人们最基本的生活需要、让每个人能够生活在这个世界上提供了最初的保障形式,通过各种类型的救助可以将单一的个体凝聚成社会整体,促进社会的形成、演进与发展。民族国家诞生后,社会救助逐渐演变为统治者恩赐子民的手段以及承担的责任底线,任何一个民族国家,无论采取何种统治形式,无论处于何种发展阶段,他总会给出自己的社会救助项目、救助类型及救助标准,开展各自的社会救助活动。进入经济快速发展、物质生活水平极大丰富、社会保险制度日益完善与健全的现代社会,社会救助便制度化地存在并与社会“功能一体”,甚至演变为统治合法性的重要标识。离开了社会救助,社会必将陷入排斥、冲突与对抗中;不开展有效的社会救助,统治将失去存在的合法性。这就要求我们在任何时候都要加强社会救助建设,守住社会的救助底线,促进社会和谐建设。

  一、社会救助的内在规定性

  现代意义上的社会保障制度始于1601年英国的《济贫法》,从此之后,社会救助就逐渐成为现代国家最基本的社会保障制度,医疗保险以及养老保险等制度最初就是从行业性以及地域性的医疗救助、互助养老中拓展而成为跨行业、跨区域的制度安排,社会救助由此成为其他社会保障制度的源头,在社会发展中起着十分重要的作用。

  一是社会救助理应面向全体社会成员。社会救助是把人与他人结合成群体的基本要求,是个体走向社会的重要支撑,也是人们应对各种自然与社会风险的主要抓手。任何人只要在最基本的生活需求获得方面遇到困难并危及自身的生存安全,那么他就应该获得解决最基本生活需要的社会支持,以确保社会的运行能够持续下去。因而,社会救助应该面向全体社会成员而不仅仅只是特定的社会个体,所有社会成员而不只是某些人才有资格获得社会救助,尽管在具体实施过程中他总是针对特定对象。对现代国家而言,如果救助对象不是面向全体社会成员那么这样的救助最多只能被称为宗族、行业及部门内部的“互助”,就不能被称为社会救助。因此,站在整个人类历史的全过程看,这种给予全体社会成员以救助资格,社会救助的对象采取普遍主义而不是选择主义,是基于社会运行及社会结构的需要,是阿兰·图海纳所说的帮助掉队的人们“重新回到人生马拉松赛道上”的需要,是马克思所说的“人的本质不是单个个体的抽象物”的需要①,而绝对不是马歇尔、蒂特姆斯等人所说的“公民资格”或“公民权益”。

  二是社会救助项目齐全。社会的发展推动着人的基本需要的变化,进而推动着社会救助项目的扩大与延伸,因此,项目齐全成为社会救助事业发展的客观要求。尽管物质生活资料是人最基本的生存需要,也是社会救助最为重要的项目,但实际上,人的最基本生存需要绝不仅仅只是物质生活资料。随着经济社会的发展,人最基本的生存需求也会发生相应的调整、补充与扩展。从层面上看,社会救助不仅包括物质层面的,还要逐步包括资金、服务、精神以及心理等所有层面的需要;从领域上看,不仅包括就业、教育、住房,还要涉及养老、医疗以及照护等涉及人的基本生活需求的各个领域;从层次上看,社会救助既要有较低层次的生存救助项目,也要考虑到较高层次的、促进人的发展的救助项目。这意味着社会救助项目要能够涵盖人的最基本生存需要的各个方面乃至全部方面,是作为社会成员的个体适应社会生活的基本要求,否则,如果救助项目不够齐全甚至有所缺失,就不能解决救助对象的基本生活需要问题,自然就无法实现社会救助目标。

  三是社会救助标准适宜。救助标准是社会救助的核心内容,救助标准过低,不能解决救助对象最基本的生活需要乃至生存需要;而救助标准过高,不仅增加财政及社会的负担,还会引发反向激励效能。因此,社会救助标准要与社会发展水平相适应,与救助对象最基本的生活需要相宜,满足人们最基本的生活需要,与整个社会大众的期待相宜。这体现了社会发展的客观需要,也是社会救助制度的建设初衷与可持续发展的根本保证。借助于较为完善的社会信用系统,发达国家通常将救助标准划定为这个国家城市职工平均工资的40%-60%区间。一方面,由于我国社会信用系统尚未健全,采取与居民收入比重相挂钩的方法不够精准;另一方面,社会救助主要解决人们生活必需品不足的问题,因而应该紧扣生活必需品的消费价格;另外,我国各地公布的八种基本商品消费价格与生活必需品的消费密切相关,因而可以采取与居民八种基本商品消费价格占比相衔接的方法来加以测量,从而让社会救助解决民众最基本的生活需要,而用社会保险去解决民众基本的生活需要,进而形成完善的纵向社会保障体系。当然,由于人的最基本生活需要总会随着经济社会的发展,特别是八种基本商品消费价格的变化而不断变化,因此,社会救助标准也是一个动态调整过程。

  四是社会救助权利保证。当今社会,社会救助越来越被当成一种制度化的无条件福利资源供给,这就意味着整个社会赋予了公民的被救助权利。但是,社会救助被当成一种“权利”并非从来就有,而是历史性生成的。民族国家产生以前,社会救助更多的是一种自发行为,是人作为社会群体一员的本性需求与本性使然,因为“人是最名副其实的社会动物,不仅是一种合群的动物,而且是只有在社会中才能独立的动物”②。民族国家产生之后,社会救助成了民众因为让渡了自己的被统治权而获得的一种必要补偿,获得救助成为统治者为获取统治权而做出的庄严承诺,因而,对社会成员进行救助就构成统治者取得统治合法性的社会依据与表征,而绝不是什么“仁慈”与“恩赐”。特别是20世纪50年代以来,以马歇尔、蒂特姆斯等人为代表的一些政策科学家们把社会福利当成公民的社会权利,社会救助自然就成为这项社会权利的基础部分并得到学界的广泛认同,各国政府也纷纷响应,将社会救助当成政府的责任积极建设福利国家,以此强化结构的稳定与社会的和谐,减少社会运动特别是对抗性社会运动的发生,社会救助由此就成了民众的权利以及政府的义务。

作者简介

姓名:高和荣 工作单位:厦门大学

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