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魏淑娟 王玉红:新中国成立以来社会服务管理变迁脉络
2019年09月18日 09:27 来源:《社会治理》2019年第8期 作者:魏淑娟 王玉红 字号

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  【摘  要】 本文在社会福利体制变革的背景下,从供给、购买、决策三个方面,用“福利轮”工具分析具有中国特色的社会福利制度和社会服务管理的变迁脉络,总结了我国社会服务管理在不同时期的特征:计划经济时期,纯公共服务为主的社会服务管理;改革开放后,纯私人服务的社会服务管理得以发展;近年来,公私服务共同发展的社会服务管理。

  【关键词】 社会福利  福利体制  社会服务管理

    作者简介:魏淑娟,兰州大学哲学社会学院副教授;王玉红,河西学院法学院。本文系兰州大学课程思政示范课程项目《福利社会学》成果。

  新中国成立70年来,我国在经济发展、社会建设方面取得巨大成就的同时,各类社会问题也逐渐凸显。为了保障民生,政府越来越重视完善有关养老、就业、住房等福利体制,对社会服务的要求也日益精细化,总体呈现出社会福利体制日趋完善、社会服务逐渐扩大化的发展特点,并形成了具有中国特色的社会福利制度。但是,社会服务仍然存在覆盖面积小、管理滞后等一系列问题,制约着我国社会服务发展和社会治理创新,这就迫切需要建立健全我国社会福利体制,提升我国社会服务管理水平。本文追溯了70年来,我国社会福利体制发展的历程,努力理清社会服务管理变迁的脉络,并期待能对我国目前社会福利体制的改革完善有所裨益。

  一、社会福利体制与社会服务管理的关系

  “社会福利体制”的概念首次出现在艾斯平·安德森的《福利资本主义的三个世界》一书中,“保守主义体制、自由主义体制、社会民主主义体制是资本主义国家的三类福利体制”,①解释了“体制”的含义,即在福利生产过程中资源在国家、市场和家庭之间形成的资源配置关系。②

  与西方发达国家不同,中国福利体制的变革不仅有历史和制度的原因,也有文化传统和政治因素的影响。其概念的界定是多样化的,熊跃根通过引入“时间”维度来分析我国福利体制在不同阶段所展现的特点,福利体制是在一个国家里公民基本需要和福利服务满足的渠道、制度结构和由此形成的权利义务关系。一般情况下,我们所说的社会福利体制并不等同于社会政策,福利体制是指在不同的社会文化背景下,形成福利后果和分层效应的所有制度安排、政策和实践的总称。

  社会服务是伴随着社会福利体制的发展而产生的,作为社会福利体制的实施结果,它在研究社会福利体制的过程中扮演着重要的角色。我国社会服务可追溯至新中国成立之初,当时不论是理论还是实践均处于探索阶段,其概念的界定也不清楚,一般认为除了家庭服务外其他的都被称为社会服务。李兵认为,社会服务管理指的是在一定领域和一定时间内,对社会服务组织和社会服务供给的实际运行状况进行管理。林闽钢将其划分为三个阶段:纳入到政府部门工作、建立社会服务部门行政管理体制、确立国家社会服务管理体制。

  学术界鲜有对社会福利体制与社会服务管理关系的研究,大多是将二者分开来探讨。本文认为,社会福利体制决定社会服务管理,福利体制不同,福利生产过程中资源在国家、市场和家庭之间形成的配置关系也不同,即国家、市场、家庭在社会服务管理中的购买、决策、供给的角色也将不同,这将有利于全面呈现不同主体在社会服务管理中的地位和作用。所以,通过考察社会福利体制,可以更全面地解析我国不同时期社会服务管理的特征。

  本文以艾斯平·安德森对福利体制概念的界定展开叙述,引入布查德(Burchardt)的“福利轮”分析社会服务管理的变迁。这种分析能够区别公共、私人、公私混合等各类服务,并进一步分析福利服务过程中多元主体在供给、购买、决策过程中所扮演的角色。

  二、我国社会福利体制演变的过程

  艾斯平·安德森使用非商品化和社会公民权利等概念来研究福利体制。基于我国国情,本文只从劳动力非商品化角度来审视我国社会福利体制的变革,不再讨论公民权。我国社会福利体制的演变过程主要经历了以下四个时期。

  (一)计划经济时期(1949-1977年):劳动力非市场化的福利体制

  建国初期,我国形成了公有制的计划经济体制,政府在高度集中的控制和管理运行模式下开始社会建设的新探索,在此基础上形成了初期的封闭式社会福利体制。

  该时期对社会福利的定义并不是很明确,只涉及社会救济领域,并形成了典型的城乡二元体制,即城镇的“单位制福利体制”和农村的有限社会保护机制。在城镇,单位职工享受着“高就业、低工资、高福利”的社会福利;在农村,国家救助和集体经济使农村的老弱病残人员生活上有了基本保障。同时,国家也开始建立社会福利服务机构,为无依无靠、无劳动能力、无经济收入来源的孤寡老人、孤残儿童、残疾人等提供服务。

  在这一时期,个人福利独立于其经济收入之外,不受其购买力的影响。在此阶段形成的“国家—单位—个人”的单位运作机制和“国家—街居制—个人”的街居运作机制,共同构成了高度组织化的管理运作模式,使得国家的基本行政权力渗透于基层个体的社会生活之中。③这种管理运作模式在处理住房、生活补贴、教育、养老、医疗等社会福利问题以及稳定社会秩序上起到了极其重要的作用,同时,也是社会成员高度依赖单位福利的主要原因。

  (二)改革开放时期(1978-1992年):劳动力向市场化过渡的福利体制

  1978年,我国经济体制由计划经济向有计划的商品经济迈进。农村实行家庭联产承包责任制,极大地激发了农民的生产积极性,农民及其家庭的经济水平得到提高,家庭收入也相应得到增加,为农村福利体制改革奠定基础。但于此同时,农村出现了大量剩余劳动力,这些农村剩余劳动力为了增加经济收入,离土离乡转向城镇,加大了城市就业和社会管理压力。有计划的商品经济的发展导致单位福利体制逐步开始消解。中国社会福利实践从单位福利或职业福利演变为强调业绩和贡献的“工作福利”。④

  有计划的商品经济催生了私营经济、个体经济的迅速发展,从而大大增加了进城务工人员的就业机会。但是,优胜劣汰的市场原则增加了私营企业与个体工商户在市场上的风险,使得企业职工工资得不到保障,失业率增加,人们的生活风险明显加大。为此,国家调整和改革传统社会福利体制,建立现代化福利体制,探索规范养老保险、医疗保险、生育保险、社会救助、社会福利等社会保障制度。

  随着劳动力市场化现象的出现,福利对象从传统的边缘化人群扩大到有需要的一般人群;福利内容从基本生活需要扩大到教育、医疗、住房等方面。福利体制开始向开放式和福利型转变,社会服务逐渐社会化。同时,在旧的社会运行机制还没有完全消解之前,城市单位继续发挥作用,单位福利仍是这一时期福利体制的重要内容。

  (三)市场经济时期(1993-2006年):劳动力市场化的福利体制

  党的第十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标,在经济体制改革过程中,国有经济部门强调效率和利益,“单位制福利”逐渐走向解体,劳动力成为一种商品进入市场。这一时期,尽管私营企业快速发展,但是私营企业员工除了基本的工资外并没有被纳入社会保障体系,对于那些失业、无一技之长、家庭贫困的人员来说,生活的压力增加,传统社会保障制度和福利服务体制无法解决的社会问题不断出现。为此,政府试图建立最低生活保障制度为家庭贫困、就业困难的人员提供更多的生活保障,稳定社会秩序。这个时期社会福利体制改革主要有以下特点:

  首先,城市社会福利改革取得了重大突破。(1)企业改革分解了职工福利。不仅厘清了企业工资与职工福利之间的关系,而且进一步扩大化了单位福利提供者、福利设施等,具有福利型、公益型和事业型的第三产业单位发展迅速。(2)福利型社会福利发展迅速。社会福利体制改革和社会(市场)需要的双重影响催生了社会福利社会化指导思想,即社会福利提供过程中主体要多元化、服务对象要大众化、服务形式要多样化、服务队伍要专业化。(3)社区服务进入社会服务领域。社区服务指的是在政府倡导下,为了满足社会成员生活需求,以街道、居委会等社区单位为依托,为所在的居民提供的便民服务。90年代中期,民政部提出“社区服务”向“社区建设”转型,在社会福利转型中,社区承担了原来政府工作的大量责任,减轻了政府负担,是中国社会福利社会化的重要角色。

  其次,农村社会福利改革中,政府积极推进农村最低生活保障制度、规范化五保制度、对农村五保户和贫困户实施救助、将五保供应经费纳入公共财政保障范围等一系列措施,确保满足了农村困难群众的基本生活需要,降低了因改革导致的社会风险。

  尽管这一时期,单位“去社会化”过程中仍有各种形式的单位福利得以继续。⑤但是,通过削减给付的方式和严格的资格条件促使工人更多地参与劳动力市场,劳动力获取福利的市场化程度和对市场的依赖程度提高,劳动力独立于市场的经济能力削弱。⑥此外,在社会主义市场经济体制发展过程中,国家在社会福利领域的角色淡化,市场开始承担社会福利提供者的角色,社会福利改革呈现市场力量的兴起和国家角色的退出两个主要特点。

  (四)新发展时期(2007-至今):劳动力逆市场化性质的福利体制现象的出现

  进入21世纪以来,我国在社会经济发展的同时也拉大了城乡差距,出现了诸如农民工的社会保障问题、城市失业与贫困问题、医疗改革过程中的不平等的一系列问题。为了抗逆市场,许多个体工商户以及下岗失业的公有制企业职工,纷纷选择依靠政府救助、社会保险、家庭调整、亲属互助、地下经济等方式作为谋生选择。⑦

  为此,我国政府进一步加快改革完善市场经济、法律体系和市场管理制度,提出经济与社会协调发展的科学发展观,构建中国特色的社会保障制度体系框架,推行 “以人为本”的政府行政管理体制,等等。同时,政府逐渐放权,转变社会福利“唯一供给者”的角色,积极努力推动政府购买服务,将部分政府功能转移给非营利性质的志愿性组织或者营利性的商业团体,让其为民众提供所需要的服务、承担部分福利服务的供给,由此实现“小政府、大服务”的理想目标,也使得政府、社区、非营利组织、家庭等主体共同合作发展服务事业成为必然趋势。同时,大力加强人才队伍建设培养,2006年以来,我国社会工作专业人才队伍建设提上日程,社会工作专业化和职业化得以迅速发展。

  这一阶段,伴随着我国政治经济的急速转型,加快了政府在社会服务职能方面的转变。政府开始从多个向度展开经营性运作,全面回归政府行为,社会服务逐渐辐射到各个领域,出现了逆商品化的现象。但是,这一阶段由于我国社会经济发展人均水平比较低,人口基数大,难以实现总体“非商品化”的福利供给体制。因此,该时期的养老服务、医疗服务、教育服务等仍然以劳动交换为主,实行的是逆商品化的福利模式。

  三、不同时期我国的社会服务管理

  1997年,布查德(Burchardt)引入“福利轮”(Wheels of Welfare)来划分现代社会福利,用以分析1979/80年至1995/96年间英国在教育、卫生、住房、社会保障和个人社会服务等五大领域的社会福利支出情况。“福利轮”(Wheels of Welfare)是由供给(谁提供服务)、购买(谁支付服务费用)、决策(谁决定服务内容)三个维度构成的三大变量和八个区域(见图1)。

  图表说明:公共部门(或称为政府部门)决策、提供、购买的服务分别由内环部分、上半球部分和右半圆部分表示。即 1A区域表示“纯公共福利”、1B区域表示公共部门提供并购买的服务;2A区域表示公共部门提供和决定的、2B 区域表示由公共部门提供的、个人支付的服务;3A区域表示公共部门决定的、私人机构提供和个人支付的服务,3B区域表示“纯私人福利”;4A区域表示公共部门资助并决定、但由私人部门提供的服务、个人支付及决定的,4B区域表示由公共部门购买的、私人机构提供和个人决定的服务。

  “福利轮”作为一种研究工具,国内外许多学者运用它就社会福利方面问题进行了研究。如Smithies对1979年至1999年间英国公共部门和私人部门提供的社会福利服务进行了考察。⑨王艳裔在分析了上海居家养老服务的供给、购买与决策基础上,指出上海居家养老服务的基本特征是私人供给、公共或私人购买、公共决策。⑩Kumaranayake分析了英国卫生部门的纯公共服务、纯私人服务、使用者付费的合同制服务、使用者付费服务、税收优惠和津贴购买的私人服务、用优惠券、用优惠券购买的公共服务和个人购买的公共服务等八类服务。11魏淑娟等探讨了在政治经济变革的背景下不同时期我国城市养老服务的变迁。12 由此可见,从已有的研究经验来看,福利轮被常用来分析某一国家或地区的某一项社会福利服务,以福利轮作为研究工具已成为国内外学者用以考察社会福利服务的必要工具。

  鉴于此,本文在我国福利体制变革的基础上,借助福利轮,从供给、购买和决策三个维度,公共供给主体/私人供给主体、公共购买/私人购买、公共决策/私人决策六个方面来分析我国社会服务管理的变迁过程。

  (一)计划经济时期(1949-1977年):纯公共服务(1A)为主的社会服务管理

  计划经济时期,形成了“国家—单位—个人”为核心的刚性社会管理运行机制,这也是我国现代社会服务管理的萌芽阶段,这一时期在国家统揽的民政福利和以职业身份为基础的单位福利体制下的社会服务管理呈现以下特点:

  服务供给方面,由国家机关或企事业单位、民政机构为城市职工或特殊人群提供社会服务。而在农村,社会服务由农村集体组织统包统揽。典型的特征是社会服务过程中的生产、服务、管理均由政府承担,社会服务的具体事务由政府包办包揽,实行垄断经营,政府是社会服务供给者。计划经济体制下的社会福利体制导致了我国社会服务供给过程中缺失了市场和非营利组织。

  服务购买方面,社会服务的资金主要来源于中央财政和单位,个人几乎不在市场交易获得社会服务。“单位人”不仅可以从政府、单位那里获得经济保障,国家公办养老、医疗等机构也可以为他们提供具体的社会服务。在这一阶段,具体的服务仍主要由单位供给,但政府以经济补助的方式“购买”了这部分服务。

  服务决策方面,强调国家的“计划”职能,政府是福利的制定者和决策者,国家全面控制和占有了资源,处于绝对优势地位。政府将决策高度集于一身,由国家和政府来调拨社会资源,保障了国家在社会服务资源调拨方面的权利,使国家能够在经济条件比较困难的情况下维持社会服务,这就出现了单位依赖国家、单位人依赖单位的现象。

  这一时期的社会服务虽然存在由公共部门资助并决定、由私人部门提供的服务,即政府付费的合同制服务(4A),但社会服务主要还是由公共部门提供、购买和决策,即纯公共服务(1A)为主,形成了政府大包大揽的纯公共服务的社会服务管理。

  (二)改革开放后(1978-2003年):纯私人服务(3B)的社会服务管理得以发展

  党的十一届三中全会以来,我国逐步进行了一系列社会变革,制度体系日趋完善,国家开始逐步弱化政府在社会服务领域的主导地位,“国家—单位—个人”为核心的社会管理运行机制逐渐失去效用,引入社会和市场的力量,社会服务市场化进入萌芽状态。

  服务供给方面,市场开始承担供给主体角色,政府的角色逐渐弱化。服务供给主体由政府扩大到市场,由公立机构、市场部门和私人企业、社会部门与非营利社会组织三类机构主要提供社会服务,政府逐步退出了大包大揽的角色,但也尚未明确其在各类社会服务领域中应扮演的具体角色,从而出现了政府“缺位”的现象。

  服务购买方面,民办福利单位的兴起带动了以收取费用为主要资金来源的营利性机构和以国家补贴、公开募款、接受个人及团体捐款为主要资金来源的非营利性机构的出现。社区服务采取收费的形式,如果服务对象想要从社区获得具体的社会服务,就需要支付一定费用,因此有经济能力的团体组织和个人为了满足自己的特殊需要或者获得更加完善的社会服务,开始成为购买公办或者民办机构服务的重要主体。总之,通过引入社会及市场的力量,使得社会服务资金来源社会化。

  服务决策方面,尽管国家将一部分权力下放给非政府组织,但仍然是政策决策的主导者,决策方式不再是政府独断。服务对象可以根据自己的实际需要选择公办机构或者民办机构提供的服务,这就意味着个人决策的有效性开始发挥。此外,为了及时作出决策,有效提供服务,各类服务机构也具备了自主决策权。

  综上所述,公共部门决定的、私人机构提供和个人支付的使用者付费的合同制服务(3A)和消费者个人自己决定并购买由私人机构提供的纯私人服务(3B)是这一时期的主要服务形式。另外,得益于社区服务,使用者付费的公共服务(2A),即公共部门提供和决定的、个人支付费用的公共服务迅速发展。这一时期,公共服务迅速发展的同时,纯私人服务的社会服务管理得以发展。

  (三)近年来(2003-至今):公私服务共同发展的社会服务管理

  近年来,我国积极推动政府购买服务,走民营化道路,政府通过购买服务,与多种服务机构签订合同,由承包者提供具体的福利服务,政府、企业、非营利组织、社区、家庭等参与进社会服务行业。这一时期,服务的决策、供给、购买在之前的基础上发展完善。

  服务供给方面,政府购买社会服务促使政府的角色由之前的“唯一供给者”向服务管理者转变。非营利组织、营利集团等非政府部门承接了政府转移出来的部分职能。13此阶段,我国正在着手公办福利机构的民营化改革工作,即在不改变产权性质的基础上,分离福利机构所有权和经营权,将运营权以承包、租赁、委托经营等形式转让给社会或个体,以实现运营方式的改变。14政府在各类社会服务中将逐渐向管理者和监督者的角色转变。

  服务购买方面,在各类社会服务购买过程中,政府与私人部门或非营利组织之间签订合同,实现由政府出资,私人部门或非营利组织负责管理并提供服务,政府通过一定的方式对购买的服务进行评估和付费的一系列过程。除此之外,政府也加大了对民办非企业单位财政补贴、税费减免等资金支持力度。因此,社会服务机构承接了政府转移的一部分社会服务管理职能。

  服务决策方面主要体现为两点。一是公共决策为主,一方面由代理机构来决定服务使用,另一方面由公共部门来决定谁来供给服务和供给什么水平的服务,而不是由服务的使用人来决定。二是私人决策凸显,个人通过为服务支付费用,可以在各类机构中选择由谁提供服务和提供什么样的服务。

  总体而言,该时期我国社会服务主要表现为使用者与政府共同付费的合同制服务,公办服务机构的公共服务改革方向主要是优惠券购买和个人购买,即由公共部门提供并用优惠券购买的公共服务和个人购买的公共服务(1B),以及由公共部门提供、个人支付及决定的服务(2B)。目前,由公共部门资助并决定、但由私人部门提供的政府付费的合同制服务(4A)是我国正在积极发展的服务供给方式。政府和市场的有效结合,形成了这一时期公私服务共同发展的社会服务管理。

  综上所述,我国社会管理的变迁总结如下:计划经济时期,在劳动力非市场化性质的福利体制下,我国形成了政府集购买、决策、供给为一身的纯公共服务为主的社会服务管理;改革开放后,经历了劳动力向市场化过渡的福利体制和劳动力市场化的福利体制两个阶段,这一时期我国消费者个人决定并购买但由私人机构提供的纯私人服务的社会服务管理得到发展;2003年至今,政府重新反思市场化改革后开始重塑政府责任。政府购买社会服务大力推行,促进了政府及多元社会服务主体的发展。这一时期,积极探索政府和市场的有效结合,形成了公私服务共同发展的社会服务管理。

  四、总结讨论

  70年以来,在我国福利体制不断变革中,福利供给主体从单一向多元化发展、供给对象从弱势群体向全体公民转向、供给形式多样化发展,完善了以家庭为基础、社区为依托、机构为支撑的福利服务体系;同时伴随福利体制的变革,也逐步形成中国特色的社会服务管理模式。社会服务管理今后还会随着社会政治经济以及福利制度的改革而变化,这样才会更好的实现社会福利制度的最终目标,保障社会成员基本权利。不难看出,不管是福利体制还是服务管理,都将是在一个不断改革的过程中发展完善的。

  尽管如此,目前,我国社会福利事业发展仍不够成熟,“非商品化”程度相比国外还普遍较低。新时期,我国福利社会化将成为必然趋势,但对于如何划分政府、市场、非营利组织、社区、家庭等主体在社会服务中的角色与责任,如何提高服务管理的绩效评估,如何均衡城乡福利服务等问题,本文还未涉及,今后都值得进一步探讨。

  注释:

  ① [丹]艾斯平·安德森:《福利资本主义的三个世界》,古允文译,台北:巨流图书公司,1999,第45页。

  ② Esping-Anderson,G.1999.social foundation of Postindustrial Economies.Oxford:Oxford Unversity.

  ③ 田毅鹏,薛文龙:《“后单位社会”基层社会治理及运行机制研究》,《学术研究》2015年第2期。

  ④ 熊跃根:《论转型时期我国福利体制的改革与社会政策的发展》,《学习与实践》2010年第1期。

  ⑤ 田毅鹏,薛文龙:《“后单位社会”基层社会治理及运行机制研究》,《学术研究》2015年第2期。

  ⑥ 郑秉文:《福利资本主义模式的变迁与比较———政治经济学的视角》,载[丹]艾斯平-安德森《福利资本主义的三个世界》,北京法律出版社2003年版,第318页。

  ⑦ 郭伟和:《“身份之争”:转型中的北京社区生活模式和生计策略研究》,北京大学出版社2010年版,第53页。

  ⑧ Burchardt,T.“Boundaries between Public and Private Welfare: A Typology and Map of Service ”. London: Center for Analysis of Social Exclusion, London School of Economics, 1997,P.3.

  ⑨ Smithies,R,Public and Private Welfare Activity in the United Kingdom,1979 to 1999. London:Centre for Analysis of Social Exclusion,London School of Economics,2005.

  ⑩ 王裔艳:《上海居家养老服务的供给、购买与决策:以“福利轮”为分析视角》,《华东理工大学学报(社会科学版)》2015年第4期。

  11 Kumaranayake,L,Effective Regulation of Private Sector Health Service Providers. Morocco:Paper prepared for the World Bank Mediterranean Development Forum II,1998.

  12 魏淑娟,郑悦:《我国城市养老服务变迁探析——基于福利轮的考察》,《社会建设》2016年第3期。

  13 吴旭日:《福利行政的民菅化及其政府管制——以养老机构的民营化为例》,苏州大学,2007。

  14 魏淑娟,郑悦:《我国城市养老服务变迁探析——基于福利轮的考察》,《社会建设》2016年第3期。

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姓名:魏淑娟 王玉红 工作单位:

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