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福利治理、政策执行与社会政策目标定位 ——基于N村低保的考察
2018年07月16日 10:05 来源:《社会学研究》 作者:李迎生 李泉然 袁小平 字号

内容摘要:学界对于社会政策目标定位偏差的解释形成了技术视角、体制视角、利益视角和环境视角等研究角度。本文立足环境视角并借鉴其他视角的相关成果,通过对N村农村低保实施过程的深度考察,运用福利治理的分析框架,阐释了中国转型期乡土社会农村低保的运作过程,揭示了政策目标定位偏差发生的逻辑。研究发现,基层福利治理是导致农村低保目标定位偏差的深层原因,治理理念、治理目标、治理关系与治理过程构成的基层福利治理结构与机制导致了“上有政策,下有对策”的政策变通。进而,本研究探讨了基层福利治理与所嵌入的乡土社会环境的关系,揭示了受后者约制的乡土福利治理的特征。

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  内容提要:学界对于社会政策目标定位偏差的解释形成了技术视角、体制视角、利益视角和环境视角等研究角度。本文立足环境视角并借鉴其他视角的相关成果,通过对N村农村低保实施过程的深度考察,运用福利治理的分析框架,阐释了中国转型期乡土社会农村低保的运作过程,揭示了政策目标定位偏差发生的逻辑。研究发现,基层福利治理是导致农村低保目标定位偏差的深层原因,治理理念、治理目标、治理关系与治理过程构成的基层福利治理结构与机制导致了“上有政策,下有对策”的政策变通。进而,本研究探讨了基层福利治理与所嵌入的乡土社会环境的关系,揭示了受后者约制的乡土福利治理的特征。

  关键词:社会政策 目标定位 偏差 农村低保 福利治理

  标题注释:本文系国家社科基金重点项目“适应经济新常态的本土发展型社会福利理论与制度建设研究”(16ASH015)及中国人民大学“统筹推进世界一流大学和一流学科建设”专项经费重大项目“社会政策促进社会公平、增进人民福祉的理论与应用研究”(15XNL006)的阶段性成果。

    作者简介:李迎生,中国人民大学社会与人口学院;暨社会学理论与方法研究中心;李泉然,中国人民大学社会与人口学院;袁小平,南昌大学公共管理学院社会学系。

  一、问题的提出与文献述评

  自2007年国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(国发[2007]19号)以来,我国农村的最低生活保障制度(后文中简称“农村低保”)建设取得了令人瞩目的成就,但各种偏差也屡屡发生,特别是错保、漏保现象一直颇受诟病。早在制度实施之初,崔树义等人对山东省农村低保的调查就显示,66%的低保对象是由村镇干部指定的(崔树义等,2009)。世界银行发布的一份报告也指出,2009年中国农村低保的融入错误(收入高于低保线的人被纳入低保)为86%,排除错误(收入低于低保线的人被排除在低保之外)为89%。①北京师范大学社会发展与公共政策学院课题组②2010年对江西、安徽、河南、陕西和甘肃等五省324个村的9107个农户抽样调查发现,超过70%的贫困农户无法获得低保救助,同时至少有43.6%的实保户为非贫困户(韩华为、徐月宾,2014)。随着时间的推移,农村低保制度也在不断改进、完善之中,但各种“问题保”依然在相当程度上存在。2013年民政部对全国城乡困难家庭的抽样调查结果显示,有10.9%的农村困难家庭没有被纳入最低生活保障范围(王杰秀主编,2014:242)。2016年9月,甘肃“杨改兰事件”的发生,将农村低保制度再次推到了舆论的风口浪尖……

  在社会政策研究中,农村低保中的错保、漏保等偏差现象属于社会政策目标定位探讨范围。目标定位被理解为社会福利支出目标指向的一种方式,有广义和狭义之分(吉尔伯特,2004:3-4;Grosh,1994)。广义上,任何社会福利相关受益人的确定都可称为目标定位。而在狭义层面,目标定位则是以贫困程度或需求程度为尺度,把福利资源分配给“最需要或最贫困人群”的过程(Besley et al.,1990;Gilbert,2001)。其实质是对救助对象进行资格认定的过程(李迎生、李泉然,2015)。农村低保中的错保、漏保现象就属于狭义上的目标定位偏差。对于这一问题的研究,学术界已积累了较为丰硕的成果。既有的研究大体上可概括为四种解释视角:技术视角、体制视角、利益视角和环境视角。

  从技术视角看,社会政策目标定位制度设计及社会政策所嵌入的社会环境两个方面都会存在定位偏差的可能性。从目标定位操作技术角度看,家庭经济状况核查制度设计本身存在问题会导致目标定位发生偏差(van Dinh et al.,2009),如贫困线的设定是否合理(Skoufias & Coady,2002)、目标定位方法的选择是否恰当(Houssou & Zeller,2012)等;从社会环境的复杂性角度看,目标定位技术内在的简约化和通用性要求与社会环境的复杂现实之间的矛盾导致了政策执行中出现偏差,这被认为是政策执行偏差的技术难题(李棉管,2017)。贫困群体及贫困地区的多元性、家庭收入核算的难易程度以及核查内容的多样化等复杂的客观环境因素在面对统一、简约的目标定位机制时,必然会出现不同程度的政策偏差(Vadapalli,2009)。

作者简介

姓名:李迎生 李泉然 袁小平 工作单位:

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