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中国的城市社区更趋向治理了吗 ———个结构—过程的分析框架
2016年06月07日 09:28 来源:《华中科技大学学报:社会科学版》 作者:吴晓林 字号

内容摘要:总体来看,除了部分区域出现“项目制”合作治理的积极趋向以外,城市社区离治理理想仍有差距,形成了治理事务向街道办事处和居委会挤压的“沙漏型”治理结构和“代理型治理”的逻辑。下一步的社区治理改革,需要推动两个解放:把基层政府从繁重的社会事务解放出来,把社区从繁杂的行政事务解放出来,在此基础上培育和赋权社会组织参与社区治理,锻造一个由代理民意的政治组织、参与治理的社区组织、承担生活服务的市场组织组成的合作治理结构。五、社会组织在局部获得有限的社区治理空间社会组织获得参与社区治理的空间,主要是第二轮改革的结果,但是因为改革的空间和内容有限,社区治理生态还未获得全面的更新。

关键词:居委会;社区治理;政府;改革;治理结构;街道办事处;社区组织;行政事务;基层;管理

作者简介:

  内容提要: 上世纪90年代以来,中国城市社区建设经历了两轮改革,分别确立了“两级政府、三级管理”的体制,推出了“政社分离与合作”的局部试验。经过改革,城市基层行政组织普遍增权,社区社会组织获得有限增权。街道办事处通过“上级授权、平行扩权和向下嵌入”获得了社区治理的主导权,“目标责任制”和“费随事转”成为行政组织整合居委会的新机制。总体来看,除了部分区域出现“项目制”合作治理的积极趋向以外,城市社区离治理理想仍有差距,形成了治理事务向街道办事处和居委会挤压的“沙漏型”治理结构和“代理型治理”的逻辑。下一步的社区治理改革,需要推动两个解放:把基层政府从繁重的社会事务解放出来,把社区从繁杂的行政事务解放出来,在此基础上培育和赋权社会组织参与社区治理,锻造一个由代理民意的政治组织、参与治理的社区组织、承担生活服务的市场组织组成的合作治理结构。

  关 键 词:城市社区/社区治理/代理型治理/治理结构

  标题注释: 基金项目:国家社科基金(13CZZ030);教育部社科项目(12YJC810026);湖南省社科基金项目(14YBA387);桂林市政府重点课题“桂林市政府流程再造”(GLZD06);国家社科基金重大项目(15ZDA044)  

 

  一、问题的提出

  自社区的概念提出以来,它就基本上与“共同体”这个意象相伴生,社区研究也长期在“去政府化”的轨道之上运行。20世纪50-70年代,国外社区研究领域先后发展出“精英论”和“多元论”两种解释框架,二者的分歧主要在于“社区权力掌握在少数精英手中还是分散在不同的群体之中”①,这些解释基本符合和呼应西方“国家无涉”的传统。20世纪末,西方发达国家发起新一轮的“社区复兴”运动,力图恢复社区活力。新自由主义和社群主义两种理论在社区领域被调和折中,学者们分取市场和社群的积极性,主张在社区治理领域形成“国家、市场和公民社会之间的关系”[1]13-23。相应的,社区研究也突破了以往“国家无涉”的传统,国家“元治理”的作用被重新审视,社区治理被置于“国家社会合作”的视野中来[2]。在国内,社区一开始是在“单位制解体后重构城市基层治理体系”的语境中被建构出来的,其解释权和主导权往往掌握在政府手中,社区治理也往往运行在“政府主导”的逻辑之中。尽管如此,人们仍然发现,即使政府主导的社区建设,也需要居民和其他力量的参与,特别是经由治理理论的引入,学界逐步中和了“国家政权建设论”和“社会共同体论”两种理论视角[3]111-128,更多强调“政府与社会的合作管理”[4]40-45,官方也逐渐使用“社区治理”替代过往“社区建设”的话语。在官方文件中“社区治理”被置于“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理格局之中,最终要实现“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。

  可以发现,现有研究已经从原来“国家与社会分离”的视角转向“国家与社会合作”的视角,国内社区治理的政策也更大程度地与治理理论相契合。在治理语境下,社区治理不同于以往的“政府机制”,而是既依靠“政府机制,同时也包含非正式、非政府的机制,各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望”[5]5。因而,至少在结构上来看,社区治理的理想就是要形成多方参与的格局,把更具生活化、有归属感和幸福感的共同体带入或替代“政府治理的单元”的社区。

  但是,与西方治理理论与实践几乎同步的“节点”不同,中国的社区治理实践与理论有所落差,特别是在“国家治理现代化”的语义下,理论界尚在拥抱“多元合作”还是接受“治国理政”之间存在争议[6],不可避免地给社区治理带来理论上的影响。在中国特有的背景下,政府在社区治理的作用强于西方国家,治理更多被界定在技术层面,这是一个基本现实。因而,在“治道”层面讨论城市社区比以往是否更加趋近治理理想?社区治理的理想遭遇了现实的怎样剪裁?可能更具现实意义。

  二、分析框架与研究方法

  社区本身是一个国家与社会交互投影的、不同主体互构的治理单元。学界越来越趋向共识,国家与社区之间在定位、磋商和社区评价等方面平等的实践[7]27-39是社区治理的基本特征,陆续关注政府政策变化与社区建设之间的互动影响[8]78-88。正是国家与社会力量互动抑或博弈的张力,建构了社区治理的不同形态。由此,社区浮现的是一种“国家与社会”的关系,因而,这里主要应用“国家与社会关系”分析范式,回答上述问题。

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