【作者简介】何文炯，浙江大学公共管理学院教授；张翔，浙江大学公共管理学院讲师，博士

　　【内容提要】近10多年来，中国社会保障项目不断增多，惠及人数大幅度增长，保障待遇持续提高，社会保障事业呈现强劲发展之势。但是应该看到，我国社会保障领域的投入与产出的效果不匹配，某些社会保障政策的目标没有实现，社会保障资源配置不够合理。因此，优化配置社会保障资源，将是社会保障制度政策完善的重点和研究的重点。本文以社会保障项目设置、社会保障待遇差别和养老保险制度设计为例，讨论了社会保障资源配置问题。文章指出，在经历了持续快速发展之后，中国社会保障开始进入一个新的发展时期。社会保障需要加强，更需要改善。因此，不仅要动员更多资源进入社会保障领域，而且要加以科学合理的配置，尽快让全国人民公平地享受社会保障，使有限的社会保障资源发挥最大的效用。

　　【关 键 词】中国社会保障；资源配置；制度完善

　　现代社会中，作为保障国民基本生活稳定的一种制度安排，社会保障制度是处理社会成员基本风险的一项有效措施。因而，社会保障体系设计，首先是根据国民基本风险保障需求，确定具体项目及其保障标准(待遇)，然后是通过有效的手段，动员和配置各种资源，去实现既定的目标。这前半段是基于公平原则的国民权利与政府职责之结合，后半段则是基于效率原则的社会保障资源有效组织与合理配置。基于这样的理解，2012年东京第八届社会保障国际论坛上，作者在回顾中国①社会保障10年发展情况后，指出：未来中国社会保障领域将会更加注重制度的公平性，注重管理服务的效率，更加重视社会保障资源的优化配置。本文就此进一步展开讨论。

　　经过20多年的改革探索，尤其是近10多年的强力推动，中国的社会保障项目不断增加，惠及人数大幅度增长，保障待遇持续提高，整个社会保障事业形成强劲发展之势。客观地说，学术界对此功不可没。最近10多年，多数论文讨论的是如何“加强”社会保障，包括增加保障项目、扩大覆盖范围、拓展保障责任、提高保障待遇等。无疑，其出发点和基调是正确的。因为总体上看，中国社会保障体系不健全、保障水平较低、资源投入不足。

　　但同时也应该看到，学界对于“改善”社会保障的研究相对较少，对于在现行政治体制、行政管理体制和决策机制之下，“加强”所带来的效应缺乏研究，尤其是对某些“加强”所带来的负面效应的研究更少。比如，以缩小贫富差距为目标的社会保障制度，作为二次分配的重要手段，到底是减少了贫富差距还是增加了贫富差距？哪些群体是国家大量投入的社会保障资源的更大受益者？这些问题并没有说清楚。换言之，我们过去对于社会保障资源如何合理配置，如何使有限资源发挥最大效用的研究不够。本文试图从三个视角探讨社会保障资源优化配置问题。

　　一、风险分析与项目分工

　　社会保障项目由国民基本风险保障需求与政府基本职责相结合所决定，各项目应当有明确的分工，众多的项目构成一个有机的整体，这就是社会保障项目体系。然而，20多年来中国社会保障制度改革是一个探索过程，缺乏整体的谋划，某些制度定位不清晰，项目间分工不合理，制度政策衔接不到位，致使社会保障资源投入与产出的效果不匹配。

　　以农民工为例，我们做过调查，无论是农民工本人的自评，还是旁人的客观评价，农民工的风险排序基本如此：首先是职业伤害风险和疾病风险，然后才是年老风险，农民工对于生育风险和失业风险很少考虑。可是，前些年有关部门一直把农民工的养老保险问题作为重中之重，这就把重点放错了。事实上，从农民工风险保障的需求看，工伤保险和医疗保险都是更重要的。

　　俗话说，“富人思来年，穷人愁眼前”。作为一个到城市打工并期待融入城市生活的农民工而言，其更关心的是马上面临的工伤、疾病风险以及其即将面临的在城市安家、子女教育等大额开支的需求。这不是说他们不会为自己将来的养老问题进行理性筹划，而是说在收入有限的情况下，他们会首先将有限的收入用于最急迫需要解决的问题。不能在城市立足，谈何为将来的养老做筹划。

　　按照《社会保险法》的规定，职工都必须参加社会保险五个险种。但是，2012年底全国参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险的在职职工人数分别为22 981万人、19 861万人、19 010万人、15 225万人和15 429万人②。各险种之间参保人数差距如此之大，不仅说明政府对于各险种的重视程度和推进力度不同，而且也说明有关部门对于职工风险保障需求和政府职责的理解有偏差。

　　再以年老风险为例。老年人一般会面临以下几项风险：一是基本生活方面，随着年龄增长到超过特定时点，劳动收入会随着其劳动能力的下降而下降，如果财富积累不足，则可能使自己的生活窘迫；二是健康方面，由于身体状况下降，疾病增加，需要有足够的资金准备以应付医疗开支；三是随着年龄增长，自理能力下降，他助需求增加；四是情感方面，如果亲情友情欠缺，则精神世界缺少慰藉。由此出发，老年人需要有基本生活保障、健康保障、照护保障、精神慰藉等四大保障体系。从开支结构看，老年人的基本生活保障开支占比并不高且较为稳定，医疗开支和护理开支会随身体状况的下降而大幅度增加。

　　从国际经验看，基本生活保障通常由社会养老保险制度(含公共年金)或老年津贴制度等承担；健康保障则通过公共卫生、医药监管和社会医疗保障等实现；照护保障则有家庭服务、社会化服务和护理保险制度等；精神慰藉主要是依靠亲情、友情和公共文化娱乐。按照这一思路设计老年保障体系，如果有健全的医疗保障和照护保障制度，则老年人对基本养老金的需求就会下降。

　　且不说机关和事业单位退休人员，即使是企业职工的养老金水平，在“九连增”之后，应该足以满足基本生活保障需要。但是现实生活中很多退休职工仍然感觉钱不够花。这一问题在一定程度上与目前医疗保障不足、照护保障薄弱有关，这就使得养老金所担负的责任过重。用“吃饭”的钱为“看病”做准备，社会保险最重要的互助共济功能难以有效发挥，“吃饭有余，看病不足”。由此可以看到，目前老年保障领域的资源配置也不尽合理，老年基本生活保障制度(社会养老保险制度)被赋予过重的责任，而医疗保障和照护保障制度则重视不足。

　　前几年有关部门所推行的高龄津贴制度，其定位是不清晰的。事实上，高龄老年人与一般老年人的保障需求基本接近，只是照护支出可能有量的差异。因此，如果前述四个保障项目是健全的，高龄津贴制度就没有必要单独设置，只需把高龄老人的照护给付金提高一点即可。此外，老年人群体是包含各个收入水平和社会阶层的复杂群体，而并非简单地如很多人常说的“老年人群体是弱势群体”，同样“高龄老人是弱势群体”这一命题也有待斟酌。我们需要对高龄老人的收入水平和社会阶层做仔细的实证研究和分析。如果有钱有地位的老年人寿命更长，那么仅仅以年龄为领取条件的高龄津贴岂不就成了“穷帮富”的制度？

　　在中国，之所以出现社会保障项目之间资源配置不合理的情况，主要是对于社会成员的基本风险及其保障需求分析不够，加上部门之间缺乏协调沟通所致。因此，社会保障体系顶层设计需要以风险分析为基础，明确国民权益与政府职责，弱化部门权利，加强全局统一性和协调性。当前，特别需要：一是建立最低生活保障制度与失业保险、五保供养制度、就业援助及其他专项救助制度之间的协调机制；二是建立残疾人保障服务制度与老年保障服务制度及儿童保障服务制度之间的协调机制；三是建立部门间的协调机制，避免功能相近的社会保障制度重复设项，造成资源浪费。