内容提要：在“组织化社会”的今天，社会组织不仅能够发挥其提供公共服务以及推动社会治理的功能，而且由于其具有组织化的表达优势，可以发挥其在公共领域意义上的主张公共性以及推动政治和社会进步的话语功能。而在中国的现实情境中，社会组织的话语功能呈现出相当程度的缺位状态，表现为“量少”和“质差”两个方面。政府权力的工具化思维，即将社会组织的功能进行功利性的排序以及社会组织在权力管控之下“异化”其话语功能的生存策略，是其“失语”的原因所在。改变政府将社会组织的话语功能视为不稳定因素的思维定式以及切实下放管理权限，推动政社分开，释放社会组织发挥话语功能所需要的政策空间，是社会组织的话语归位之道。

　　关 键 词：公共领域；社会组织；话语功能；话语缺位　　

　　基金项目：本文为教育部人文社科研究规划基金项目“公共理性语境下的中国协商民主研究”(申建林主持，编号为12YJA810012)阶段性成果；同时也是国家社会科学基金重点项目“中国国家治理现代化的战略愿景与路径优化研究”(唐皇凤主持，编号为14AZD009)阶段性成果。

　　作者简介：邱雨(1989- )，男，山东临沂人，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，研究方向为公共领域理论、中国政府与政治（武汉 430072）。

　　一、问题的提出

　　社会组织又经常被称为“民间组织”“非政府组织”“非营利组织”“第三部门”等，2007年党的十七大报告第一次使用“社会组织”一词来指称那些具有非政府性、非营利性和社会性的各种组织。美国学者萨拉蒙认为20世纪80年代前后，兴起了一场全球性的“结社革命”，①各种非营利性的、非政府性的组织在全世界范围内如火如荼地建立和发展。而在中国，改革开放改变了新中国成立后形成的一种社会高度“国家化”②的“总体性社会”③格局，释放了一个社会空间，多元利益并存的社会新格局为社会组织的生长提供了条件。对于中国的结社情况，据1990年世界价值调查(WorldValue Survey)结果显示：27.6%的中国人参与了一个或多个社团；王绍光的研究也表明，在2004年中国的社团总量(包括注册的社团与非注册的社团)达到了800多万个，因此他认为可以毫不夸张地说“中国的确是全球结社革命的一部分”。④据中国社会组织网所公布的数据，至2018年4月，全国社会组织共80.9万个，其中，社会团体38.4万个，民办非企业单位42.9万个，基金会6419个。并且据有些学者早些年的实地调查估算，登记的社会组织(包括民政部登记和地方登记)常常仅仅占到社会组织总量的1/10-1/20，⑤也就是说，大量未登记的社会组织存在于社会之中，因此，可以说当今中国已经是一个“组织化社会”。

　　社会组织被视为“基于价值的组织”(values-based organizations)，这种“价值”就是由社会组织的非政府性和非营利性特征所赋予的社会性或曰公共性，而社会组织对这种公共性价值的“输出”主要通过两种功能：其一是“实践”的方式，主要表现为提供公共服务等，可视这种方式为社会组织在实践意义上的功能；其二是“表达”的方式，主要表现为对公共性价值的呼吁、言说、论争等，可视这种方式为社会组织在公共领域意义上的话语功能。所谓公共领域，是指处于公共权力领域与私人领域之间的一个以话语交往为核心机制来主张公共性的领域。哈贝马斯认为公共领域最初是在17世纪后期的英国和18世纪末期的法国出现的，以咖啡馆、沙龙、剧院、博物馆、音乐厅、茶室等为空间载体，也常常通过私人社团、阅读小组、启蒙社团、教育联合会、语言协会等组织形态来进行话语交往并发挥其对政治的批判和反思功能。由此可以看出，尽管公共领域不一定具有组织形态，但是社会组织也常常能够发挥作为公共领域角色的话语功能，这种功能在“组织化社会”的当下变得更加显著。更规范地讲，所谓社会组织的话语功能，是指公众能够通过社会组织进行话语交往，表达社会意见，进而论证和维护公共性，为国家权力和公共政策的合法性奠基，推动政治和社会的发展。从中国学术界的研究来看，学界主要关注了中国社会组织在实践意义上的功能，而对其话语功能关注较少或少有专门性的研究。对在中国知网(cnki.net)“期刊”栏目中以“社会组织”为篇名搜索出来的近10年，即2008-2018年的1088篇CSSCI论文进行“关键词共现网络”分析(搜索日期：2018年4月6日，见图1)可以发现，学术界对社会组织的研究关注点主要在三个方面：第一，社会组织与政府的关系(“政府”关键词出现54次，居于第一位)；第二，社会组织提供公共服务的功能(“公共服务”关键词出现46次，位居第三位)；第三，社会组织的社会治理功能(党的十八届三中全会第一次提出“社会治理”概念，“社会治理”关键词出现48次，居于第二位，其中47次出现于2013年党的十八届三中全会之后)。而从共现网络可以看出，围绕“公共服务”所展开的相关研究是最丰富的。因此，从总体研究图景来看，学界关注最多的是社会组织的公共服务功能；与官方话语的转变相一致，社会组织的社会治理功能在近几年越来越多地被提及和研究；社会组织与国家(政府)的关系则是社会组织的研究中持续争论的问题。社会组织的公共服务功能和社会治理功能，都可以归纳入社会组织的实践层面的功能之范畴。相对而言，关于社会组织的话语功能的研究则相对薄弱。那么，在现实的维度下，中国社会组织的话语功能呈现出何种样态，这是本文的核心问题意识。

　　二、社会组织的功能定位与话语缺位

　　自党的十七大以来，党和国家对社会组织功能的表述分别为：党的十七大提出要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。党的十八大提出要“改进政府提供服务方式”；“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。党的十八届三中全会提出要拓宽社会组织的协商渠道；鼓励社会组织参与“文化中心建设，承担人文交流项目”；“强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测”；提出“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，支持和发展志愿服务组织”，“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记”。党的十九大再一次强调要推动社会组织协商；要求发挥社会组织在社区治理中的作用；“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。

　　图1 2008-2018年社会组织研究的关键词共现网络

　　由此可以看出，与上述学术界的研究图景相一致，国家实际上同样强调了社会组织的三种功能：提供公共服务或公共物品的服务功能，推动社会治理或社会管理的治理功能以及表达社会意见或公共利益诉求的话语功能。然而正如有学者指出的，在现实中，“地方政府，特别是基层政府在制度执行中都有较强的风险规避逻辑，往往会强化社会组织作为公共服务主体的角色，但在另外两个层次鲜有实质性的制度建设，社会组织难以进入公共领域发挥作用，其公共性生产也面临困境”。⑥俞可平将这种中央和地方对于社会组织的不同定位概括为“宏观鼓励，微观约束”。⑦实际上中央层面对于社会组织的功能也有所排序和倾向，党的十七大、十八大、十八届三中全会都强调了社会组织提供公共服务的功能。从成立时可以直接依法申请登记的四类社会组织也可以看出，它们皆带有较为浓厚的“服务功能”色彩。并且，自从党的十八届三中全会提出了“国家治理体系与治理能力现代化”的时代命题以来，社会组织作为多元治理主体体系中的“一元”，其治理功能也受到越来越多的重视，中央财政2014年1.96亿元(撬动配套资金1.65亿元)支持社会组织参与社会治理，党的十九大亦强调发挥社会组织在社区治理以及环境治理中的作用。因此，相对而言，社会组织的话语功能则受到了漠视。

　　应当看到，社会组织除了具有服务功能和治理功能以外，还具有发挥其作为公共领域的话语功能的巨大潜力，这种潜力是由社会组织的非政治性(非政府性)、非私人性(非营利性)以及组织化表达优势而赋予的。正如有学者所指出的，社会组织不仅是公共服务的提供者和社会治理的主体，还是多元价值理念的载体和表达者。⑧首先，社会组织的非政治性意味着其能在政治权力之外，发挥其对于政治的议论和监督效能。公共领域理论认为，正如立法的原理在法律之外，政治权力的公共性和合法性也不能依靠自我论证，而要依靠公共领域的讨论权威，也就是社会公众交往行为之上的舆论权威，而且“交往行为不行使权力，它采取的是，在提出‘适当要求’的基础上，要求对方承认、理解的做法。”⑨社会组织的非政治性与公共领域在权力之外的身份相契合，因为“事实真理的政治功能，恰恰就在于它的非政治性”。⑩所以，具有非政治性的社会组织可以发挥其论证和反思政治权力公共性及合法性的话语功能。其次，社会组织的非私人性意味着其可以成为公共利益的表达者和维护者。公共领域理论认为，以家庭和市场为典型的私人领域不能生发出公共性。如在家庭或扩大了的家庭，即家族中，往往具有鲜明的封闭性、私密性和排外性特征，它们维护的是具有血脉亲缘关系的“圈子中人”的利益，而非公共利益，超出这个熟人圈子的利益受到排斥和漠视，体现出鲜明的“差序格局”特征，因此家庭生发出的是“亲疏远近”而不是公共性；而市场更是一个天然追逐私人利益最大化的领域，“商场如战场”背后便体现了私人利益博弈的逻辑。社会组织具有的非营利性特征，实际上就使其能够超脱私人利益和个别利益，具有为公共利益或公共性发声的天然自觉。最后，社会组织具有理性化、常态化和高效化的组织化表达优势。改革开放以来，中国的社会活力显著增强，同时社会结构和利益格局也发生了深刻变化，各种群体之间以及政府和民众之间都会存在矛盾和冲突，在公共政策和权力行使中，如果缺少组织化的表达机制，多元利益群体的权利就难以得到有效保障，而利益矛盾就有可能放大和升级为重大舆情事件或群体性事件。(11)社会组织作为公众自组织的产物，在表达公众利益的过程中更为有力，能够“有效克服原子化的个人在利益表达方面的低效和无效”；(12)并且由于具有建制化的组织载体，使其在表达利益的过程中更具常态化特征；相对于个人表达的直接性，组织则具有一定的“中介”效应，组织成员往往会在组织表达之前进行利益表达和协调，从而使组织的声音呈现出更为理性化的特征。

　　理论维度下社会组织的话语功能在当今中国的现实维度下表现为相当程度的“缺位”状态，具体又体现为两个方面：“量少”和“质差”。首先，社会组织管理体制常常将那些具有显著话语功能的社会组织排除在登记门槛之外，从而使得社会组织的话语功能呈现出“量少”的面貌。公共领域视域下不同社会组织的话语功能是不同的，正如公共领域不一定具有组织形态，具有组织形态的也未必都扮演公共领域的角色，这主要取决于社会组织内部的话语交往程度以及其以话语的方式来发挥作用即主张公共性的程度。在中国，合法登记的社会组织主要包括三大类：社会团体、民办非企业单位以及基金会。对社会团体，民政部又将其分为四类：学术性团体(从事自然科学、社会科学以及交叉科学研究的团体)、行业性团体(指由同行业的企业组织的团体)、专业性团体(指由专业人员组成或依靠专业技术、专门资金从事某项事业而成立的社会团体)以及联合性团体(指人群的联合体或团体的联合体，如工会)。而在社会团体中具有显著的话语功能的组织主要是学术性团体中的学会、读书会、研究会等，以及行业性团体中的某些行业协会如律师协会、记者协会和出版协会等，比较而言，其他类型的社会团体的话语功能就要薄弱一些。在民办非企业单位中具有显著话语功能的主要为一些从事教育事业的，如民办非企业单位的学校，从事一些文化事业的图书馆、博物馆等，这容易让人对应起哈贝马斯所讲的17世纪和18世纪英法的沙龙和咖啡馆，而那些主要从事医疗、养老事业的民办非企业单位就体现出较淡的话语功能色彩。基金会主要致力筹集资金以推动社会福利，其话语功能也常常体现得不太明显。所以，不同社会组织的话语功能色彩呈现出明显差异。2013年3月，民政部规定对“行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类”四大类社会组织实行民政部门直接登记，而其他的社会组织仍实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的登记注册管理制度，从中可以看出国家对于社会组织的功能进行了排序和取舍。通过“准入”制度的差异化设置，鼓励发展那些具有“正能量”或者“中性”“辅助性”“体制性”功能的社会组织，而对于那些“社会科学、观念倡导、权益保护等”具有话语功能的社会组织，则增加了其合法化的难度。(13)在地方，地方政府对于社会组织的功能排序更为明显，山西省在2017年9月出台的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的实施意见》中规定，“对在城乡社区开展为民服务、养老照护、公益慈善、促进和谐、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社区社会组织，采取降低准入门槛的办法，支持鼓励发展”，这实际上着重强调了社会组织的公益服务功能。有学者对S市的调查研究表明，截至2012年底，S市共有行业协会商会820家、科技类社会组织800家、公益慈善类社会组织4600家以及城乡社区服务类社会组织2100家，这四类社会组织占S市登记注册社会服务总量的77.4%，而其他类社会组织则只占正式登记社会组织总量中的极小部分。在S市T街道，截至2014年8月，主管单位孵化了26家社会组织，这些组织全部活跃于老年服务、志愿者动员、物业服务等公益服务领域或政府业务部门的延伸服务领域。而对S市社会组织负责人的调查表明，58.85%的社会组织负责人都认为政府更希望社会组织发挥公共服务职能，14.77%的社会组织负责人认为政府更希望其发挥社会管理功能。(14)这种状况具有相当程度的普遍性：到2016年，上海市杨浦区已累计投入1.5亿元购买社会组织专业服务，内容主要集中在养老、助残、亲子、矛盾调解、节能环保、社区营造等方面；截至2016年底，安徽芜湖市总计专项安排100万元项目资金为24家枢纽型社会组织提供资金支持，孵化了300多个社区社会组织，这些社区社会组织主要作为社区自治和服务功能、吸纳社会工作等专业服务人才的载体；截至2017年5月底，汕头市登记备案的社会组织总量为4417个，社会组织万人数为8.19个，这些社会组织主要服务于社区管理、社区自治、社区经济、社区文化生活、社区稳定等方面。由此可见，进入地方政府视野的主要是社会组织的服务功能和治理功能，而其话语功能在地方受到了更高程度的漠视。

　　其次，当代中国社会组织的话语表达在整体上表现为对于权力的迎合性和依附性，从而使其话语功能呈现出“质差”的面貌。有学者指出，在过去，社会组织的活动范围往往局限于“政治敏感度低、权力和利益含量少的边缘领域”，如环保、教育、扶贫开发等，参与质量也不高。近年来这一情况部分地发生了改变，有些社会组织的参与活动从社会的边缘逐渐推进到公共政策的中心地带，由回避敏感问题到开始关注、参与敏感问题的讨论。同时，部分社会组织已从单打独斗到合作交流，由默默无闻到积极谏言，在影响公共政策方面做出了重要努力。如保护藏羚羊、叫停“杨柳湖”水电工程、组织“北京动物园搬迁事件”大讨论、阻止怒江水电开发计划、召开“圆明园铺设防渗膜事件”听证会等，都引起了各界关注，起到了民间构建与国家构建互动回应、反思平衡的作用，但是应该看到这种进步仍然是在局部范围内。也就是说，就整体而言，目前中国社会组织的话语表达仍旧常常“游走在”在权力外围或边缘，对于公共权力和公共政策的中心和敏感地带则不敢议论，它们往往致力于主动靠近政府以争获资源，而不是在“服务性”“代表性”和“公信力”上下功夫，或者“在政府默认的‘红线’内，谨慎拓展自己的‘飞地’，而少有承担社会使命和责任”。(15)有研究调查发现，目前大部分社会组织在开展活动时，考量的最重要指标是“政府的需求”，其次是“组织的需求”，再次才是社会组织、服务对象的要求。(16)而在应然的状况下，社会组织优先考虑的应该是其服务对象的要求，也即要承担起社会责任，代表公共利益发声。这种“旨归”的变异必然使得社会组织的声音倾向于迎合权力，这种迎合性使得社会组织对公共权力和公共政策无须置评或者仅仅是附和官方话语，实际上也就使得社会组织在一定程度上失去了发声的必要性。