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栗燕杰:我国社会保险治理模式之回顾与前景  ——从政策治理到法律治理
2019年08月15日 09:15 来源:《中国应用法学》(京)2018年第2期 作者:栗燕杰 字号
关键词:社会保险/政策治理/法律治理

内容摘要:

关键词:社会保险/政策治理/法律治理

作者简介:

  内容提要:长期以来,我国社会保险领域呈现出政策治理的模式,并较好地适应了我国改革并放之初渐进式的试点改革策略。这一模式在改革目标不清晰、路径不确定的特定历史时期具有灵活性、允许试错并及时完善等优势。但时至今日,政策治理模式主导的弊端逐步凸显,加剧了制度的碎片化和地方性,使得制度实施缺乏公平性和安全感,不利于社会保险权利救济与法院的作用发挥。为此,应加快社会保险制度专项配套立法进程,强化法院对《中华人民共和国社会保险法》等社会保险法律法规的适用,用足用好社会保险行政处罚的执法措施,让社会保险尽快走上法律治理模式,为公众构筑好稳定、可靠、有救济的社会安全保障网。

  关 键 词:社会保险/政策治理/法律治理

  作者简介:栗燕杰,中国社会科学院法学研究所副研究员。

  社会保险制度是我国社会保障制度的主体部分,其治理模式的选择与走向,对制度预期功能的实现具有重要作用。改革开放以来,中国社会保险走上了政策治理为主的模式。一方面,现实做法与法律规范之间存在着相当大的差异;①另一方面,社会保险制度对法律治理的需求日渐强烈。《中华人民共和国社会保险法》(以下简称《社会保险法》)的出台,被认为是我国社会保障法制建设的重要事件。②全面贯彻实施社会保险法,并制定与社会保险法配套的法律法规,修改失业保险条例,制定基本医疗保险条例、基本养老保险条例等行政法规,成为国家重要方针、任务。③发展至今,社会保险法律配套立法任务依然繁重,且距离完成仍遥遥无期④,社会保险法实施并不尽如人意⑤,社会保险司法作用有待发挥。社会保险治理向何处去,是沿袭传统治理模式,还是把法律变成“令箭”,真正依据法律实施社会保险的全面治理,均有必要加以探讨和回应。

  一、中国社会保险政策治理的表现

  政策治理是指政党组织、国家机关以法律之外的政策出台实施的方式,来作为治国理政的基本方式。其优势的核心在于灵活性,但制度的稳定性、可预期性相对缺失。法律治理是现代国家的普遍治理模式,围绕法律制定与修改、法律实施、法律纠纷解决,作为治国理政的基本框架模式。从世界范围看,大部分国家的社会保险制度构建和改革大都奉行“立法先行”,法律治理色彩占据统治性地位。但我国社会保险制度建设长期带有强烈的政策治理色彩,法律规则及制度建设处于边缘位置。

  (一)总体表现

  社会保险制度改革方向的确定、制度建设的路径,主要采取各种层次不一、效力各异的党政决策,外观上表现为党中央、国务院和主管部门的其他规范性文件。零星的立法活动和成果难以支撑起社会保险的制度安排。

  一是制度规范的法律位阶普遍较低。在中央层面,《社会保险法》出台之前仅有3部行政法规⑥,以及一些部门规章。各个社会保险险种项目和基金管理监督,长期以来并无任何全国人大及其常委会制定的法律层面的依据。社会保险中最为重要的养老保险、医疗保险两大项目,不仅没有法律,而且一直没有出台任何国务院层面的行政法规。社会保险基金的管理、运营和监督,也处于类似状态。总体上,社会保险的治理,在中央层面主要依靠国务院的规范性文件、国务院部门规章以及部门的规范性文件加以规范。

  二是政策性文件占主导。由于较高位阶的法律较为简单笼统,本身难以支撑起社会保险制度的设置和运行,实际上已经为政策文件所覆盖或淹没。2010年出台的《社会保险法》为社会保险法制建设打下了基础,自此社会保险专门法律空白的历史彻底告终。但该法仅构成社会保险的基本法,大量规则并未明确下来。根据《社会保险法》文本,这些规定需要国务院加以规定,而国务院负有制定行政法规职责的规定共有11处之多。《社会保险法》中多处多次提及“国家规定”来明确相关制度、规则,跨越该法六个章节。为全社会普遍关注的社会保险基金的统筹层次与预算、决算,社保基金管理与监督制度、养老保险的各项制度和细则等,均需要国务院制定行政法规或主管部门制定部门规章来解决。国务院在《社会保险法》出台后修改完成《中华人民共和国工伤保险条例》作为回应,但对《社会保险费征缴暂行条例》《失业保险条例》未进行修改,直至2016年才出台第二部行政法规《全国社会保障基金条例》,2017年才启动《失业保险条例》的修订⑦。随着社会保险各项改革的不断深化,《社会保险法》不少条款也已过时、滞后,仅靠该法也根本无法实施复杂、精细的社会保险制度,亦未扭转政策作为治理主体依据的格局。

作者简介

姓名:栗燕杰 工作单位:中国社会科学院法学研究所

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