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改革需从制度成本与改革成本两个角度谋划—— 体制怎么改,要看改革成本
2019年07月22日 15:59 来源:北京日报 作者:王东京 字号
关键词:改革成本;深化改革;交易成本;土地承包;设计;国企;领域改革;体制成本;体制改革;市场配置资源

内容摘要:改革今天已进入攻坚期,未来改革该怎样推进?我理解,改革需从制度成本与改革成本两个角度谋划,是习总书记提出的改革方法论。中国选择渐进式改革,其实也是因为改革成本再看渐进式改革。由此想多一层,不单是国企改革,诸如价格体制改革、投融资体制改革、外贸体制改革等皆采取渐进方式,归根到底也是为了分摊改革成本。若不打通改革最后一公里,整个改革就有可能前功尽弃是的,改革成本高,改革就应该渐进。以政府机构改革为例,去年机构改革大获成功,我认为是以往改革反复试错的结果。随着改革难度加大,改革成本升高,部门改革动力在递减,甚至有部门已不愿再改。全面深化改革是系统、协同性改革,改革要系统、协同,当然离不开顶层设计。

关键词:改革成本;深化改革;交易成本;土地承包;设计;国企;领域改革;体制成本;体制改革;市场配置资源

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  改革今天已进入攻坚期,未来改革该怎样推进?习近平总书记多次讲“要削减制度性成本”;并强调“要做好为改革付出必要成本的准备”。我理解,改革需从制度成本与改革成本两个角度谋划,是习总书记提出的改革方法论。

  何为改革成本?简单讲是由改革产生的交易成本

  顾名思义,所谓制度成本不是生产成本,而是交易成本;具体到改革层面,则是指体制运行的交易成本。我们知道,任何一种体制运行都是有成本的。用计划配置资源会产生交易成本,用市场配置资源也会产生交易成本,而一种体制是否需要改革,直接判据就是体制运行成本的高低。中国从计划经济向市场经济转轨,说到底是计划配置资源比市场配置资源的成本高。

  马克思早就指出:生产关系和生产力、上层建筑和经济基础要相适应。这是说,若一个国家出现了不可调和的阶级冲突,表明上层建筑已不适应经济基础,此时就应变革社会制度。从体制层面讲,若一个国家体制运行成本过高,表明体制已不适应生产力发展,要降低体制成本,就得进行体制改革。

  是的,体制是否改革需看体制成本;而体制怎么改,则要看改革成本。何为改革成本?简单讲是由改革产生的交易成本。改革要变革体制,势必要对现存的利益关系作调整,在有人受益的同时,也难免会有人利益受损。受益者支持改革,受损者却可能反对改革。为了减少改革阻力,就需要去说服、协调、安抚那些利益受损者,而由此产生的交易费用,便形成了改革成本。

  应该追问的是,体制怎么改为何要看改革成本呢?对此我们不妨从以往的改革实践中去寻找答案。举世公认,迄今为止中国的改革有三大特征:一是以分领域改革为主,率先从农村突破;二是以渐进式改革为主,分步推进;三是摸着石头过河,不断试错。想问读者,我们的前期改革为何会具有上面三大特征?我的看法,这一切皆与改革成本有关。

  在我看来,中国改革率先从农村突破,是因为土地承包的改革成本低。读者想想,将土地承包给农户,农民可以受益而其他人未受损,他人也就没有理由反对。这种无“负外部性”的改革,经济学称为“帕累托改进”。既然是帕累托改进,改革成本当然会低。事实确也如此,从1979年到1982年,短短三年土地承包就推广到了全国。

  中国选择渐进式改革,其实也是因为改革成本

  再看渐进式改革。中国选择渐进式改革,其实也是因为改革成本。说得明确些,是改革成本太高无力一次支付,只好分期支付。举国企改革的例子。要将国企改造成“自主经营、自负盈亏”的市场主体,那么就得允许企业减员增效,可改革之初我们不仅未建立社保体系,劳动力市场也未开放,企业要是从减员下手,阻力可想而知,改革成本一定会很高。

  正是高成本约束,国企改革所以不得不分步推进。现在回头看,当初政府从放权让利起步,先让企业搞承包经营,然后进行公司制改造(建立现代企业制度),再到今天实行“混合所有制改革”,这样一步步深化,不过是在分摊改革成本。由此想多一层,不单是国企改革,诸如价格体制改革、投融资体制改革、外贸体制改革等皆采取渐进方式,归根到底也是为了分摊改革成本。

  若不打通改革最后一公里,整个改革就有可能前功尽弃

  是的,改革成本高,改革就应该渐进。可改革为何要摸着石头过河呢?其中一个重要原因,是某些领域改革成本不仅高,而且还具有不确定性。由于事前无法对改革成本作预估,逼不得已,改革只能边改边试,方向改对了继续改,方向没改对就退回来再作新的尝试。以政府机构改革为例,去年机构改革大获成功,我认为是以往改革反复试错的结果。早在十八大前,我们已经改了7次机构,可令人遗憾的是,每次改革后皆出现了机构越简越臃肿、冗员越减越多的怪象。究其原因,是行政审批权在背后作祟。有鉴于此,十八大后中央釜底抽薪,大手削减行政审批。审批权小了,改革成本也就低了,于是才有了本次机构改革的完胜。

  写到这里,读者应该明白以往改革为何会有三大特征。事实上,对习总书记关于全面深化改革的思想,也可从体制成本与改革成本的角度去领会。如果说以往改革主要是分领域、渐进式和摸着石头过河,而全面深化改革则主要是突出系统性和顶层设计。分领域改革八仙过海,改革往往不平衡,从而导致体制出现短板。而全面深化改革就是要补短板,以进一步削减体制成本。

  再从改革成本角度看,经过多年分领域改革,那些容易改、好改的都改了,现在剩下的是难啃的硬骨头。随着改革难度加大,改革成本升高,部门改革动力在递减,甚至有部门已不愿再改。然而问题在于,若不打通改革最后一公里,整个改革就有可能前功尽弃。正因如此,习总书记强调要做好为改革付出必要成本的准备。

  最后来说顶层设计。全面深化改革是系统、协同性改革,改革要系统、协同,当然离不开顶层设计。不过读者要注意,顶层设计并不排斥基层试验,前提是要把握好顶层设计与基层试验的边界。两者的边界何在?总的原则是:但凡不存在负外部性的改革,应鼓励基层试验;而具有负外部性的改革,则必须由中央顶层设计。

 

  [作者为中央党校(国家行政学院)副校(院)长]

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姓名:王东京 工作单位:

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