内容摘要：

关键词：

作者简介：

徐雷 

 

内容摘要：城镇化是现代化的必然趋势，也是广大农民的普遍愿望。新型城镇化作为“新四化”之一在党的十八大报告中被提出来，充分体现了我们党对城镇化这一复杂系统工程认识的深化。本文以新型城镇化的内涵为切入点，通过对“新型城镇化”提出背景的分析，重点探讨传统城镇化向新型城镇化转变的几个问题，坚持走中国特色新型城镇化道路，积极稳妥地推进新型城镇化建设。

关键词：新型城镇化；城乡互补协调；低环境冲击

作者简介：徐雷（1988-），男，汉族，河南周口人，中共党员，中央党校政法部政治学理论专业硕士生。

 

 一、新型城镇化的提出

 

十八大报告指出，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”^[1]。新型城镇化自作为“新四化”之一在党的十八大上提出以来，越来越受到各界的广泛关注。2012年12月，中央经济工作会议对新型城镇化作出了明确定位，“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。要构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应。要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”^[2]。2013年3月，国务院总理李克强在两会答记者问时进一步强调“新型城镇化是以人为核心的城镇化，必须和农业现代化相辅相成”^[3]。我国新型城镇化日益从概念走向行动，由理论落向实际。

 

二、新型城镇化提出的背景

 

（一）我国所处的特殊城市化阶段

根据我国六次人口普查数据，我国历次人口普查城镇化水平依次为：12.84%，17.58%，20.43%，25.84%，35.39%，49.68%。从整体上看，与发达国家对比，我国城镇化水平还比较低，发达国家城镇化水平大多在75%以上，以起步早、水平高、逆城镇化现象普遍为主要特点，而我国城镇化进程特点是起步晚，速度快（例如现在每年有一千多万农民转移到城镇^[4]），但水平较低。因而，进一步推进我国的城镇化建设，实现农民向市民的转变，既是现代化的必然趋势，也是广大农民的普遍愿望。

（二）传统城镇化带来了一些问题

一方面，部分地方为提高地方GDP、扩大地方财政及体现政绩，片面追求城镇化面的扩大。早在2003年，我国就有180多个城市提出要建设国际化大都市^[5]。也就是说，在当前分税体制框架下，对于一些地方领导，提高地方GDP、扩大地方财政及体现政绩进而获得干部提拔的最有效的途径就是人为造城、另辟新区，通过短期城镇化大跃进扩大城市规模。于是，层层分解城镇化指标，把城镇化与下级升迁相挂钩。不难发现，当前部分地方所走的城镇化路子是与当地经济、政治、文化、社会、生态不相匹配的，是地方政府陷入“政绩泥潭”的恶果，远远超出了当地开发所针对的市场需求和所具有的能力，缺乏城镇化的内涵（即农民变市民），充其量是半城镇化。也就是说，在一定程度上中国传统的城镇化更多地表现为土地的城镇化、城市规模的城镇化。之所以会出现这种情况，很大程度上在于作为基层政府的一二把手，在一个地方任期不过三、五年，长效的促发展、惠民生的措施一般很难在短期内收到立竿见影的效果，而他们又需要靠经济政绩来晋升，加上又不能过分依赖中央财政，因而发展城镇化，走粗放型增长道路，通过土地财政做大地方GDP，成为了选择。

另一方面，传统城镇化过程带来了信访等问题，危机社会稳定。经济学家吴敬琏在中国发展高层论坛上说，“以赚取土地差价推动的旧型城镇化造成诸多问题。过去几十年来，一些部门在这一造城运动中获取的土地价差保守估计在30万亿元左右”^[6]。也就是说，在实际的城镇化过程中，百姓得到的实惠并没有多少，而多少是为地方政府和投资商所攫取，每年因征地赔偿引发的农民上访等问题日益影响着社会稳定。而同时，随着改革进入深水区，社会各阶层利益博弈日趋复杂，协调各阶层利益的难度增大，地方政府面对城镇化过程中的信访问题，着重强化基层信访，从体制运行到社会运转、从上到下、从内到外各个层级、各个部门都在维稳，不仅市、县、乡（镇）政府、部门在维稳，村（社区）也在维稳，维稳工作日益呈现常态化、扩大化、扭曲化，各种为了维稳而维稳的行为（例如“围、追、堵、截”）不断出现，而在一定程度上甚至可以说有些信访案件就是常态化的维稳“维出来”的。更为严重的是，一些地方只强调城镇化过程的维稳而忽视城镇化过程经济的发展、民生的改善，维稳成为地方政府压倒一切的工作内容，改善民生退居其次，出现了“口号空转”、“制度空转”。之所以说有些地方的维稳路子走偏了，出现了扭曲，是因为不是靠发展来实现维稳，而是靠单纯强制性压制来实现维稳，过于强调“维稳”而忽视“创稳”。

再者，部分地方片面发展城镇化，造成对土地财政的“路径依赖”过强，而对土地财政的过分依赖反过来又刺激了地方房地产市场的不稳定。一方面，在实施分税制后，地方财力大幅削弱，地方政府试图通过招商引资（尤其是建筑性行业）、土地财政来增强地方实力，“土地财政”的存在已成为不争的事实，有些地方土地对财政的贡献率甚至超过了50%，地方政府对房地产行业可谓“爱不释手”。然而，另一方面，在房地产市场，国家对大中城市管控力度较强，对三线城市管控力度较小，三线城市房地产市场在一定程度上处于管理的“真空”状态。综合两方面因素，地方政府对房地产行业的热烈期盼和国家对三线城市房地产市场管控的不足客观上引诱部分地产商投向三线城市，三线城市成为众多地产商的“新阵地”，也正是由于这些地产大腕的加盟，三线城市房价短期内迅速上涨，速度远远快于当地居民的工资和社会福利增长。 也就是说，在大中城市，国家管控力度强，国家用政策强制管控了房地产市场的“寻租”。而对于小城市则不同，国家管控力度小、关注少、扶持力度弱，中央政府本来就微弱的调控在（对“土地财政”抱有好感的）基层政府面前也是受阻的，造成三线城市房价居高不下和房地产市场泡沫。

 

三、重点把握城镇化建设过程中几个转变

 

新型城镇化会带来经济、社会的深刻变化，需要各项配套改革去推进。在我国，社会主义的优越性集中体现在政策贯彻上的“举国体制”实践。但正是这种举国体制，对决策的科学性提出了更高的要求，否则一旦决策出现失误，就会造成举国办错事^[7]。因而，深刻理解和把握新型城镇化的内涵、产生的背景，进而在产业支撑、环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，是做好新型城镇化工作、推进新型城镇化建设的前提和基础。

（一）建筑物的城镇化转向人口的城镇化

新型城镇化是以人为核心的城镇化，所谓人口的城镇化简单说就是打破传统城镇化过程中城市内部的二元结构，降低城镇化的门槛，实现农村人真正融入城市生产和生活，重点体现在就业有岗、社保有份、服务有特色、生活有提高，目的是为了改变传统城镇化过程中的“摊大饼”（简单的城市人口比例增加和面积扩张），解决“一边是高楼林立，一边是棚户连片”、“难就业、难创业、难保障、难发展”的“四难”窘状。

第一、就业问题。农民拥有土地才叫农民，而如今，在城镇化冲击下，农民失去了土地，上了楼，住进了新建的社区，如何让他们“安得下”，做到失地不失业，丢掉农具再就业，这是失地农民遇到的首要问题，也是政府防止城市出现新的贫民阶层首要破解的难题。我认为，城镇化不仅仅是人流向城市——一个新的环境，更是需要融入到城市，实现农村作业向城市作业的转变，因而失地农民迁入城市后在就业上是弱势群体，与原城市居民相比，自我竞争能力是很弱的。因而，一方面应以政府为主导，广泛开展对失地农民创业、就业的辅导和培训，使他们成为新的实用性技术人才，并为他们提供就业创业机会；另一方面，把失地农民纳入城镇就业范畴，通过完善市场、商店、学校、医院等与生活相关配套设施，为失地农民提供各种创业、就业可能。值得一提的是，应重点关注“40、50”人员的基本工作问题^[8]，因为他们自身由于身体、年龄等所限，已不能像年轻人可以外出打工以及从事重活。因而，征地入住单位应最大可能的吸纳当地失地农民尤其是上了一定年龄的失地农民，为他们提供如保安、保洁等基础岗位。失地农民的就业是件大事，只有给予了失地农民更多的人文关怀，让迁入城市的农民有活干，有收入，确保生活上有保障，才能使悬浮的心安定下来，真正融入城市。否则，失地农民失地农民虽身在社区，却居而不安，以致于“政府不给迁入城市的农民事做，迁入城市的农民就会给政府找事做”。

第二、社保问题。作为一个新生的社会弱势群体，迁入城市的农民所享受的社会保障多数仍是失地前的农民社会保障，而如今失去了土地，没有了基本的生活来源，原有的农民社会保障远远不能满足当前的生活实际，特别对于失去劳动能力的人群，如老人、残疾人等。鉴于以上情况，完善社区相关的保障和服务，把失地农民纳入城镇低保和养老保险范畴，扩大低保范围，做到应保尽保，实现农村社区居民社会保障由农民向市民转变的制度对接，尤为重要。在一段时期内，失地农民融入城市会出现渴望和指望之间的落差，而这恰需要作为国家方针政策的最终执行者和弱化信访问题的第一道防线的基层政府，给予经济、民生更多的考虑，着手抓经济建设、民生改善，发展才是解决中国所有问题的关键，通过经济发展、改善民生的“创稳”手段“不战而屈人之兵”^[9]，促使百姓不去上访。否则，社保、就业等民生发展跟不上，试图通过单纯的强压手段弱化信访，只会“野火吹不尽，春风吹又生”。

第三，思想观念问题。城市及其生活的社区环境是一个公共环境，需要全体居民共同维护。农村社区居民首先要在思想上做好“农民”向“市民”的转变，它不但是形式的转变，更重要的是思想观念的转变和个人素质的提升，遵守公共道德，对公共卫生、公共设施、公共秩序、公共文化等公共环境意识要从心灵深处加以提升并践行。

第四，社区文化娱乐问题。社区的文化环境影响着社区居民的精神面貌，特别是对老年人，如何度过时间光阴，是他们所期盼和思考的。农村人融入城市，需要实现农村村庄文化（例如“熟人社会”）向城市社区文化的转变，在这个过程中，对于原先的农村文化，既要有所保留，又要有所扬弃。因而，在社区里，文化娱乐服务应有特色，通过增加文化体育健身器材，提高文化场所建设，资助那些由社区居民自发组织的文化娱乐项目，保证人们活动有场所，尤其是老人有所乐，丰富精神文化生活，提升社区文化品味。

（二）高环境冲击型建设转向低环境冲击型建设

环境危机实质上是城市在发展过程中对环境冲击过大造成的，是传统以牺牲环境换取经济增长的粗放型发展模式的一个缩影。之所以强调建设要实现由高环境冲击型向低环境冲击型的转变，是因为自然环境有其自身规律，一旦受损，就难以恢复。而当前，一些地区的城镇化过度侧重建筑物的城镇化，“大拆大建”，有时甚至不惜以挤占耕地、触及耕地红线来达到开发目的，以及部分中西部地区存盲目照搬东部沿海地区城镇化模式，攀比城镇化速度、规模，造成中小城市发展迟缓甚至萎缩，大城市“空城”现象日益涌现。此外，过度城镇化也造成自然环境的严重破坏，水污染、江河断流、空气污染、雾霾天气等频现。

城市与乡村最大的差别是城市降解功能过弱、生产和消费功能过强，因而城市对周边环境的冲击极大，过度的城镇化在步步压缩生态的空间，把生态逼到一个角落。因而在新型城镇化建设的过程中，要学会与自然和谐相处，要超越粗放型的发展方式，从重末端治理向侧重于源头治理转变，从偏好大型、集中式基础设施建设向小型、分散、循环式基础设施建设转变，采用低冲击发展模式，发展生态新城和小城镇，打破前期城镇化成就使部分规划师和决策者满足于的“精英式决策”，弱化地方领导对巨大尺度宏大气派的构筑物及“大变”政绩观的迷恋。

笔者认为，发展是解决所有问题的关键，但在发展中保护环境、在保护环境中谋求发展，无疑更是对发展的保障和对环境的负责，更是为了防止我国步入“中等收入陷阱”和“拉美陷阱”，弱化地方政府陷入“政绩泥潭”和“土地财政”的路径依赖。因而，我们在发展的同时，一定要把良好的生态环境作为底线，作为衡量又好又快“好”字的最基本要求，“给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”^[10]，实现历史与未来的“共生”。

（三）城市优先发展转向城乡互补协调发展

城市优先发展带来的是城乡居民收入差距的扩大、城市规模的扩张和城市病的凸发。城乡应是一种夫妻关系，相敬如宾，而传统的城市化是城市优先发展，是一种不平等的发展。十八大报告指出，“加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”^[11]。城乡协调发展着重体现在城乡基础设施一体化和公共服务均等化，这里所说的基础设施一体化和公共服务均等化并不是说“一样化”，把农村都变为城市，也不是说不平等的发展，而是要按照社会主义新农村建设要求，走城乡差异化互补协调发展道路，均衡配置资源。

值得强调的是，在我国，传统城镇化带来的是亿万农民工离乡离土，进城务工，在为经济发展做出重大贡献的同时，留守儿童、留守老人、土地撂荒以及春节拥挤的交通等新的社会问题也日益凸显。因而，在城乡互补协调发展过程中，在严防盲目撤并村庄、盲目对农居统一改造和盲目安排村庄整治的同时，更要注意，一方面新型城镇化是一个长期复杂的过程，要有产业支撑，要通过发展城镇产业实现城乡互动、互促和吸纳更多的本地农民就业，这样城乡发展才有更大的动力，而不是建设“空城”；另一方面，着眼于积极发展小城镇和新型农村社区，注重人口集聚与产业集聚的协调推进，期盼“打工候鸟”回归。

 

注释：

[1][10][11]中共十八大报告

[2]2012年12月中央经济工作会议

[3][4]2013年两会李克强答记者问

[5]新浪新闻：http://finance.sina.com.cn/roll/20031121/1705530161.shtml，2003年11月21日。

[6]新华网：http://www.cqcb.com/cbnews/instant/2013-03-23/2756010.html，2013年3月23日。

 [7]注：参考住房和城乡建设部副部长仇保兴2013年3月在中央党校“形势与任务报告”上的讲话

[8]卢展工求职因“年龄太大”遭拒，要求多关心“4050”人员就业问题，相关信息参考人民网：http://henan.people.com.cn/news/2010/01/08/448379.html等。

[9]《孙子兵法•谋攻篇》

责任编辑：孙宝灵  焦艳