杨思斌 

内容摘要：城镇居民养老保险的全面建制是加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系的重大决策，对于实现全民养老保险,构建和谐社会具有重大意义。国务院发布的《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》对城镇居民养老保险的制度要点提出了指导意见。城镇居民养老保险的实施，需要协调其与新农保、职工基本养老保险以及其他社会保障制度的衔接问题；处理好政府主导和居民自愿，中央和地方，社会养老和家庭养老，养老保险和养老服务等关系。

关 键 词：城镇居民社会养老保险   新型农村社会养老保险   养老保险

作者简介：杨思斌，中国劳动关系学院公共管理系副教授。

城镇居民养老保险制度是由城镇非就业居民参加的一项社会养老保险制度，是对无养老保险的老年人及大量处于劳动年龄但没有被纳入职工基本养老保险制度的城镇居民的养老保险制度。2011年6月7日，国务院发布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），决定从2011年7月1日起开展城镇居民社会养老保险（以下简称城镇居民养老保险）试点，实施范围与新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点基本一致，2012年基本实现城镇居民养老保险制度全覆盖。这是党中央、国务院为加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系作出的又一重大决策，标志着我国基本养老保险制度的全覆盖，对于实现人人享有基本养老保险,促进社会公平正义，保障民生，逐步实现基本公共服务均等化，构建社会主义和谐社会具有重大意义。

一、城镇居民养老保险制度建立的背景

人人平等享有养老保障是现代社会保障理论的共识，是公民的宪法性权利。实现人人都能老有所养，是中国政府向人民作出的郑重承诺，而建立覆盖全民的养老保险制度是实现人人老有所养的基础性条件。只有养老保障制度覆盖全民，才能免除全体公民的老年后顾之忧，保障老年人分享社会发展成果，实现社会公平正义。因此，“统筹城乡、全民共享”是我国基本养老保障体系发展的方向。

我国社会养老保障制度是从建立企业职工养老保险开始的。企业职工养老保险是一项与就业相关联的制度，只覆盖城镇职工，这就是说，只有在城镇正规就业的人才能参加养老保险，广大农民基本上依靠家庭养老，长期被排斥在基本养老保险制度之外，未就业的城镇居民也不能参加养老保险。1997年我国建立了全国城镇企业职工基本养老保险制度，确立了社会统筹与个人账户相结合的制度模式，覆盖范围初步扩大到城镇个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员。2005年，进一步完善了城镇企业职工基本养老保险制度。2009年，我国新农保试点，农村老年人的养老问题有了制度保障。截至2011年5月底，全国27个省、自治区838个县（市、区、旗）和4个直辖市的大部分区县纳入试点范围，其中有9个省区市实现了制度全覆盖。目前，城镇职工基本养老保险在制度上覆盖了城镇职工，机关事业单位的退休制度基本覆盖了公务员和事业单位职工，而新农保制度的试点和推广使1.9亿农村居民成为参保人，5170万符合条件的农村居民能够按月领取养老金。

但是，与一些福利国家的全民福利养老保障制度不同，我国实行的缴费型养老保险制度，强调责任分担和权利义务的对应，一些人可能会因为种种原因没有参加或者中断了养老保险关系，从而被遗漏于养老保险制度之外，这部分没有被基本养老保险制度覆盖的居民如果不能享受养老保险，社会保险的“安全网”就会有缺漏。目前，全国尚有5000多万城镇居民未纳入基本养老保险制度，其中60岁以上的老人大约有2000多万，解决他们的养老保障问题，既是应对我国随着人口老龄化进程不断加快而带来的家庭养老功能持续弱化，需要加强制度化的社会养老挑战的需要，也是弥补基本养老保险制度的缺漏，实现社会公平，消除社会排斥，促进社会和谐的必然要求。

2010年通过的《社会保险法》第22条规定了国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度。《社会保险法》于7月1日起实施，其中关于城镇居民社会养老保险制度的规定非常原则，需要进一步细化，国务院发布了《指导意见》对城镇居民养老保险的覆盖范围、资金筹集、待遇水平、领取条件和试点进程等内容提出了指导意见。

二、城镇居民养老保险制度解读

城镇居民养老保险试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”， 基本制度和主要政策与新农保基本一致。依据国务院的《指导意见》，城镇居民养老保险制度有以下要点：

（一）覆盖范围

年满16周岁（不含在校学生）、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，可以在户籍地自愿参加城镇居民养老保险。16周岁为我国劳动法律规定的劳动者的起始就业年龄，达到这一年龄的城镇就业人员符合城镇职工基本养老保险参保条件的即具有稳定的劳动关系，应该依法参加职工基本养老保险；灵活就业人员可以参加基本养老保险，不符合参保条件的城镇非从业居民，可以在户籍地自愿参加城镇居民养老保险；已年满60周岁、符合规定条件的城镇居民，无需缴费即可按月领取基础养老金。根据人保部社会保障研究所的相关调研，目前无保障的城镇居民主要有7类：（1）由旧体制遗留下来尚未参加企业职工养老保险的职工；（2）由于企业经营不善，破产倒闭或改制等原因，未纳入社保或中断养老保险的人员；（3）养老保险制度建立之前离职人员，以及机关事业单位被开除的人员；（4）无固定收入、未参加企业基本养老保险的大龄城镇居民；（5）因收入低、无力参保或被迫中断养老保险关系的人员。（6）没有养老金的60周岁以上的城镇老年居民。（7）城市化进程中，失去土地和农村户籍的农转非居民或转为城镇户籍的农民。^[1][①]以上几类城镇居民，既无法被企业职工养老保险制度所覆盖，又不符合机关事业单位退休养老的条件，由于其家庭收入往往在城镇最低生活保障线之上，他们也不能享受社会救助，在没有城镇居民养老保险制度时，只能依靠家庭赡养。城镇居民养老保险建制以后，他们可以被纳入社会养老体系，获得制度化的养老保障，摆脱单纯依靠家庭赡养甚至老无所养的困境。

（二）筹资方式

城镇居民社会养老保险制度以新农保制度为借鉴，筹资方式由个人缴费和政府补贴构成。

1、个人缴费。城镇居民养老保险基金主要由个人缴费和政府补贴构成。个人缴费是这项制度成为社会保险制度的基本特征，也是其区别于社会救助和社会福利的主要标志。城镇居民养老保险中没有用人单位，责任由个人及家庭、政府两方分担。个人获得保障的基本前提是承担缴费义务。根据《指导意见》，参加城镇居民养老保险的城镇居民应当按规定参加该项制度，缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元——1000元，10个档次，地方人民政府可以根据实际情况增设缴费档次，参保人自主选择档次缴费，多缴多得。这种多档次缴费制度设计，充分考虑了我国各地城镇居民的收入水平、缴费能力和养老保障需求，给地方和城镇居民更多的选择权，体现了制度的弹性原则和灵活性。

2、政府补贴。政府补贴包括养老金支付补贴和缴费补贴。支付补贴（补出口）即对符合待遇领取条件的参保人全额支付城镇居民养老保险基础养老金。缴费补贴（补入口）既地方人民政府应对参保人员缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对城镇重度残疾人等缴费困难群体，地方人民政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。政府补贴使城镇居民养老保险的可持续发展有了保证，体现了政府在该项制度中的保基本、扶贫弱的职责。

与新农保制度不同之处在于，城镇居民没有集体经济组织，因此不存在“集体补助”的资金来源，但是《指导意见》规定，鼓励其他经济组织、社会组织、个人为参保人缴费提供资助。

（三）制度模式

城镇居民养老保险和新农保制度存在很多相似性，制度框架基本相同。两者都没有用人单位缴费，保险基金主要来源于个人缴费和政府补贴（新农保有集体经济组织的补助）。城镇居民社会养老保险制度没有采用职工基本养老保险模式，而与新农保的“统账结合”模式基本相同。国家为每个参保人员建立终身记录的养老保险个人账户。个人帐户实行实帐管理，个人缴费、地方人民政府对参保人的缴费补贴及其他来源的缴费资助全部记入个人账户。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。这种基础养老金和个人帐户相结合的“统账结合”的制度模式比较简单，责任明确，便于管理。特别是中央财政补贴水平与新农保的水平相同，体现了城乡居民社会保险权利的平等。

（四）养老金待遇

依据《指导意见》规定，城镇居民养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金构成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方人民政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的城镇居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方人民政府支出。

个人账户养老金的月计发标准为个人账户储存额除以139（与现行职工基本养老保险及新农保个人账户养老金计发系数相同）。参保人员死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。

参加城镇居民养老保险的城镇居民，无论男女，只要年满60周岁，就可按月领取养老金。城镇居民养老保险制度实施时，已年满60周岁，未享受职工基本养老保险待遇以及国家规定的其他养老待遇的，不用缴费，可按月领取基础养老金。这项制度其实带有老年津贴或老年人福利的性质，即对于60周岁的老年人，符合一定条件的，无需个人缴费，而由政府为老年人发放养老金，帮助他们较好地安度晚年，分享社会经济发展成果。对于距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。

（五）基金管理与监督

城镇居民养老保险基金管理需要建立健全财务会计制度。城镇居民养老保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。试点阶段，城镇居民养老保险基金暂以试点县为单位管理，有条件的地方可直接实行省级管理。各级人力资源社会保障部门履行基金的监管职责。

三、城镇居民养老保险制度的实施建议

依据《指导意见》规定，城镇居民养老保险自2011年7月1日启动试点，实施范围与新农保试点基本一致，2012年基本实现城镇居民养老保险制度全覆盖。做好城镇居民社会养老保险，当前要关注以下几个方面的问题：

（一）与新农保的合并实施问题

为促进城乡统筹，保障城乡居民年老后的基本生活，实现城乡居民在社会养老保险方面的制度平等，《指导意见》规定，有条件的地方，城镇居民养老保险应与新农保合并实施，其他地方应积极创造条件将两项制度合并实施。我国一些地方已经把城镇居民社会养老保险和新农保合并，实施城乡居民社会养老保险。城镇居民社会养老保险和新农保的合并实施，有利于实现社会养老保险的一体化，即无论城区居民，还是农村农民，都可以被养老保险体系所覆盖，享受到均等化待遇，有利于城乡居民身份转换、参保衔接。城镇居民养老保险是在新农保取得经验的基础上实施的，其基本制度和主要政策与新农保基本一致。城镇居民养老保险与新农保的合并实施，需要统筹安排，制定具体的衔接办法，健全统一的新农保与城镇居民养老保险经办机构，加强经办能力建设。

（二）职工基本养老保险与城乡居民养老保险的关系

职工基本养老保险是依法强制实施的制度，有用人单位缴费，缴费水平比较高，领取养老金的待遇水平也比较高；而城乡居民养老保险是实行自愿原则，个人（家庭）缴费较少，有政府补贴，待遇水平相对较低，是保基本、托底的制度。个人如果符合参加企业职工基本养老保险的条件，又有一定的缴费能力，应该参加企业职工基本养老保险，将来享受较高水平的养老金待遇。现代社会职业的流动型，公民的身份可能在职工和居民之间发生转换，这就提出了城乡居民养老保险和企业职工基本养老保险的衔接转换问题，需要制定具体的措施以保证公民不因职业的转换及变动带来养老保险权益的损失。

（三）与其他社会保障制度的衔接问题

城镇居民社会养老保险的实施，还会涉及其他社会保障制度和政策，例如城乡居民低保、农村“五保”、社会优抚、农村计划生育家庭奖励扶助、被征地农民社会保障、水库移民后期扶持等，这里既有社会保险制度，也有社会救助和社会福利等社会保障制度的其他问题，需要有关部门制定具体政策，做好衔接工作，以提高社会养老资源的利用效率，更好地保障人民群众权益。

（四）处理好若干关系

一是政府主导和居民自愿的关系。城镇居民养老保险依靠政策和政府的行政力量而行，政府是责任主体，但是，政府主导不等于搞强迫命令，更不排除其筹资采取“自愿”缴纳的方式，政府需要通过财政补贴等政策激励和榜样示范引导城镇居民普遍参保，扩大覆盖面。

二是中央和地方的关系。城镇居民养老保险实行属地管理，中央确定基本原则和主要政策，地方制定具体办法。由于我国城镇居民养老保险制度的建立是采取先试点后推广的自下而上的路径，《指导意见》出台后，已经建立城镇（乡）居民养老保险的地方还需进行政策微调，凡是与《指导意见》原则和精神相矛盾的地方，需要进行政策调整，以和国家的制度相统一。

三是社会养老和家庭养老的关系。城镇居民养老保险是为符合条件的城镇居民提供制度化的社会养老保障，可以减轻子女赡养的经济负担，但是它不是否定或完全代替传统的家庭养老。在推行城镇居民养老保险的同时，还要弘扬中华民族敬老、养老的美德，引导子女依法履行赡养老人的义务。

四是养老保险和养老服务问题。社会养老保险只是初步解决了老年人养老的资金保障问题，并没有解决服务保障和情感慰藉等问题。人口老龄化的加速导致大量失能和半失能老人出现，对养老服务的供给提出了要求。为了保障老人安度晚年和有尊严地生活，应该大力发展社会养老服务事业，提高社会养老服务的水平。

注释：

[①] 周晖：《基本养老保险覆盖最后的空白点》，中国劳动社会保障报2011年7月1日第3版。

责任编辑：孔建会