内容摘要：本文通过对以往平安建设的评析解读，从社会学领域对社会管理、社会建设和平安建设三者的关系进行了分析探讨，在一定程度上摒弃了对平安建设的观念认识误区，明确了将“完善社会管理体制、创造安全有序社会环境、促进和改善社会建设”三大任务作为深化平安建设的定位，对体系设计、方式转变、拓展领域、内容要求和工作保障等五个方面阐述了深化平安建设应当确立的方向和重点。

　　关 键 词：平安建设；社会转型；社会管理

　　作者简介：徐长明，毕业于西南政法大学经济法系，曾经在北京市地税局、北京市政府法制办、首都综治办工作。现任首都综治办重点整治处副处长。

　　一、党的十八大报告中深化平安建设的思考

　　2005年，中央政法委、中央综治委在结合新的历史时期形势任务，深入总结各地多年来平安创建和综合治理经验措施的基础上，下发了《关于深入开展平安建设的意见》，《意见》提出“本世纪头20年，是我国改革发展的重要战略机遇期。要抓住机遇、深化改革、扩大开放、加快发展，实现全面建设小康社会的宏伟目标，需要一个和谐稳定的社会环境”，把平安建设的功能定位为“为全面建设小康社会创造和谐稳定社会环境”。从文件定位来看，中央已经意识到新的历史时期的社会治安综合治理治理工作领域应当从原有治理违法犯罪的“就治安说治安”狭义治安领域拓展到广义的治安领域，即对社会安全、稳定和秩序的综合治理，但由于政法综治部门职责的局限和整个社会机体存在的社会问题，特别是潜在的社会问题还没有充分暴露出来，使得平安建设的内涵和外延没有脱离和超出社会治安综合治理范畴，只是将平安建设作为新形势下加强社会治安综合治理工作的新举措，换句话说是综治工作的更高层次形式。文件中平安建设的目标任务也仅局限在维护国家安全和政治稳定、源头预防和减少矛盾纠纷、维护社会治安秩序、预防和减少重特大安全生产事故、查处和防止危害社会主义市场经济秩序的案件等5个重点领域，工作重点定位在基层安全创建。但文件内容也仅局限在具体方法措施上，平安建设理念思路、途径路径还有待进一步清晰，对社会安全、稳定和秩序的根源性、基础性问题没有涉及。

　　党的十八大报告中提出了深化平安建设的明确指示和要求，从内容的位置摆放来看，将其作为加强和创新社会管理的内容之一，并且与改进政府公共服务、完善创新流动人口和特殊人群管理服务、正确处理人民内部矛盾、建立健全重大决策社会稳定风险评估机制、强化公共安全体系和企业安全生产基础建设、加强和改进党对政法工作的领导、完善国家安全战略和工作机制等7项重点任务处于并列位置，从字面意思看，是通过深化平安建设、完善立体化社会治安防控体系和强化司法基本保障三项措施来实现“依法防范和惩治违法犯罪活动，保障人民生命财产安全”的目标。如做简单理解，平安建设应当回归到2005年以前中央对平安建设的定位和功能，目标指向为狭义的社会治安。但从近年来平安建设的内容、实践、演变和发展来看，平安建设已经与十八大报告中加强和创新社会管理的其他7项重点任务都有深度关联，甚至是统领其他7项任务的纲领性任务，我想这可能给如何定位新时期的深化平安建设带来一定难度。此外，十八大报告将加强和创新社会管理作为加强社会建设的内容，因此，如要做到全面准确理解新时期的深化平安建设，必须厘清社会建设、社会管理和平安建设三者的关系，才能解决好深化平安建设的定位问题。

　　二、社会建设、社会管理、平安建设三者的关系探析

　　（一）社会建设与社会管理的关系

　　美国著名政治和社会学者亨廷顿曾经指出“现代化社会是稳定的，而传统社会的现代化进程则带来动荡”。我国实行改革开放以来，经济社会领域发生了剧烈变化，特别是随着我国现代化的加快加深，原有计划经济时代固化稳定的社会结构已经被彻底打破，而符合现代化国家的社会结构正在形成之中，原有计划经济时期的社会管理体制已经无法适应正在剧烈变化的社会发展，社会控制的基础出现了动摇，因此必须加快转变社会管理的理念和方式，也就是加强和创新社会管理，才能最大限度防止因社会结构变动所带来的各类问题。从社会学范畴来讲，社会结构是指一个国家或地区占有一定资源、机会的社会成员的组成方式及其关系格局。包括人口结构、家庭结构、社会组织结构、城乡结构、区域结构、就业结构、收入分配结构、消费结构、社会阶层机构等若干重要子结构，其中社会阶层结构是核心。一个理想的现代化社会结构，应具有公正性、合理性、开放性的特征。

　　当前可能存在一个认识论误区，都在力图研究得出究竟是社会建设包括社会管理，还是社会管理包括社会建设，实际上，这两者之间不存在包含还是被包含的关系，而是互相依存，互为联动的。本人认为，社会建设的目标是调整修正社会结构，使其符合现代化社会结构的特征，核心任务是设计并建立符合现代化社会特征和要求的社会结构，实现社会结构体制成功改革，功能在于最大限度地满足社会群体和个人的利益需求，确保利益均衡合理，激发社会活力。社会管理的目标是确保社会的现代化进程平稳有序，防止社会失控。核心任务是根据社会结构的变动速度节奏，及时有效解决因社会结构转型过程中暴露出的各类问题，使社会在转型时期处在可控状态。功能在于确保社会变革时期的平稳有序，防止发生社会动荡，为社会结构成功转型赢得充分时间。打比方说，如果把建成现代化社会比喻成一项大厦的改扩建工程的话，社会建设相当于工程的设计施工，社会管理相当于工程的安全质量监理，两者缺一不可。从具体的工作定位来看，社会建设应当属于需求导向型工作，使社会结构的设计搭建更加合理，最大限度兼顾满足不同群体的利益需求，从源头上和根本上减少和防止社会转型期间社会问题发生；社会管理则属于问题导向型工作，使因社会结构转型不可避免产生的各类问题得到及时有效控制和解决，确保社会建设能够顺利及时推进和完成。

　　从两者的关系来看，加强社会建设是有效实施社会管理的前提和基础，否则社会管理将疲于应付日益增多和愈演愈烈的各类问题，最终将导致管理失灵；社会管理则是推进社会建设的指南和保障，通过发现和反馈各类问题，为社会建设提供改进的方向和重点，通过加强和创新社会管理为推进社会建设赢得时间。党的十八大报告第七部分“在改善民生和创新管理中加强社会建设”也在一定程度上验证了社会建设与社会管理的上述关系，即通过以满足人民群众的利益需求为导向的社会建设，推进社会结构中教育结构、就业结构、收入分配结构、社会保障结构、医疗卫生结构的改革，通过加强和创新社会管理，及时有效防止和解决社会变革所产生的突出问题，确保社会安全稳定。当然，从实际操作层面来讲，社会建设与社会管理是无法截然分开的，宏观整体的社会建设必定涉及局部微观层面的社会管理，宏观整体的社会管理中势必会有局部微观层面的社会建设，但两者的重点和目标是明显不同的。

　　（二）平安建设与社会建设、社会管理的关系

　　平安建设不是一个学术概念，政治学、社会学、法学、管理学等诸多社会科学学科都没有平安建设的提法，其他国家也没有定义为“平安建设”的理论和实践，即便有，也只是与平安相关的涉及国家和社会各个领域安全稳定的建设，因此平安建设与社会建设和社会管理的关系无法从学术理论方面加以探究。“平安”一词属于具有中国特色的文化概念之一，是具有强烈中国文化色彩的词语，其他国家的语言和文字中没有“平安”这一词语，即便有，也只是相关的“安全”、“安稳”等词语，正如“和谐”一词一样。“平安”内涵和外延可以包罗万象、千差万别，不同的人有不同的理解，认识程度也因人而异，因此，探究平安建设的准确内涵和外延无疑会增添诸多的烦恼，浪费时间，因为无论把“平安建设”定位在政治、经济、文化、社会、生态环境哪个具体的领域，都会挂一漏万，犯原则性和根本性的错误。本人认为，“平安建设”是一种基于文化认同所提出的动态旗帜性工作标志，不能简单划归某种特定领域的工作，在党的十八大报告提出的政治、经济、文化、社会、生态文明五位一体的布局中，各个领域都涉及平安建设的内容，但是当“平安建设”出现在某一特定领域时，就成为该领域工作的出发点、落脚点、方向标。因此，在社会领域，平安建设与社会建设、社会管理的关系，不是包含与被包含的关系，也不是交叉的关系，甚至不是可以强加在一个层面讨论的问题，“平安建设”的内涵和外延只有结合所涉及的工作领域和工作职责，才能具体化和清晰化。具体到社会领域，“平安建设”就是统领社会建设和社会管理的具有中国特色的本质要求。只有把“平安建设”从社会建设、社会管理的思想认识桎梏中解放出来，才能研究解决下一步如何深化平安建设的问题。

　　三、关于新时期深化平安建设的定位和思路方向

　　前面我们已经提到“平安建设”必须要结合工作领域和工作职责，才能使内涵和外延具体化和清晰化，因此综治部门在贯彻落实深化平安建设必须从自身职责出发，从社会管理领域的形势任务出发，才能使深化平安建设谋划好、落实好、推进好，符合党的十八大报告的本质要求。

　　（一）关于深化“平安建设”的定位

　　平安建设是十八大报告中加强和创新社会管理的其他7项重点任务的统领，绝不是“就治安说治安、就安全说安全”的狭义回归，因为中国的迅速发展和剧烈变革已经使社会体制、社会环境、社会意识发生了翻天覆地的变化，从当前绝大多数违法犯罪问题的动机、目的和产生根源来看，是社会结构转型变动所导致的社会意识失范、社会管理体制失范、社会环境约束和保障失范的结果，是社会问题在治安安全领域的反映。从根本上来说，解决治安安全领域的违法犯罪问题本质上就是解决社会问题。那么，平安建设的任务是不是定位在从根本上解决社会问题呢？对于这个问题，我们只能从党的十八大报告、当前社会形势和政法综治部门职责上分析，才能避免犯认识上的错误。

　　首先，要想从根本上解决转型时期出现的社会问题只能通过加强社会建设、调整完善社会结构来完成，只有党委政府才有能力完成这一历史性的任务，并且社会建设一旦落实到具体任务上，无疑转化为政府部门的工作职责。从党的十八大报告来看，“平安建设”被定位在政法综治部门的工作职责上，政法综治部门既没有洞悉掌握政府工作的能力，也无权干涉政府工作的谋划和开展。

　　其次，平安建设的定位是不可能回归到二十多年以前的社会治安综合治理定位上的，前面我们已经提到当前绝大多数违法犯罪问题是社会转型时期的社会问题在治安安全领域的反映，如果“平安建设”不触及产生违法犯罪行为的社会根源性问题的解决，显然无法实现维护社会安全、稳定的目标。

　　综上，本人认为平安建设必须定位在推动解决产生违法犯罪问题的根源上，换句话说，也就是推动各类社会问题的解决上，但这种推动绝不是越俎代庖式的直接推动，而应当是在充分履行政法综治部门自身职责的基础上，把完善社会管理体制、创造安全有序社会环境、促进和改善社会建设作为下一步的深化改进方向，“平安建设”才能进一步焕发生命力，实现长远发展。

　　（二）当前“平安建设”需要深化拓展的思路方向

　　如前所述，当前我国正处于社会转型时期，影响社会安定的问题还处在逐步暴露和爆发的状态，这决定了平安建设不是一蹴而就的，也不可能做到对各类问题发生进行准确预期和短期内解决所有问题，而应当是一项随着社会客观形势发展变化而逐步深化完善的任务和目标。因此，平安建设应当围绕以下五个方面进行深化和拓展：

　　首先，平安建设的体系设计上应当是一个开放的工作体系。应当在社会管理层面认真研究党委政府、职能部门和社会组织、企事业单位、公民个人等社会力量在平安建设中应当发挥和可以发挥的职能作用，搭建多层次、多领域的平安建设体系，确保形成全社会共建平安的整体合力，确保将已经产生和可能产生的突出问题及时吸纳解决到平安建设中来。

　　第二，平安建设的方式应当由行政指令式向平等互动式转变。虽然平安建设应当是党委政府的主责，但不能简单依靠行政管理手段，而应当多采取鼓励、引导、扶持、服务的手段，以人民群众便于接受、乐于接受的方式加以推进。同时，通过建立全面有效的信息收集渠道，及时了解掌握和有效满足群众的平安需求，让群众认识到党委政府不是“为了平安管人民”而是“为了人民管平安”。

　　第三、平安建设的领域应当向治理不良社会环境拓展。不良社会环境是导致违法犯罪产生、影响安全稳定的重要原因，如城市环境建设及污染防治、社会诚信体系建设、社会公益及救助体系建设、网络虚拟社会服务管理等亟需纳入到平安建设中来。

　　第四、平安建设的内容要求应当进一步实化、细化。对于各类突出问题要责成有关部门进行科学深入分析，从中找出切实可行的具体解决办法，建立具体指标，并在全市推广，绝不能以一种笼统口号的要求、模糊空洞的任务、脱离实际的标准来实施，否则平安建设无法有效落实，更无法扎实推进。

　　第五、平安建设应当建立坚实有力的工作保障。平安建设的实施体制保障、运行机制保障、法规政策保障、基层基础保障等都需要进一步细化、充实和完善。

　　综上，深化平安建设是在以往工作基础上的继承和发扬，只有找准平安建设在新的历史时期的工作定位，不断深入研究平安建设的内涵外延，才能更好地解决我国当前阶段的各类社会突出问题，更好地完成党的十八大报告赋予综治部门光荣而又艰巨的任务，确保我国全面建成小康社会和社会主义现代化国家的宏伟目标实现。

　　参考文献：

　　[1]《变化社会中的政治秩序》，美国塞缪尔.P.亨廷顿著，上海世纪出版集团。

　　[2]《社会学概论》，张友琴、童敏、欧阳马田编著，厦门大学面向21世纪教材，科学出版社。