国家财政的重要性决定了其收支管理过程中的时间因素不可忽视。换言之，自上而下的全口径预算推行，只是静态地解决了预算可比性、预算规范性等初期问题。真正实现预算的科学性，还要发挥其预测和预警的功用，而动态分析需要全口径预算做支撑。

  近期，《预算法》修正草案（第三稿）再次引发各界关注。一方面，地方债是否开闸，关系到未来地方政府财力来源及存量债务的接续问题；另一方面，规范预算管理已作为全面深化改革的主要目标被确立，推进落实已在弦上。我们认为，实施全口径预算的工作是规范预算管理的关键。

　　全口径预算的目的，就是要将所有的政府收入纳入预算管理。对于国家财政而言，弄清楚财富多寡并不容易。一个国家的财富有存量和流量之分。税收和收费是国家财政的流量，而国企和资源则是国家财政的存量。国家运行的复杂性以及收支活动的非对称性，决定了政府财政存量和流量的管理存在诸多困难。

　　作为现代国家治理结构的标志，中国的全口径预算管理难在三点。其一，中国幅员之大、政府层级之多和收入形式之复杂，致使将写在文件和法条上的预算管理要求付诸实施，存在极大的不确定性和非标准化。其他国家的现有经验，也难以直接借鉴利用。其二，改革开放以来经济的快速发展，令我国的财政收入与支出情况变化都很大。这里不仅有数量上的规模膨胀，还有管辖领域的扩张，如近些年，国有企业收益和社会保障收支等都逐步纳入了预算管理的范畴。可以说，全口径预算管理的承载范围超出了传统财政收支的领域。其三，全口径预算要求的动态管理，使得财政的记账方式、管理模式和风险控制面临全面重构。其中牵涉到诸多利益博弈，中央政府与地方政府、地方政府间以及职能部委间，都需要协调。

　　有学者认为，预算改革的关键是体制改革推进，预算的事情无非是按章办事，按时公开。这在原理上没错，但实施策略却有讲究。现有研究的主要瓶颈也在于此，当提及问题和道理时往往清晰无比，但对落实到行动的策略却寥寥数语。简单而通俗易行的改革最能起到成效。这里点出全口径预算管理可以着手的两项内容。

　　其一，按政府层级建立自上而下的全口径预算制度，将现有的公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算贯彻始终，实现政府间纵向与横向可比。这里的道理非常简单，一个家庭富裕不富裕，不能只看今年收入多少，还要看它的财富总量。公共财政预算以税收为主，主要涉及流量。国有资本经营预算、政府性基金预算（主要是土地出让金）和社会保障预算则有大量的存量资产，而且从所有权上来说这些资产不完全归属政府。国有资本全民所有，国有土地全民所有，社会保障部分由居民缴存。目前情况是，2009年开始，中央一级的社会保障预算已经按年度公开；2011年，社保预算分类从原来的五类细化到七类。2009年以后，省级公共预算基本上全面公开，并按照全口径预算要求编制，但不同地区省以下预算编制及公开进程进展比较缓慢。不少地方已经将公开预算编制科目延伸到三级，“三公”经费就是预算编制三级科目当中的内容。此外，部门预算编制也是非常重要的内容。因为我国预算支出按功能划分，一个功能往往对应相应的职能部门。当前公开的预算目录，只能看到部委自身的收支情况，尚未对其职能相关的公共支出提供公开账目。

　　其二，建立基于全口径预算的财政可持续性分析与预警机制。国家财政的重要性决定了其收支管理过程中的时间因素不可忽视。换言之，自上而下的全口径预算推行，只是静态地解决了预算可比性、预算规范性等初期问题。真正实现预算的科学性，还要发挥其预测和预警的功用，而动态分析需要全口径预算做支撑。2013年12月30日，审计署公布的 《全国政府性债务审计结果》显示：截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元。负债率为36.74%（国际警戒线为60%），外债率为0.91%（控制参考值为20%），债务率为113.41%，预期债务率为1.01%。这一连串数据是国家财政的家底体现，也是预算管理中的重要指标。将视野再放大一些，2008年的西方国家主权债务危机，乃至以往的各国财政困境，有经济发展动力不足的内在原因，也不可忽视其对财政管理的疏失。

　　（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院）