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——基于江浙两省的调研分析
顾金喜 （浙江行政学院公共管理教研部，杭州，311121）
[摘 要]生态治理和生态文明发展既是应对我国日益频繁的生态灾难和生态危机的必然要求，也是积极促使经济转型升级、实现经济社会统筹发展以应对国际金融危机的必然要求。我国既往发展至上的理念和片面的GDP崇拜已经导致经济社会增长长期处于一种失衡的状态，而且导致环境污染日益严重，生态灾难日渐增多，容易将社会发展引向有增长而无发展的歧途。本文通过对江苏和浙江等地的实地调研，论证分析了当前我国经济转型升级和生态文明发展过程中政府职能转变创新的必然性和具体的路径，并就经济转型和生态文明发展视角下的政府职能转变和创新提出了具体的对策建议，即必须加快生态型政府建设，创新政府绩效评估体制，强化生态责任追究机制，确保经济转型升级和生态文明发展的规范、有序。
[关键词]发展主义，生态文明，职能转变，创新
自党的十七大提出生态文明建设以来，各级党委政府对生态治理和生态文明建设日益重视。但实践中政府经济建设导向的职能仍然没有根本转变，粗放型、要素扩张型的经济增长方式没有根本扭转，日益严峻的生态危机使得我们不得不慎重思考当前经济社会的发展方式。因此，如何实现转型升级，实现更好的发展，建构人与自然、人与社会统筹和谐的生态文明，让广大人民群众共享改革开放和经济社会发展的成果，最终实现“人人受益、普遍共享、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会，已经成为地方政府积极应对金融危机和生态危机的必然战略选择，也对地方政府职能转变与创新提出了必然要求。
一、发展主义的增长局限与生态文明建设的必要性
邓小平曾指出：“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题”[1]；“发展才是硬道理”[2]。改革开放30年来我国经济年均9.8%的速度增长，经济总量呈加速扩张态势：国内生产总值由1978年的3645亿元迅速跃升至2008年的330670亿元，人民群众的物质文化条件不断得到改善，都与这种发展至上的理念密切关联。发展主义对政府公共治理的核心影响就是代表公共权力和公共意志的政府逐渐演变成为发展型政府，表现出两个显著特征,即自主性和国家能力，尤其强调国家机关执行政策实现预期目标的能力。特别是在面对强有力社会团体反抗和恶劣的社会经济环境时[3]。但它往往忽视了国家、政府决策过程和政府与社会关系的复杂性，具备了自主性和嵌入性的强政府可能运用手中的权力攫取社会价值,扮演掠夺型国家的角色，如各地公权力异化所导致的暴力拆迁自焚事件。因而发展型政府在创造奇迹的同时正在经历着重大的危机，主要表现为：一是政府权力异化,公共利益部门化,权力寻租无法避免；二是助长了地方保护主义,市场分割,政出多门；三是造成许多低效率的投资,政府的社会服务功能受到抑制；四是政府的社会公信力降低,社会信用体系破坏,容易形成畸形的市场经济[4]。
然而，发展型政府所面临的危机并不仅仅局限于上述几点，GDP及其增速的崇拜导致的局限性还表现为：
1.经济增长长期处于一种失衡的状态。以经济增长为唯一衡量指标导致的直接结果就是经济增长长期处于失衡状态。首先在GDP的占比中，居民消费率不到35%，远低于发达国家的60%-70%，是典型的投资扩张型、要素扩张型而内需严重不足的经济增长模式[5]。其次，三产结构中，工业一直占据重要比例，而现代服务业比例与经济社会的发展程度已明显不相称。再次，资源消费畸高和浪费现象并存。单位产值的石油消耗大体是日本的4.3倍，法国的4.03倍，美国的2.4倍；单位产值的水资源消耗约是发达国家的8-10倍左右[6]，粗放型、要素扩张型的经济增长方式并没有有效扭转。
2.明显失衡的社会发展不断强化社会冲突。以经济增长为唯一衡量指标导致的另一直接结果就是社会失衡发展非常明显，其突出表现一是区域失衡、城乡失衡、贫富分化明显，基尼系数远超国际公认的0.4的黄色警戒线，埋下了社会冲突的引线。二是基础设施发展较快而公共医疗卫生、环境保护和就业服务等软公共服务却严重滞后。城乡不均等的公共服务供给体系加剧了城乡失衡的严峻性，再加上不健全的社会保障以及日益集中的社会财富分配，导致不同社会群体的被排挤感、心理失衡和社会矛盾日渐突出，无疑已经成为突出的社会问题。而规模持续增大、暴力冲突程度日益加深的群体性事件无疑正是当前我国诸多社会发展失衡的结果之一，最近连续爆发的校园杀戮事件则反映了公民在社会不公面前心理失衡问题的严重性。
3.导致环境污染日益严重，生态灾难日渐增多。以经济增长为唯一衡量指标导致的另一后果就是环境污染日益严重，生态灾难日渐增多。调查显示,我国每年因污染导致直接的经济损失已经达到了125亿元左右[7]。与之相伴的则是生态灾难逐渐增多：2008年南方雪灾和2010年的西南五省干旱，百年一遇，导致的损失也远超从前。而且，环境污染导致的突发事件不断增多，如陕西凤阳血铅事件、内蒙古赤峰水污染事件等等；生态破坏的范围和影响在逐渐扩大，水土流失、沙尘暴、水资源短缺程度都在日益加剧，不断接近自然环境所能够承受的极限。
可见，粗放型、要素扩张型的经济发展方式，已经难以为继。因此，遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律，统筹兼顾，实现发展转型，将是一种历史的必然。而如何实现经济转型升级，建构人与自然、人与社会和谐统筹的生态文明，已经成为各级地方政府积极应对金融危机和生态危机必然的战略选择。
二、江浙在经济转型与生态文明建设方面的实践
我国现有的政治行政体制、发展转型和生态文明建设的复杂性、系统性决定了政府在其中的主导地位，也决定了政府职能转变与创新的必然性；而强政府弱社会的生态治理格局则决定了政府必须转变职能，创新生态治理新格局。从对江苏无锡、苏州和浙江嘉兴、湖州、宁波等地实地调研的情况看，江浙两省在经济转型和生态文明建设方面开展的实践探索主要有：
（一）大力开展生态治污和深入开展节能减排，修复和维护生态环境
近些年来江浙两省地方政府在生态环境治理和修复上付出了很大的努力。一是投入力度不断加大，节能减排工作取得新成效。2009年苏州全社会环保投入达270亿元，占GDP的比重达3.65%，治理成效显著，同时万元GDP能耗累计比05年降低18.3%。二是按照坚决取缔一批、限期治理一批、严格监控一批的原则，各地扎实推进工业污染整治工作，特别是积极推进了太湖流域水环境整治，关停了太湖沿岸5公里范围内不达标的污染企业。三是狠抓蓝藻防治，恢复太湖流域的水生态环境。四是实施生态清淤工程，有效的恢复了太湖流域的水环境与水质量。太湖治理成效显著，主要水质指标持续改善，2009年仅太湖无锡水域高锰酸盐指数、总氮、总磷和富营养化指数就比2008年分别下降7.6%、8.3%、21%和4.3%。
（二）完善生态规划体系，发挥生态规划的引领作用
早在2003年浙江省就提出了生态省建设的战略目标，并制订了《浙江省生态省建设总体建设规划纲要》，提出调整优化工业结构和布局，加快生态功能区建设，大力发展生态农业的规划蓝图。生态规划的重要意义在于，它不仅能够充分发挥引领作用，而且把生态文明理念贯穿于战略发展规划和城乡总体规划中去，落实到空间布局、基础设施、环境保护和发展等各个专项规划中。从江浙两地的调研来看，目前各地基本上都已经出台了“生态市”建设的规划，生态功能区、居住区、生态农业和工业区功能划分清晰，在生态治污和生态文明建设方面发挥着重要作用。
（三）深入实施生态创建，打造生态美好的宜居城市
生态文明建设重在落实，而优美的环境则必须依靠持续深入的生态创建来实现。浙江省连续出台了省级生态县、生态乡镇（街道）创建办法，对COD排放强度、城镇生活污水集中处理率、工业固体废物处置利用率等重要指标进行考核，逐步建立了政府主导、公众参与的创建机制，在社会经济和生态环境协调发展方面迈出了重要的步伐。通过“千村示范，万村整治”和生态创建“十百千模范工程”[①]。如安吉在生态文明发展方面进行了独特的探讨，通过“中国美丽乡村”建设。经济结构合理、社会和谐稳定、人居环境优美的生态发展已结出了累累硕果，城乡统筹发展达到了一个新的高度。
（四）努力促进创新发展，实现统筹兼顾的生态发展
从实地调研来看，江浙两省近年来在科技创新方面都作出了很大的努力，新兴产业发展效果良好。仅以无锡尚德电力为例，该公司自2001年9月成立至今，在短短数年间就已快速成长为全球最大的光伏产品制造商及太阳能系统解决方案的供应商之一，实现了跨越式的发展。而光伏发电对环境的贡献和生态保护的作用也是非常巨大：以该公司2008年的产量计算，产品稳定安全运行25年，可产生150亿度绿色电力，相当于减少燃烧750万吨标准煤，减排1100万吨二氧化碳。
而浙江近些年来通过循环经济和生态省建设，通过科技创新和产业改造提升，大力发展生态工业（如正泰太阳能等），实现工业的生态化；大力发展生态农业（如余杭猪-蚯蚓-甲鱼+鸡蛋的循环模式），逐步实现生态的产业化，提升生态产业的附加值和资源的循环利用率；大力发展现代服务业和文化创意产业（如西溪生态创业城、动漫城、淘宝网等），通过源头推进，在生态产业化和产业生态化方面作了卓有成效的探索。近几年两省单位GDP能耗基本上都呈快速下降趋势。
三、江浙经济转型与生态文明建设对地方政府治理创新的启示
生态问题主要是人类欲望的无限性与自然资源的有限性之间的矛盾，从目前的生态危机和日益增多的生态灾难来看，遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律和自然资源有限性及其保护原则，统筹兼顾，实现发展转型，已经成为一种历史的必然。而要实现经济发展的转型升级和生态文明发展，地方政府应在其中发挥主导作用，必须积极转变职能，进行职能创新。从江浙经济转型与生态文明建设的实践来看，其启示主要有：
（一）牢固树立生态优先的发展理念，加快生态型政府建设
生态省建设必然要求生态型政府，也即遵循生态规律与经济社会规律,依法行使对生态环境的管理权力,全面确立加强生态建设、维持生态平衡、保护生态安全的职能,并实施综合管理的行政行为的政府[9]。其建构意味着政府首先必须以更系统、完善的视角审视当前人与自然以及人与人、人与社会之间的关系，公共治理理念与目标必须从“非生态”甚至“反生态”的倾向向生态维护和促进导向转变，牢固树立生态优先的根本价值取向和发展理念[10]，意味着政府必须把资源有限性和生态保护作为政府政策选择、执行和评估时抉择的核心标准。其次它也必然意味着政府治理方式的转变与创新,更意味着必须要有新的机制和体制，要求政府在公共治理过程中遵循生态规律与经济社会规律,努力实现生态经济、生态环境、生态家园和生态文化多元一体的协调发展。三是必须加快建立与完善生态环境的监测体系与预警系统，对资源消耗、环境污染进行全面的跟踪监测，铁腕治污，全面推进节能减排工作。四是政府必须着力打造生态品牌，提升生态产业附加值和规模化发展的效益，不断提升生态惠民、生态富农的实际效果。唯有如此才能实现“人人共享，普遍受益，人与自然和谐统筹”的良序社会和美好社会。
（二）生态立法和生态规划，把生态保护和发展纳入政府核心职能范围
对当前我国的经济转型升级和生态文明发展而言，一是各级政府必须强化生态立法和生态规划的引导功能，以制度化、规范化的方式促进生态保护和生态发展，意味着政府必须把生态治理、生态保护、生态规划、生态发展纳入核心职能范围。江浙两省在生态治理和生态规划方面进行的积极探索即是最好的例证。生态功能区、生态产业园区、生态农业区和居住区的适当分离，既达到了生态保护的目的，也实现了生态发展，让人民群众在享受经济增长所带来的丰裕物质财富的过程中共享优美的生态环境、和谐的生态家园、繁荣的生态文化。
二是积极开展生态创建活动，不断改善、优化生态环境。特别是在当前我国经济社会发展所导致的生态恶化现象并没有根本扭转的情况下，经济快速增长与资源保障、生态环境保护之间的矛盾在一定领域内依然突出。因此，无论是生态省建设还是生态型政府的构建都必然要求地方政府始终把生态治理纳入政府的核心职能，加大对生态污染的整治力度，积极开展生态创建工作。唯有如此才能建设生产发展、生活富裕、生态优美、生活舒心的社会主义美好社会。
（三）加快推进创新型政府建设，以科技创新实现生态保护和生态文明发展
对地方政府而言，应在“十二五”时期把科技进步和创新作为经济社会发展的首要推动力量，把建设创新型政府作为面向未来的重大战略，以科技创新与高新技术的产学研一体化带动经济转型升级，逐步实现集约型、创新型发展，在“产业生态化和生态产业化”过程中实现社会效益的系统优化。
1.全面发挥政府引导作用，不断优化科技创新创业的政策环境。地方政府应把科技创新作为基本战略，加快推进创新型政府建设，努力促使科技创新能力的提升，着重解决产业生态化和生态产业化的技术难题。而首要的一步则是不断优化科技创新创业的政策环境，不断完善科技创新创业相关的扶持政策，加大扶持力度，形成创新发展的政治生态环境。
2.全力培育高新技术新兴产业，为地方经济新一轮转型升级提供强劲动力。民营经济的创新综合指数和科技进步贡献率相对偏低，而对外技术依存度指标却较高，因此在技术创新和产业升级方面速度相对较慢。这就必然要求政府加大对科技创新的扶持力度，特别是要全力培育高新技术新兴产业，加快发展壮大创新创业集群，依靠科技创新实现跨越式的发展。因此，对地方政府而言，必须全力提升经济社会发展创新的综合指数和科技进步对国民经济发展的贡献率，充分发挥科技是第一生产力的带动作用和新能源新产业生态保护与生态文明建设的示范作用。
3.着力完善科技创新创业的机制体制，全力深化产学研一体化合作机制。“十二五”时期地方政府应深化与全国名校的合作关系，借助与高校的合作平台，完善高等院校在科技创新和最新科研成果转化、孵化机制，全面提升产学研一体化合作机制和经济社会发展的创新效果；面向全国甚至全球全力集聚高层次创新人才，着力打造创新创业的人才高地，不断拓展科技创新创业的源头；同时，全力实施知识产权战略，激发全社会创新创业活力的发展平台。
（四）创新政府生态治理的协调机制，形成生态治理的整合效应
生态型政府建设必然要求深化政府管理体制改革和政府职能的创新，实现从经济建设型政府向生态促进型政府转变，全面确立政府加强生态建设、维持生态平衡、保护生态安全的基本职能；同时在各部门之间确立生态保护与生态文明建设的职能分工与合作，以及详细的分类分级考核指标体系，形成生态治理和生态文明发展的协作治理机制，实现政府各部门之间生态治理的整合效应。鉴于当前我国政府在经济社会发展中的主导作用，政府生态职能的转型与创新无疑是生态文明建设的关键。
“十二五”时期地方政府在生态治理机制创新方面应该有更大的作为，但是以环保厅或局一把手兼任生态办主任的制度设计，在地方生态治理过程中，显然无法充分发挥它应有的作用，难以协调各方关系。因此，建议在生态治污中，创新生态治理的协调机制，健全并完善高层级的综合协调机构，由地方党政一把手兼任生态领导小组及办公室的一把手，居中协调，理顺关系，统筹兼顾；并创新政府绩效考核体系，强化一把手负责制和生态责任追究机制。
（五）创新政府绩效考核体系，强化生态责任追究机制
生态省和生态型政府建设对政府绩效考核体系创新也提出了新的要求，主要表现为：
1.必须创新政府绩效考核的生态指标体系，强化对单位GDP原材料的消耗程度、能源资源消耗强度、单位工业增加值能耗和环境污染程度进行系统考核，全面衡量科技创新与转化、管理水平、经济结构调整和转型升级的综合体现，监测、反映经济增长对环境的污染情况和压力水平；并全面反映地方政府在生态治污和生态文明建设过程中的努力情况和实际绩效。
2.应针对不同地区，建立健全分类分级考核的指标体系。应在生态环境现状调查的基础上，开展生态功能区和生态保护规划，并针对不同区块的功能特色，按照分类分级的指标体系进行考核。如降低对生态功能区、现代生态农业区的GDP增长的考核，而适当提升生态功能区建设和生态保护成效的考核，并加强对生态屏障的生态保护、产业结构调整、环境保护基础设施建设、农业农村污染防治的生态补偿制度和专项补助，并加大生态建设补助、生态保护补贴和生态环境治理补助的力度。
3.强化生态责任追究机制。在对单位GDP原材料的消耗程度、能源资源消耗强度和环境污染程度进行系统考核和分级分类基础上对各级地方官员进行综合考核的基础上，必须对在创建生态省、生态文明建设过程中执行不力的官员进行行政问责，特别是因对环境污染控制不力而导致突发性群体性事件的地方官员更是要一票否决。同时还应创新并强化生态执法，充分利用日常监测、监控和突击性的飞检等方式对企业进行全方位的监测和抽检，一旦发现违规违法排放者则处以重罚，杜绝违规非法排污现象。
（六）优化政府生态治理模式，建构网络化的生态治理新格局
生态型政府建设在对政府职能转变和创新方面提出新要求之时，也对地方政府治理模式的革新提出了新的要求，也即必须打破既往政府主导的单中心治理模式，着力培育公民社会和非政府组织，充分发挥非政府组织在生态治污和生态文明建设中的系统整合作用。从而建构起政府主导下，社会多元主体广泛参与的开放型生态治理新格局。
1.建立健全多元主体广泛参与的环保、环评政策的公共协商平台和制度。即可充分利用互联网的发展，借助网络平台建构环保政策、环评政策和环评工作的公共网络协商平台和机制；也可在生态省建设、生态整治工作会议召开之际，通过网络、平面媒体征集公民的广泛意见，或征集人大、政协、非政府组织、社会团体、市民代表和相关专家列席会议，展开充分的民主协商，整合各方不同的利益诉求，形成政策合力。
2.完善环境风险的网络化防范新格局。在污染排放监测和环境风险防范方面，充分发挥人大、政协、非政府组织和公民的作用，畅通政府、人大、政协、绿色环保团体等非政府组织和公民之间的沟通、互动渠道和平台，对环境污染监测和预防实现网格化的布控，形成多方合作的环境风险网络化防范新格局。
3.建立并完善多元主体参与的网络化整治新格局。在生态环境改善和修复方面，既要发挥政府的主导作用，也要充分发挥非政府组织和公民的必要补充作用，在治污和环保事业方面，鼓励社会资本投资经营环保基础设施，积极开展生态产业经营，自主经营、自负盈亏；同时，调动社会力量积极主动参与生态清淤和综合整治工作，加快形成多元化的生态环境整治和修复的投入机制，形成政府、社会、公民立体互动和整合优化的网络化整治新格局，将对生态环境的改善和修复产生重大意义。
四、结语：生态文明发展的基本模式
在面临百年一遇的国际金融危机和日益严峻的生态危机挑战之际，政府应在经济转型升级、生态治理和生态文明建设中积极发挥主导作用，通过生态立法、生态规划和生态省、创新省建设，以综合整治和科技创新为契机，一是加大生态整治、生态恢复和规划，逐步形成生态功能区、现代特色产业园区，统筹规划一、二、三产业的关系和布局，通过不同类型产业的组合和连接，大力实施产业生态化战略，形成共生互动的生态工业网络体系和社会经济体系；二是逐步实现产业集聚，加快传统优势产业的转型升级，做大做强新兴产业，建立循环经济的发展模式，实现物质流、能量流和信息流的循环传递和多级利用，走生态循环的可持续发展之路；三是加速推进优势生态的产业化进程，充分发挥生态品牌效应，提升优质生态在经济社会发展过程中的经济、社会效应，促进社会、经济、环境的协调发展，从而形成如图2所示的基本发展模式。最终，在生态文明建设和创新的过程中，实现“创新强省、创业富民”，让更多的人民群众分享经济社会和生态文明发展的优秀成果，人人都过上“生产发展、生活富裕、生态优美、幸福健康”的美好生活。
