内容摘要：本文从实务的角度，探讨了国际投资规则体系的历史沿革和发展，概括总结了后危机时期国际保护主义的新特点和新趋势，对中国开展境外投资提出了相关的应对策略。

关键词：

作者简介：

孟  辰

 

内容摘要：本文从实务的角度，探讨了国际投资规则体系的历史沿革和发展，概括总结了后危机时期国际保护主义的新特点和新趋势，对中国开展境外投资提出了相关的应对策略。

关 键 词：国际投资规则  保护主义  “走出去”战略  应对策略

作者简介：孟辰，对外经济贸易大学经济贸易学院副教授。

 

一、我国对外直接投资近况、机遇与挑战

 

近些年来，我国对外投资迅猛增长。2002-2010年对外直接投资年均增速达到50%。在2010年，我国对外直接投资流量达到688亿美元，首次超过日本、英国等传统对外投资大国，创历史新高。截至2010年末，我国对外直接投资存量达到3200亿美元。从投资存量的构成来看，非金融行业投资占比达到83%，其中商务服务、采矿、批发零售、交通运输和制造业是主要的投资领域。从投资存量的地区分布看，亚洲、拉丁美洲最为集中，大洋洲和欧洲的投资存量增幅最显著。从投资主体看，国有企业占主导地位，在投资存量中的占比超过66%，民营企业作为海外投资的新兴力量，对外投资增长迅速^①。

从总体来看，我国对外投资发展势头良好，无论是投资的主体、行业和地域分布，还是投资的渠道和方式选择，都日趋多元化。2008年国际金融危机为国内企业对外投资带来了新的机遇和挑战。危机造成了一些地区和行业的资产价格被低估，特别是遭受危机重创的发达经济体出现了新的投资机会。国内企业可以借机加快“走出去”步伐，调整海外投资布局。与此同时，国内企业海外投资业也面临新的挑战，这既有外部因素也有内部因素。近期对国内重点企业的调研显示，内部竞争、与金融资本结合不紧密、审批手续繁杂等因素，使得国内企业“走出去”缺乏合力，而西方国家投资保护主义势力抬头，则已成为阻碍国内企业海外投资的重要掣肘。

 

二、国际投资规则体系的演变和内在缺陷，促使投资保护主义措施有不断增多的趋势

 

国际投资规则体系的形成和发展经历了两个阶段。第一阶段是二战后到上世纪80年代末，这一时期国际投资协议主要是由位于同一地区和处于相同经济发展水平的国家之间缔结的双边和多边投资促进协议。这一阶段签署的国际投资协议还没有对投资自由化形成一个明确的共识。第二阶段是上世纪90年代至今，世界各国签署的国际投资协议数量快速增长，到2007年已超过5500项。绝大多数的国际投资协议对促进资本跨境流动和保护外国投资者的权益形成了基本共识。例如，国民待遇保证、最惠国待遇、公平与合理的待遇、禁止无补偿的征地和禁止限制货币流通，以及涵盖国与国之间、投资者与国家之间纠纷解决等条款，都出现在大多数国际投资协议中的核心规则部分。

国际投资规则体系虽然取得了快速发展和扩大，但由于体系内部存在缺陷，给国际直接投资也带来了更多新的挑战。

一是国际投资规则体系越来越分散。体系包括多边、双边、地区协议以及地区间协议等数千项，但这些协议缺乏系统性的内部协调，没有形成一套全球性的投资规则。尽管各类协议对促进投资的核心原则在很大程度上保持一致，但各国在具体表述和起草细节方面存在很大差异。如果各国继续频繁地签订国际投资协议，这种细节上的差异会日趋显著而影响实际的投资活动，国际投资规则体系也会愈发缺乏“透明度”，“差异化”的规则表述很可能演变成为变相的保护主义措施。

二是国际投资体系越来越复杂和多样性。一方面，各国越来越强调寻求广泛的自由化承诺，使得投资和贸易问题日益交织在一起。例如，世贸组织《服务贸易总协定》中的服务行业投资自由化机制，《北美自由贸易协定》以及近期的《泛太平洋战略经济伙伴关系》也都涉及投资问题。其结果导致自由贸易协定越来越多地与原有的双边或多边投资条约发生重叠甚至利益冲突。另一方面，国际投资协议着手处理的问题不断增加，不仅涉及投资事物本身，还包括知识产权、劳资、环境保护等其它相关问题的规则。近期的一些双边投资协议还借助例外条款，强调与外国投资有关的公共政策问题，例如国家安全与公共秩序，文化多样性及审慎金融服务措施等。由于国际投资规则的制定更加复杂、精细，反而增加了达成共识和执行规则方面的技术难度，也增加了国际投资的成本，与促进投资自由化的目标差距逐步拉大。

三是缺乏有效的多边争端解决机制。由于国际投资规则体系的上述特征，使得国际投资争端明显增加且难以有效解决。据联合国贸发会议披露，2007年基于条约分歧而产生的国际投资争端案例达到290例，比本世纪初增长了近4倍，涉及的行业主要有公共服务（例如输电、水务处理等）、资源开采和制造业，涉及的内容包括公正和公平待遇、反对歧视以及“投资”定义等核心条款。而国际争端仲裁程序通常成本高、耗时长，规则体系的分散性和缺乏一致性，也常常导致重复仲裁或不同仲裁结果存在矛盾的现象发生。因此，即便一国在纷繁复杂的各类投资规则下，实施了不公平的保护性措施，也很难有相应的惩罚措施和机制加以有效约束。

综合上述分析，国际投资规则体系的自身缺陷，为投资保护主义提供了充足的生存空间，如果上述挑战和问题得不到国际社会的及时重视和解决，投资保护主义将会以更加“合情合理”的姿态，对跨境投资构成直接威胁。实际上，据联合国贸发会议数据显示，支持国际投资自由化的势头已经出现放缓，对外国投资的保护主义措施已经显著增加。比如，不利于外国直接投资的国家政策占所有管理措施的比重，已经由上世纪90年代末的2-3%，显著提高到目前的超过20%。加上很多国家对经济全球化的社会影响越来越忧虑，预计影响外国直接投资的紧张因素还会继续增加，对跨境投资的合理有序流动以及国际投资规则的制定造成负面影响。

由于发达国家缔结了全部双边投资条约中的60%，在制定国际投资条约方面起了主导作用。相比之下，发展中国家的影响力虽然不断提升，但由于经验不足、占有资源相对较少，讨价还价能力有限，在国际投资规则制定方面处于不利地位。随着国际投资协议体系日益分散化、多层次，协议的数量、广度和复杂性不断增加，各国必须在国际投资协议谈判中独自捍卫自己的利益，这使得多数发展中国家在国际投资保护主义上升的趋势下，面临更加艰巨的挑战。

 

三、后危机时期投资保护主义的一些具体表现

 

（一）加强国家安全审查

在一些国家特别是西方发达国家，政府对国家安全的担忧明显增加，尤其是针对来自中国这样有较强经济实力的国有企业和主权财富基金，担心这些国家可能利用投资控制东道国的重要行业或资产，以实现经济回报之外的战略目的。因此，不少西方发达国家对外国投资实施了更加严密的国家安全审查。比较典型的案例是美国外国投资委员会（CFIUS）和澳大利亚投资审查委员会（FIRB）。

经济危机期间，美国政府修订法案，加强了CFIUS对国家安全审查的自由裁量权，将审查范围扩大到了14个重大领域及其下辖的89个子行业。美国国会研究局在同期还专门发表了针对中国主权财富基金的政策报告，建议限制中方在美投资的持股比例和投资方式，并取消税收豁免。澳大利亚政府也对外资审查和监管做了详细梳理，对外国政府投资实施更加严格的审查和信息披露要求。美国CFIUS和澳大利亚FIRB的共同特点：一是对“国家安全”和“国家利益”定义模糊，以此来增加对外资的审查裁量权及政策干预。二是通常将国有企业或有外国政府背景的企业统一认定为“外国政府投资”，对项目金额、在全球范围内涉及的相关资产、项目所在地、投资方式等诸多方面进行严格筛查和审批。在这一背景下，有一批中国国内企业的投资受挫。例如：中海油竞购美国优尼科石油公司、华为收购美国网络设备制造商3Com、服务器技术公司3Leaf以及竞标澳大利亚宽带网项目，西北矿业国际投资公司收购美国First Gold公司,鞍山钢铁公司收购美国Steel Development公司，五矿首次收购澳大利亚OZ矿业公司，中铝收购澳大利亚力拓公司等。

（二）加强对投资者义务的要求

此前，国际投资规则比较多地侧重于促进外国投资和对外国投资的权益保护问题，而现阶段则增加了对外国投资者的义务要求，以谋求外国投资者利益和投资接受国公共利益之间平衡。对外国投资者义务的要求包括多方面，例如确保投资接受国本地人就业、保持高水平的环保标准、履行企业社会责任、确保投资接受国产品和服务的市场供应安全以及维持市场竞争环境等等。以美国联邦能源管理委员会（FERC）为例，FERC要求外国投资者投资美国输电项目时，必须确保美国能源市场的价格公正，FERC会对市场定价和影响市场竞争的行为实施必要的干预。澳大利亚也有类似的外资管理举措，比如规定被外资收购的公司必须在澳大利亚当地注册办公、录用一定比例的澳籍员工，对某些行业的最终产品流向也有相关规定，以避免外资垄断国内市场或产品供应。对外国投资者义务等方面的附加要求，在很大程度上增加了外国投资的运营与合规成本，也使得新兴经济体和发展中国家对外投资的被保护范围逐步缩小，实际上构成了隐性的投资准入壁垒。

（三）出于地缘政治和意识形态的考虑增多

这一点与我国对外投资的相关度更高。本次经济危机过后，国际政治和经济格局正在发生微妙的变化和调整，局部地区的军事冲突和政权更替也使得原有的利益格局面临重新分配。在这样一个变革与调整的国际背景下，一些国家希望从中国的经济发展中获利，但同时也对中国崛起抱有抵触和疑虑，甚至敌视。经济危机使得一些国家特别是发达国家财政负担沉重、失业率居高不下，国内政党政治矛盾加剧，社会不稳定因素增加。相比之下，不少中国企业高调“走出去”，给国际社会带来“突然崛起”的形象，由于对中国企业缺乏了解，许多国家对中国的投资感到不安，特别是一些具有垄断背景的中国国有企业。与此同时，一些国家的内部矛盾也催生了民族主义和民粹主义的盛行，使得国家政策时常被国内政治、大选和舆论绑架，将限制中国的投资作为转移国内视线和转嫁国内矛盾的工具。总体而言，我国对外直接投资面临的地缘政治和政策风险正在明显增加，并已经成为投资保护主义的重要推手。

 

四、应对策略建议

 

（一）增强对国际投资规则体系发展的大局观认识和宏观把握能力。在各国纷纷制定多边或双边投资协议的趋势下，我国积极参与规则的制定并逐步扩大自由贸易和投资协定的范围是必要的。但在同时，我们也要高度关注国际投资规则体系发展过程中蕴含的潜在风险，要努力倡导公平、开放的国际投资环境，有效规避和防控投资保护主义。一是对多种类型投资协议要有统筹把握，明确整体战略，确保规则制定的一致性。二是认真评估我国作为资本输出国和资本输入国的双重身分，及其可能对投资谈判和规则制定产生的影响。特别是为了保护输出投资而寻求的国际投资协议承诺，有可能限制我国在管理输入投资的裁量权。三是充分认识国际投资协议体系高度分散化的现状和体系的自身缺陷，努力促进南南合作，在国际投资规则制定的过程中加强对发展问题的关注，推动发展中国家形成一个有效的国际投资交流平台，形成合力，与发达国家进行积极对话，维护好自身权益。

（二）坚持互利共赢的投资原则，不断创新对外投资渠道和方式。在国内企业对外投资的初期阶段，不少对发达国家的投资会采取获取技术在中国国内生产和销售的模式，对发展中国家则采取利用自身技术雇佣中国劳动力在当地销售的模式。还有不少国内企业总是把目光集中在投资接受国处于行业领先地位的大型企业身上，企图一口吃下。事实证明，上述做法都很难行的通。一是投资接受国越来越多地关注外国投资对本国生产安全、经济增长、就业和市场竞争机制的影响；二是在多数发达国家投资，投资权益占比超过10%即被认为拥有控制性权益，将触发监管审查的“红线”，加上当地舆论的影响以及利益集团明里暗里设置的投资准入障碍，全盘或大比例收购发达国家重要资产已经十分困难。因此，国内企业必须要转变对外投资策略，在互利共赢的基础上要注重对投资接受国社情民意的考虑，审慎选择投资合作伙伴，重视处理公共关系和合理应对公关危机，对可能触及当地民众情结的标志性资产的投资要高度谨慎。与此同时，应当积极考虑创新投资合作方式和渠道，与“一股独大”、单纯追求控制相比，联合多个国际财务投资者共同开展投资，或做“积极的少数投资者”，可能是更加奏效和现实的投资策略选择。

（三）注重监管合规，认真研究和把握投资接受国外资管理政策和变化。尽管我们有一些因监管政策准入限制而受挫的海外投资案例，但与外国政府批准的外国投资项目总体规模比较，毕竟还是少数。在这些不成功的海外投资案例中，有不少是因为国内企业缺乏对投资接受国外资管理政策和监管合规要求的认识和理解，导致具体的投资策略选择出现失误，出现了“投资难进入”或“进入不好管”的现象。因此，在境外投资的过程中，要加强投资前综合调研，尤其要重视与投资接受国政府和监管机构的交流和沟通，同时也要高度重视投后管理和投资的监管合规。

 

注释：

①数据来源：《2010年度中国对外直接投资统计公报》。

 

参考文献：

[1]EU competition law rules applicable to merger control, (2009), http://ec.europa.eu/competition/mergers/legislation/legislation.html.

[2]Federal Energy Regulatory Commission (FERC), http://www.ferc.gov.

[3]Foreign Investment Review Board (FIRB)of Australia, http://www.firb.gov.au/content/default.asp.

[4]Parisi, J.(2009), A simple guide to the EC merger regulation.

[5]Report on G20 trade and investment measures,(2010)(2011)，OECD, WTO and UNCTAD joint report.

[6]Roundtable on freedom of investment 15, 2011, OECD Secretariat.

[7]Seitzinger, M.,L. Attorney and A.Division (2008), foreign investment in the United States: major federal statutory restrictions, U.S. Congressional Research Service report for congress.

[8]Toft T. and Quitaz V. (2009), Introduction to EU competition policy: past, present and future, speech at EU-China conference on the anti-monopoly law, Dalian, 11 May 2009.

[9]Toft, T.(2009), Latest developments in EC competition law, speech at EU-China workshop on the abuse of dominant market position in China, Beijing, 14 January 2009.

[10]The Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS), http://www.treasury.gov/resource-center/international/Pages/Committee-on-Foreign-Investment-in-US.aspx.

[11]UNCTAD,(2008),International investment rule-making: stocktaking, challenges and the way forward.

[12]UNCTAD and OECD，（2011）， Sixth report on G20 investment measures.

[13]中国对外直接投资统计公报(2010,2011)。

 

 

责任编辑：李凯飞  孔建会