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重视铁路中的公共物品属性
2014年05月21日 09:08 来源:中国社会科学报 作者:张梦龙 欧国立 字号

内容摘要:【核心提示】我国铁路改革需关注的重要方向,是实现公益性铁路与以营利为目的的商业性铁路,以及公益性运输和以营利为目的的商业性运输的明确区分和分离,即“公商分离”,按物品属性对铁路进行分类管理、投资、建设和运营。从消费的竞争性和排他性来考察铁路,铁路作为典型的网络型基础产业,通常既具有私人物品的一般特性,如商业性、竞争性、效益性等,同时又在一定程度上呈现出公共物品的一些特点,只不过对不同地区、不同线路、不同组成部分以及不同季节的铁路而言。而我国铁路改革需关注的重要方向,是实现公益性铁路与以营利为目的的商业性铁路,以及公益性运输和以营利为目的的商业性运输的明确区分和分离,即“公商分离”,按物品属性对铁路进行分类管理、投资、建设和运营。

关键词:铁路改革;物品属性;分类管理;基础产业;公益性运输;营利;网络;公商分离;区分;公益性铁路

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  【核心提示】我国铁路改革需关注的重要方向,是实现公益性铁路与以营利为目的的商业性铁路,以及公益性运输和以营利为目的的商业性运输的明确区分和分离,即“公商分离”,按物品属性对铁路进行分类管理、投资、建设和运营。 

  党的十八届三中全会强调,“根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化”。我国铁路改革已取得一定成效,但是鉴于其行业属性的复杂性和网络型基础产业的特殊性,继续深化改革时仍面临诸多难题。从公共物品属性视角考察铁路的性质和功能定位,有助于建立铁路改革设计的整体观点,使改革更加趋于理性和全面。

  “公商分离”是铁路改革的重要方向 

  从消费的竞争性和排他性来考察铁路,铁路作为典型的网络型基础产业,通常既具有私人物品的一般特性,如商业性、竞争性、效益性等,同时又在一定程度上呈现出公共物品的一些特点,只不过对不同地区、不同线路、不同组成部分以及不同季节的铁路而言,其公共物品属性的程度不同而已。

  铁路领域的公共物品属性,已经引起一些国家的足够重视,并在前期改革中从制度上给予了特殊安排。如德国、日本等发达国家在铁路改革过程中,不仅由政府出面承担铁路的长期债务,而且对亏损铁路的处置、公益性运输的补贴和普遍服务的维持等,都制定了相应的公共政策。即使私有化程度很高的美国铁路,也包括公益性客运,并由政府提供补贴。这意味着铁路作为兼具商业性和公益性的特殊行业,只能部分而不能整体上走向市场。铁路改革的先行步骤,应是明确基于行业属性分解的市场边界。这也决定着在该领域应当如何正确处理政府与市场的关系。

  当前我国铁路改革走到了新的十字路口,需要从结构层面进行“顶层设计”。这不仅涉及产权结构、市场结构、管理结构等若干结构性问题,同时需要对铁路的行业属性做出分析。当务之急是明确铁路的基本属性及其在市场经济中的功能定位,使政府和市场发挥作用的界限更加清晰。同时,需要尽快建立公益性铁路的投资和公益性运输的补偿机制,明确相应责权关系。这是政府职能归位的内在要求和铁路走向市场的必要前提。而我国铁路改革需关注的重要方向,是实现公益性铁路与以营利为目的的商业性铁路,以及公益性运输和以营利为目的的商业性运输的明确区分和分离,即“公商分离”,按物品属性对铁路进行分类管理、投资、建设和运营。

  “公共中间品”决定铁路重组的结构特性 

  网络型基础产业具有区别于一般制造业和工商业的显著特点,突出表现在其功能上的基础性和生产组织上的网络性,这使其物品属性包括公共物品属性。正是不同行业及行业内不同组成部分在物品属性上存在差异,决定了各行业改革尤其是重组,具有各自独有的特点和要求,从而影响到改革设计的结构特性。铁路是一个基础性和网络性特征十分突出的行业,铁路的公共物品属性,不仅表现在作为一个行业整体,应当如何进行属性定位,行业内部各具体业务环节的公共物品属性问题也同样应当受到重视。

  从某种程度上说,铁路运输业的重组,主要表现在基于纵向分离和纵向一体化的产业纵向关系调整。将“公共中间品”概念引入对铁路的分析,将改变人们对铁路轮轨关系和产业组织的传统看法。“公共中间品”与一般意义上公共物品有区别,一般不直接面向消费者,而是作为投入进入生产过程,并为行业内的消费者提供服务。因此,“公共中间品”常表现为行业内多个经济主体共享的共用性财产和资源,其消费主体通常表现为厂商等生产者,而这种消费又具有拥挤性、不可分割性和可收费性等特点。由于共用性资源的多次重复使用,可以带来成本的节约,“公共中间品”问题正在得到越来越多的关注,成为生产服务业等领域的重要研究对象。

  “公共中间品”现象在铁路、公路、民航、海运、水运、城市交通等交通运输业普遍存在,如不同行业的调度指挥、空中管制、导航、呼叫中心、信息平台、交通枢纽等。具体到铁路领域,除调度指挥系统外,还存在如客货信息服务、客票销售等客观存在的“公共中间品”环节,完全可以将其分别组建成行业内的公共设施企业,实现独立运作。这样既可节约成本,又可作为独立第三方为各运输企业提供透明、平等的无差别服务。“公共中间品”独立运作的必要性和可行性,要求我们改变对铁路纵向关系传统看法,即仅限于“网”和“运”两类业务的“二分法”,进而按基础设施、客货运输、“公共中间品”进行“三分法”的纵向分离。这是铁路改革的又一个重要方向。

  “建营分开”是铁路改革的现实选择 

  政府与市场关系的处理,在某种程度上表现为政企关系。按照“公商分离”和“三分法”纵向关系调整的思路实施铁路改革,必然涉及包括政企分开在内的整个行业政企关系的调整。

  我国铁路较长时期内,将形成“网络运营商”、“网络建设商”两大市场主体并存的局面。“建营分开”有利于对路网进行统一规划和建设,提高运输资源配置的效率和效益。对铁路改革实行“建营分开”,要求从行业角度和国家层面,分别设立相应的组织。如组建铁路建设投资总公司,统筹安排全国及各地区的铁路新线和高速铁路的建设;组建铁路运输总公司,下设若干大型区域性铁路运输公司,或若干客运、货运、高速铁路等专业性铁路运输公司;将行业的相应监管职能移交给交通运输部后,由交通运输部会同相关部门,统筹规划铁路和综合交通网的建设;建立铁路产业投资基金,从国家层面对铁路建设实行行业统筹和计划单列,为彻底实现铁路“建营分开”和单独组建铁路建设投资机构创造条件。

  (作者单位:北京交通大学经济管理学院)

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