【核心提示】似乎历届美国总统都经历了极为艰困的时期，肯尼迪的遇刺、尼克松的“水门事件”、卡特的“伊朗门”、里根遇刺案、克林顿的弹劾危机、小布什的反恐战争、奥巴马的“斯诺登事件”……美国总统难道真的越来越难当吗？回答这个问题，显然要从总统制度本身找原因。 

　　1789年1月7日，美国举办了第一届总统大选。美国人投票支持选举人，一个月后乔治·华盛顿当选美国第一任总统。时至今日，美国总统选举制度经历了二百余年的变化，然而相比美国开国之父华盛顿来说，之后的美国总统越来越难当了。

　　事实上，顺利挺进第二任期的奥氏已算得上是焦头烂额，政府关门与债务上限危机尚未消散，全民医改计划在落实上又困境重重，而移民改革、控枪等承诺也迟迟无法兑现……纵向比较，似乎历届美国总统都经历了极为艰困的时期，肯尼迪的遇刺、尼克松的“水门事件”、卡特的“伊朗门”、里根遇刺案、克林顿的弹劾危机、小布什的反恐战争、奥巴马的“斯诺登事件”……美国总统难道真的越来越难当吗？回答这个问题，显然要从总统制度本身找原因。

　　选举制度漏洞百出 

　　美国总统不好当的首要原因在于当总统的人，即产生美国总统的制度出了问题。虽然美国立国两百多年，但总统选举制度得以彻底完善还是上世纪60年代的事情。即便如此，这些“新”制度很快就显露出很多的漏洞与弊病。

　　按照现行的制度安排，任何候选人都需要通过政党提名这一关，即党内初选。这就意味着他们需要满足党内支持者的政治好恶。其结果就是，两党都可能推选出本党的极端派人士。大选中，选民无从选择，只得让一个勉强还能接受的候选人上台。换言之，1960年代才成型的初选制度本身虽然保证了候选人恪守本党立场，但却削弱了其回应民意的责任。回顾历史，从1964年共和党的巴里·戈德华特到2008年民主党的奥巴马，都属于这类情况。近年来，无论是小布什还是奥巴马，上台后都推行了本党立场鲜明的政策，加深了政治极化。

　　获得初选提名后，两党总统候选人就进入了短兵相接的大选阶段。出于对独裁和暴民政治的双重警惕，美国在奠基时代便设计了间接选举产生总统的方式，最终演变成了如今的选举人团制度。在选举人团制度下，不但50个州没有得到平等的权重，而且“胜者全得”原则允许让得到民意相对较多者彻底代表所有民意。算上2000年最为著名的佛罗里达州验票风波，美国历史上已出现了四次在没有获得多数选民支持的情况下当选总统的情形。即便是2008年奥巴马在选举人团票上以365对173战胜麦凯恩时，他们的选民票其实也只是52.9%比45.7%。这就意味着，选举人团制度虽然可以较为高效地产生总统，但却掩盖了民意上的巨大分歧。

　　民意对政治的冷漠 

　　基于这样的“游戏规则”，美国普通民众对政治也开始越来越冷漠，最近30年的总统选举投票率少有突破60%者。2000年美国大选的投票率仅为50.7%，这意味着几乎有一半美国选民没有表达意愿。而奥巴马的“魔力”也没有提升投票率，2008年和2012年分别为57.1%和57.5%。如此低的民意表达度，直接导致了总统制度民意根基的脆弱性。

　　正是由于选民对选举政治的漠然，在漫长的选战中，那些能够博得媒体曝光度的“明星候选人”更易为人所知，进而也就有了更大的胜算。不过，他们往往政治经验不足，相比之下某些具有丰富经验的圈内资深人士却因为人气不足而无法“染指”白宫。这种怪象直接导致了美国总统欠缺理政经验，甚至拖累国家层次决策的窘况。从这个意义上看，参照近年来美国联邦政府的所作所为，2008年麦凯恩竞选广告中将奥巴马形容成“作秀的明星”也不算过分。概言之，缺少民意参与的选举就是“制造明星、制造总统”的闹剧。

　　此外，由于美国初选制度旷日持久，所谓“隐形初选”往往在大选年前两年就拉开帷幕。初选阶段，任何候选人想占得先机势必需要大量财力支持，能捐出巨额款项的财团精英因此显得特别重要，候选人对这些财团甚至到了言听计从的地步。于是，大金主们通过竞选控制了政府政策议程，民意则又一次被抛到了脑后。比如，2012年大选两党候选人的募款总数已超过了20亿美元，而奥巴马上任和连任后将众多捐款人派出驻外则是金钱驾驭政治的最好例证。

　　府会斗争与极化政治相互紧绷 

　　基于如此选举制度和民意环境产生的总统，要么民意基础脆弱，要么资质能力薄弱，要么被利益集团驾驭，如何能很好地完成总统职责？

　　更为严重的是，长久以来总统所面对的执政环境越来越恶化。这里所谓的困境，主要是指总统党与国会多数党分立的情形。这一制度安排，虽然被冠以“分权制衡”，但在现实政治中却极大地牵绊了总统的执政空间。在过去半个世纪的多数情况下，华府长期处于“分立府会”，总统所推进的任何政策，都会招致占据国会多数的另一党的彻底反对，其结果就是总统在内外事务上与国会缠斗，无力兑现政策承诺。例如，正是由于府会斗争的推手，克林顿时代的“拉链门”最终发酵为对总统的弹劾审判；小布什时期则经历了民主党国会耗时良久的关于反恐战争的争辩；奥巴马目前的举步维艰也皆因国会共和党特别是茶党势力的阻挠所致。

　　府会难达共识的深层原因主要在于美国政治和社会的极化倾向严峻。美国政治的极化发端于1960年代民主党“伟大社会”等一系列大政府项目所导致的政党重组。在最初的重组中，以政府角色受限程度为界，南方民主党人倒向了共和党，而新英格兰、中西部等区域也回归到民主党阵营。1980年代，里根继承了所谓的“新保守主义”衣钵、将共和党带回白宫，进而导致了西部保守势力与南方共和党的合流。而2008年奥巴马当选后推动的一系列大政府政策，加深了两极化的矛盾，撕裂了社会与民意。特别是医疗改革计划，这是一个全面触及国家、社会、个人三个层次的复合议题，导致了巨大争议，进而激起了共和党的强烈反弹，将本轮极化趋势推向顶点。如今，华府已再无共识可言，总统的难做可见一斑。

　　纵观美国总统制的逻辑，美国总统制在选举和治理意义上的困境将是一个常在的结构性问题，不可能在短期内得到彻底解决。特别是在美国总统的第二任期内，制度安排与政治过程的双重束缚往往更加显著。这也是为什么在2008年麦凯恩冲刺白宫时考虑过承诺“只做一届”以展现实干的决心。

　　在过去的一个世纪以来，美国总统政治可谓跌宕起伏，从20世纪初被国会主导，到二战和新政时代的总统权力崛起，再到“水门事件”后总统权势下滑，又到里根时代所谓的“帝王式总统”……在潮起潮落百年之后，总统制虽然最终占据了华府游戏圈的上风，成为了美国核心决策的真正主导者，但总统的权势却也在日趋极化的政治生态中被再度限制。这种限制并不是来源于另一个政治分支的制衡，而是来自制度与现实的不可调和，这也解释了美国近年的相对衰落。

　　　（作者单位：中国社会科学院美国研究所)