中国基本公共服务调查报告(2012)

2013-06-19 中国社会科学院社会发展战略研究院


  (一)背景与概念

 

  基本公共服务是以一定时期经济社会发展水平为基础,在社会共识的基础上,政府为维护经济社会的稳定和发展、保障公民的基本生存和发展权利、实现社会公平与正义而提供的公共产品与服务。建立一个覆盖全体社会成员的基本公共服务体系,并逐步实现基本公共服务均等化,对促进社会和谐、实现经济的可持续发展十分必要。

 

  “十一五”期间,党和政府通过多项措施对公共服务的均等化予以强调,在全面免费义务教育、劳动就业服务体系、社会保险制度、社会救助和社会福利体系、城乡基层医疗卫生服务体系、国家基本药物制度、保障性安居工程等方面取得了较为显著成效。在此基础上,《国家基本公共服务体系“十二五”规划》进一步明确了基本公共服务的内容、标准和保障办法。在这样一个承前启后的阶段,我们有必要对基本公共服务均等化在若干年实践之后取得的成效、存在的问题、有可能改进的方向,进行认真的调研和思考。

 

  基本公共服务的均等化并不是简单的平均化和无差异化,而是对制度性供给不均、财政供给不均和成果享受不均的克服,具体包括机会均等、标准相同和结果相当三个方面。基本公共服务作为面向公众的政策措施,其评价除了考察各地政府的基本公共服务力之外,最重要的就是分析公众对公共服务的感知效果和对未来的信心。本次调查主要从基础设施、公共安全、社会保障、医疗卫生、基本教育和环境保护六个方面对公众关于基本公共服务的满意度和信心指数进行评价。

 

  对基本公共服务的满意度,是指公众接受政府所提供的公共产品和公共服务,并将其与自身的期望进行比较之后所形成的满意或失望的主观感受。

 

  对基本公共服务的信心指数,是指公众基于对当前基本公共服务的主观感受,结合对经济社会形势的判断和对政府相关服务部门的行为预期,对未来可预见的时期内基本公共服务变化趋势的预测。

 

  (二)研究发现

 

  2012年,中国社会科学院社会发展战略研究院主持开展了“2012年中国社会发展与社会态度调查”,这次调查所拟推论的总体是中国城镇地区居住的16岁及以上的人口,具体操作定义为中国大陆直辖市、地级市、县级市中居住在社区(居委会)辖区中的16岁及以上人口。抽样方法采取四阶段(市辖区、县级市—居委会—家庭户—个人)复杂抽样设计,调查在2012年4月到5月间实施,最终回收有效问卷8070份。调查数据显示:

 

  1.公众对基本公共服务的总体满意度和信心较高

 

  总体来看,公众对各类基本公共服务还是比较满意的,尤其是基础设施、基本教育和社会保障的得分较高,均超过3分(满分为5分),环境保护的满意度偏低,平均得分为2.84。基本公共服务的总体满意度达到3.07。

 

  在信心指数方面,总体信心指数为79.4,且各类公共服务的得分均超过50分,即公众对各项服务的前景都持积极预期,认为其未来三年将会变得更好。相比而言,公众也依然是对基础设施的信心最高,信心指数达88.7,对环境保护的信心最低(65.2)。但进一步细化分析后发现,不论哪个地区、哪种身份属性的人群,都对食品安全不太满意,对其未来的改善状况也不乐观。这说明,食品安全也是目前普遍存在的社会问题,公众对食品安全的满意度偏低、信心严重不足。

 

  2.地区间的基本公共服务仍有差距,对西部的扶持方向应有所调整

  东、中、西部各地区对基础设施建设方面普遍感到很满意,满意度平均得分排在前三位的分别对基础设施、基本教育和社会保障。但总的来说,东部地区和中部地区居民的满意度要普遍高于西部地区居民,医疗卫生方面地区间存在显著差异。这说明,医疗卫生的不平衡是当前地区间最为严重的基本公共服务不均等问题。同时,各地受访者较低预期的一致性和东部地区的积极预测则说明,这种地区间不平衡的状况在未来三年并不会有多大改善,并且发达地区的优越性将会继续保持。此外,西部地区的受访者对基础设施和基本教育满意度最高,且对其前景预期也是最乐观的。

 

  3.由制度安排造成的不均等问题主要体现在城市区域和居民户籍

 

  主城区居民的对基础设施、社会保障、教育水平和医疗卫生的满意度评分均高于非主城区居民。可见,基本公共服务的城乡分割不仅体现在城市与农村之间,也体现在城市内部的不同区域之间。而将六大类基本公共服务按照是否受到户籍限制进一步细分为普受型和差异型时发现,普受型基本公共服务无论任何户籍类型的人群,都可以平等地享受到,因此居住在城市中的农业人口和非农业人口的满意度差别不大;而差异型基本公共服务由于受到户籍类型(农业、非农业)和户籍属地(本地、外地)的限制,居住在城市中的非农业人口的满意度均高农业人口。此外,在对基本公共服务的满意度和信心指数方面,本地居民的满意度评分和对未来的预期均高于户口在外市县的居民,尤其是本地非农业户口居民,满意度和积极预期都高于其他类别人群。也就是说,地方政府关于公共服务类别的设计和供给存在制度性区隔,主要还是从本地城市户籍居民的需求角度出发,而对外地农业户籍居民,即农民工群体的考虑较少。

 

  4.年龄较大的城市居民对基本公共服务的满意度较高、年轻人对基本公共服务的前景预期较为消极

 

  总的来说,各年龄组对基本公共服务的总体满意度评价基本呈正态分布,并且即年龄越大的城市居民对基本公共服务的满意度水平越高。但年轻人的满意度较低主要是由于不同年龄段人群的不同需求结构和压力感受造成的,在老年人最为需要的医疗卫生方面,老年群体的满意度并不太高。对六项基本公共服务改善前景方面,不同年龄段的预期在公共安全和环境保护方面有明显差异。并且对这两类公共服务的预期都与年龄呈负相关,即年龄越大的群体,做出的预期越积极。

 

  5.教育程度与对部分基本公共服务的满意度和预期负相关

 

  受访者的教育程度与他们对基础设施、基本教育、环境保护的满意度呈负相关。不过,对于社会保障的满意度却正好与这一趋势相反,随着教育程度的上升,其满意度略微上升,但差异并不显著。而在对基本公共服务前景预期的预期方面,教育程度与对社会保障和医疗卫生的前景预期呈正相关,即教育程度越高,对这两类基本公共服务的前景预期越积极。此外,教育程度可能和就业状况以及工作单位交互作用,而加深了教育程度较低人群在享受基本公共服务时的弱势地位。

 

  6.基本公共服务的体制性差异不显著

 

  就职于不同性质单位的人群关于基本公共服务的满意度评价在基础设施、公共安全、医疗卫生、基本教育方面并没有什么差异,而对社会保障和环境保护的评价则与单位性质具有较强的相关性。属于体制内的党政机关和事业单位对于社会保障的满意度是所有群体中最高的,其次是社会团体,而国有企业职工对于社会保障的满意度是所有群体中最低的,甚至略低于自由职业者。关于对环境保护的满意度,国有企业职工的评价均分最高,而就职于党政机关事业单位的人群最为不满。

 

  7.工作状态与人们对基本公共服务的前景预期密切相关

 

  总的来说,各个群体对于各项基本公共服务的预期大体还是比较相似的,都是对基础设施和基本教育最乐观,对环境保护和医疗卫生最悲观。但具体而言,不需要工作的人群,包括离退休和在家持家的人表现得最为乐观;没有工作或工作部稳定的人群,包括失业下岗和有临时工作的人群表现得最为悲观,尤其对医疗水平、社会保障等于经济能力和就业单位密切相关的服务项目前景感到相对悲观;而有固定工作的群体,对于各类基本公共服务的预期都处于中间水平。

 

  8.经济收入和社会地位较高人群对基本公共服务较满意

 

  人们的收入水平与他们对社会保障和医疗水平的满意度评价均有显著相关。具体而言,收入水平越高的人群,对社会保障和医疗水平的满意度越高,但月收入在3001元以上的群体之间对医疗水平满意度没有什么差别。这说明医疗水平的不均等问题在低收入群体中比较严重。而对各类基本公共服务信心指数最高的人群也主要集中在中层和中上阶层,除环境保护外,底层民众对各类服务的信心指数都是最低的。尤其是对医疗卫生和公共安全的预期。

 

  (三)政策建议

 

  1.环境保护、食品安全需加强

 

  环境保护方面存在的问题较多,持不满意态度的人群明显高于其他类别公共服务,许多公众认为已有的改善措施和未来规划还有欠缺,对其未来的改善程度持保守态度,并且这种不满意和低信心也是跨越地域、户籍和社会阶层存在的普遍现象。这说明,环境保护方面的问题主要不在于地区或群际的差别,而是整体水平的不足。

 

  社会治安、食品药品安全、生活生产安全都是公共安全服务的重要内容,但目前关于公共安全的关注和投入都主要集中在社会治安方面,近年来重大食品安全事件不断出现,公众对食品安全的满意度偏低、信心严重不足。因此,食品安全的管理和服务力度应是全国和各地政府在今后中的公共服务建设中需要着重关注的内容。

 

  2.地区间的基本公共服务仍有差距,对西部的扶持方向应有所调整

 

  一方面,中央财政应当继续通过财政转移支付的方式,扶持西部地区的基本公共服务事业发展,并促进转移支付制度下地方政府信息的公开透明,实现中央政府转移支付项目目标的最大化。另一方面,在重视教育开发的同时,应当将公共安全和医疗卫生领域也纳入重点扶持领域。尤其在医疗卫生方面,西部地区的政府财政投入和居民满意度都与东中部地区有明显差异。此外,还应注意推进与改善基本公共服务相适应的财政配套体制。

 

  3.城乡统筹发展仍然是基本公共服务均等化的主要努力方向

 

  为了从机会均等、标准一致、效果相当三个维度全面实现基本公共服务均等化,需要:第一,打破城乡分割的制度壁垒,统筹规划城乡一体的公共服务供给的项目和标准,有计划、有步骤地将农村居民逐步纳入统一的公共服务体系,促使经济社会发展的成果的全民共享;第二,解除户籍限制,在考虑当地经济社会发展水平和政府负担能力的前提下,分阶段、有重点地对在城务工的农业户口人群逐步开放所在地城市的基本公共服务。第三,在服务项目和内容的设施上,扩大民意征询范围。

 

  4.体制性公共服务差异化改革初见成效,对非正规就业人群保障仍然加强

 

  从人们的主观感受来看,体制内外的基本公共服务均等化改革已经取得了一定成效。但在社会保障方面,党政机关和事业单位的优越感也仍然明显。目前已有的改革都是依托就业单位推进的,而许多农民工与用人单位的劳动关系都比较松散且不稳定,自由职业者又没有雇主为其缴纳社会保险,这些人群大多没有纳入社会保障体系中,缺乏制度性保护。因此,基本公共服务均等化的另一个努力方向是加强对非正规就业人群的劳动权益保护,关注基本社会保障项目的覆盖。通过相关管理规则和监督措施的建设,能够以更加灵活的方式将这些人群纳入基本保障的范围,并落实到具体部门监督实施。

 

  5.加大对底层人群的基本公共服务供给是提升均等化水平的关键

 

  社会底层群体在教育程度、就业行业、经济收入等方面的弱势地位存在一致性且有相互强化的作用,从而使得这部分人群面临自身获取基本公共服务的能力较弱和制度性保障相对欠缺的双重困境。而对基本公共服务,尤其在社会保障和医疗卫生方面的满意度较低、缺乏信心的人群正是主要集中在低教育程度、非正规就业、低收入和低自我认同的底层群体。因此,无论从基本公共服务的宗旨还是目前存在的问题来看,进一步加强和改善针对底层人群的基本公共服务,是提升基本公共服务均等化水平的关键。此外,对基本公共服务供给隐性匮乏的特殊人群,也应予以相应救助获基本社会福利服务。

 

  6.医疗卫生均等化是当前实现基本公共服务均等化的紧迫任务

 

  从调查数据中可以看出,医疗卫生的不均等在地区性差异、制度性差异和群际性差异上都有所体现,问题比较突出。基本医疗卫生虽然已被纳入国家十二五基本公共服务重点建设项目,但对地区性倾斜和对特殊人群的额外补助涉及较少。考虑到基本公共服务的均等化的最终目的是保障人的基本生存和发展权利,因此对特殊地区和人群应当有不一样的扶助政策,才能实现最终的结果相当。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

责任编辑:朱妍洁