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“两个结合”:民族区域自治制度的圭臬
2020年06月29日 07:12 来源:《社会科学研究》2020年第3期 作者:周平 字号
关键词:民族区域自治;两个结合;制度设置;制度实践;制度伦理;

内容摘要:

关键词:民族区域自治;两个结合;制度设置;制度实践;制度伦理;

作者简介:

  摘 要:在中华人民共和国成立之际,为了妥善处理国内民族关系,中国共产党放弃了民族自决和联邦制的考虑,采取了民族区域自治的政策并将其确定为国家制度。这种在国家统一前提下由少数民族实施区域自治的制度,是在“统一的”与“自治的”关系中构建的。民族区域自治制度建立以后,民族自治地方内民族因素与区域因素的关系随之凸显,并通过相应的机制得到妥善应对。由此,统一与自治、民族因素与区域因素的关系,就成为民族区域自治制度的两对基本关系。历史经验表明,民族区域自治制度受多种因素影响而在这两对关系中出现偏移,从而使民族区域自治出现问题甚至遭到破坏的可能性总是存在。因此,从国家治理总体考虑的角度提出“两个结合”,既是对历史经验的总结,也是对制度本质的凸显,为坚持和发展民族区域自治制度提供了基本遵循。

  关键词:民族区域自治;两个结合;制度设置;制度实践;制度伦理;

  作者简介:周平,教育部长江学者特聘教授,云南大学特聘教授、博士生导师,中央四部委“铸牢中华民族共同体意识研究基地”研究员,北京大学国家治理研究院研究员。

  “中央民族工作会议”是中国共产党在实践中创造的确立各个阶段民族工作指导思想和基本原则的重要工作机制。习近平总书记在2014年召开的第四次中央民族工作会议上的讲话,以中华民族思想论述民族工作,强调了中华民族的整体性以及各个民族在中华民族大家庭中的地位,并对坚持和发展民族区域自治提出了坚持统一和自治相结合、坚持民族因素和区域因素相结合的要求。这样一个具有特定内涵的“两个结合”,基于民族区域自治的基本关系和基本准则而提出,是民族区域自治制度实践经验的总结,体现了民族区域自治制度的本质,是民族区域自治制度的圭臬,也是把民族区域自治制度坚持好发展好的基本遵循。

  一、制度构建和实践中凸显的两对关系

  众多民族及其复杂关系的存在,是中国近代社会变革以及现代社会构建、现代国家构建必须面对的重大现实。中国共产党在建立之初,就对如何处理这一问题表明了自己的政策主张。不过,中国共产党自成立之日起,就接受了苏联在民族问题上的主要观点。所以,在成立后不久提出的基本政策主张是“民族自决自治”和联邦制。随后,中国共产党在领导新民主主义革命的过程中,尤其是在应对具体问题的时候采取了民族区域自治的一些做法,但并未对联邦制的政策宣示进行根本性的调整。

  在新民主主义革命即将取得全国胜利之时,按照现代国家制度来组织新的国家政权成为当务之急。为了在国家制度设置中构建起应对民族问题的具体制度,中国共产党彻底放弃了民族自决、民族自治共和国和联邦制的主张,最终选择了民族区域自治。在为建立中华人民共和国而召开的中国人民政治协商会议上,民族区域自治被确定为国家的政治制度,并载入了为新的国家政权奠定宪法基础的《共同纲领》。于是,民族区域自治在成为中国共产党处理国内民族问题的基本政策的同时,也成为中华人民共和国的一项基本政治制度,同时具有政党政策和国家制度的性质。从新的国家制度设置的角度看,制度的基本目标是通过对民族关系的有效协调,将各个少数民族整合到统一的国家政权和国家制度中,实现国家整合。

  在新的国家政权和制度体系中建立民族区域自治制度,面临的根本问题便是如何处理国家统一和民族区域自治之间的关系。关于民族区域自治的官方定义,最早见诸时任主管党和国家民族工作的中央统战部部长李维汉的讲话。他在1951年12月阐述中国共产党关于中华人民共和国民族问题的基本理论时指出:“民族的区域自治,是中华人民共和国领土之内的,在中央人民政府统一领导下的,遵循着中国人民政治协商共同纲领总道路前进的,以少数民族聚居区为基础上的区域自治(不应以少数民族所占当地人口的一定比例为基础;这种看法是错误的,违反共同纲领的)。”这一定义所强调的原则,在1952年8月9日中央人民政府颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》中得到了进一步体现。《纲要》第二条规定:“各民族自治区统为中华人民共和国领土的不可分离的一部分。各民族自治区的自治机关统为中央人民政府统一领导下的一级地方政权,并受上级人民政府的领导。”

  这样的定义和规定表明,民族区域自治是国家在主权统一和中央集权政治框架内,于“各少数民族聚居的地区”实行的,通过设立自治地方和建立自治机关而行使自治权的一种制度安排。少数民族的聚居区在国家统一的行政区划基础上确定,自治机关为中央政府领导下的一级地方政权,接受上级人民政府的领导。这就表明,民族区域自治是由国家设立的,是在国家行政区域内实施的。自治权是一种国家授权。这样的制度安排,不仅凸显了统一与自治的关系,而且也对如何处理这一关系做出明确的规定。

  这样的制度安排在实施过程中,又遇到并凸显了实行区域自治的民族在自治地方如何处理区域发展和各民族关系的问题。

  首先,民族区域自治地方的经济发展问题在实践中较为突出。从当时的实践看,“实行民族区域自治,不把经济搞好,那个自治就是空的。少数民族是想在区域自治里面得到些好处,一系列的经济问题不解决,就会出乱子。”这样的问题表明,只有解决好区域内的经济社会发展问题,给少数民族带来实实在在的利益,民族区域自治制度的意义才能充分彰显。民族区域自治中的区域性问题或区域属性就这样在实践中被凸显出来。

  其次,自治地方内各民族的关系问题也在新疆维吾尔自治区的建立过程中得到充分凸显。1951年2月,新疆开始筹备民族区域自治并遇到了一个十分复杂的现实问题,即新疆在不同层级存在着多个不同类型的行政区域,这些行政区域内居住着的多个少数民族都有建立自治地方的积极性。于是,在一个维吾尔族人口占多数的区域内,如何处理各个民族尤其是各个民族区域自治的关系成为突出问题,并关乎民族区域自治制度的全面实施。在具体实践中,新疆通过“首先帮助人口较少的少数民族建立相应的自治地方”,再根据“五四宪法”三级自治的规范,于1955年10月建立省级的维吾尔自治区,最终完成了全区范围的民族区域自治。这样的实践表明,维护好区域内其他民族的权益,尤其是处理好区域范围内其他民族建立的自治地方的关系,民族区域自治才能顺利实施。

  国家的统一和民族的区域自治,以及自治地方内实施区域自治的民族与区域的经济发展和各个民族的关系,是民族区域自治制度构建和实践中存在的基本关系。其中,前者在制度设计中凸显并得到妥善解决,后者则在制度实践中遇到而由相应的机制来应对;前者是本原性的,后者是派生性的;但后者进一步丰富了前者的内涵,并对其造成深刻影响。但是,这两对关系又是不可分割地联系在一起的。具体来说,为保障少数民族的权益而实施民族区域自治,所以才形成统一与自治的关系;因少数民族聚居区建立了自治地方,所以便形成民族因素与区域因素的关系。在两对关系的整体结构中,民族因素是一个将两对关系结合起来的桥接环节,是一个关键性的部分。

  二、从制度实践中总结出的“两个结合”

  国家整体中的统一与自治的关系,以及民族自治地方中的民族因素与区域因素的关系,构成了民族区域自治制度的基本场域。民族区域自治的制度设置、制度实践都是在这两对关系中进行的;民族区域自治的制度机制的构建、制度准则和制度伦理的形成也是在这两对关系中实现的。

  从民族区域自治制度建立至今的演变过程和轨迹来看,民族区域自治制度大致经过了四个时期:

  第一时期,大致为1949-1957年,是制度构建时期。在这一时期,民族区域自治经由《共同纲领》确定为国家制度后,又经过1952年8月中央人民政府对《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》的细化、1954年通过的《宪法》的规范以及实践中两次大的补充而逐渐趋向完备。在此基础上,中央民族事务委员会和全国人大民族委员会于1957年7月20日在青岛召开了被称为“具有里程碑意义”的全国民族工作座谈会。在这个会议上,国务院总理周恩来发表了被誉为民族问题“纲领性文件”的重要讲话,对民族区域自治制度做出了明确的政策阐释。这标志着民族区域自治制度构建的完成和定型。这一时期的民族区域自治实践,从国家整体来看,较好地处理了国家统一与民族区域自治之间的关系;在民族自治地方,同时兼顾了民族因素与区域因素两个方面。

  第二个时期,大致为1957-1978年,是制度向“右”偏移的时期。1956年生产资料的社会主义改造完成,中国进入了社会主义阶段。至此,国家整合的任务已经基本完成,民族区域自治制度肩负的国家整合的使命已经实现,通过民族区域自治实现国家整合的必要性和紧迫性明显降低。1957年反右斗争扩大化以后,党的指导思想的“左”倾问题达到严重的地步,党的中心工作逐渐转向了阶级斗争。在此背景下,在民族问题上出现了“民族问题的实质是阶级问题”的论断,包括民族区域自治在内的全部民族工作都被纳入到了阶级斗争的轨道来审视和评判。这样一来,民族问题的核心要素——民族因素——便不可避免地被扭曲甚至抽离,进而对民族区域自治造成了严重影响。从实践层面来看,在涉及统一与自治关系的多个维度,统一的一面受到各种政策的强化,自治的一面则被忽略或受到相关做法的冲击。在民族自治地方,民族因素在实践中被谈得少、做得更少,区域因素则受到各种政策的强化,从而导致民族区域自治朝着有名无实的方面演变。这样的偏向在“文化大革命”中更是被推向了极端,从而使民族区域自治遭到全面的破坏。

  第三个时期,大致为1978-2012年,制度在健康发展了相当长一段时间后出现了向“左”偏移的问题。首先,经过“文革”结束后的拨乱反正过程,民族区域自治制度逐步得到了恢复。“民族问题的实质是阶级问题”的提法也被终止了。思想解放和改革开放释放出来的巨大活力,为民族区域自治制度的发展创造了新的条件和可能。1982年12月通过的《宪法》和1984年通过的《民族区域自治法》,则对民族区域自治制度进行了法制重塑,为民族区域自治制度提供了坚实的法制保障,也为民族区域自治的实践注入了强大动力。于是,民族区域自治得到了较快的发展,并形成了一个大发展时期。随着民族区域自治制度功能的有序释放,制度的优势得到充分发挥。但是,在民族区域自治全面发展的过程中,也出现了一些不和谐因素。在一些民族的自我意识增强和国外传入的族际政治理论的影响下,民族区域自治在认识和实践中也出现了片面强调自治而忽视统一,以及在自治地方片面强调民族因素而忽视区域因素的倾向,使民族区域自治中出现了向“左”偏移的苗头。

  第四个时期,大致为2012-2019年,是制度调整时期。在民族区域自治制度实施了60年,从而使制度的功能和制度实施中的问题充分显露之时,正值中国经济总量上升到世界第二位的重要历史节点。世界出现了百年未有之大变局。在此历史交汇点,国家的治理与发展都需要新的谋划。党的十八大以后,随着中华民族伟大复兴的中国梦的提出,尤其是2014年中央民族工作会议上习近平总书记从中华民族共同体的角度论述民族工作以后,民族区域自治就被纳入国家治理和发展的总体框架中加以审视。在这样的审视中,国家决策层提出了坚持和完善民族区域自治制度要做到“两个结合”的要求,并明确指出,没有国家团结统一,就谈不上民族区域自治。在民族区域自治地方,只讲民族因素不讲区域因素,就会走到错误的方向上去。这样一些将民族区域自治纳入国家治理总体考虑基础上提出的重要论断,对民族区域自治制度的发展进行校正的意义明显,为坚持和发展民族区域自治制度指明了方向,也提供了根本遵循。

  民族区域自治制度发展的历史表明,民族区域自治制度在国家发展的不同阶段,由于受到多种因素的影响而出现挫折甚至遭到破坏,都表现为在制度涉及的统一与自治、民族因素与区域因素这两对基本的关系中朝着某个方向的偏移。民族区域自治在实践中一旦出现这样的偏移,就会左右摇摆甚至走向极端,从而使这项制度的发展走弯路或遭受挫折。要使民族区域自治朝着正确的方向发展,把民族区域自治坚持好发展好,既要避免出现对民族区域自治制度的外部干扰,也要坚持“两个结合”。“两个结合”是对民族区域自治制度几十年实践经验的总结,也是坚持和发展民族区域自治必须遵循的根本原则。在中华民族伟大复兴的进程中,在铸牢中华民族共同体意识的背景下,更是要将“两个结合”坚持好。在2019年全国民族团结进步表彰大会上,习近平总书记在总结中华人民共和国成立70年以来民族工作的成就时,就把“统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合”表述为坚持和完善民族区域自治制度“尤须铭记的经验”。

作者简介

姓名:周平 工作单位:中央四部委"铸牢中华民族共同体意识研究基地" 北京大学国家治理研究院

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