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民族地区扶贫的“兴业难”与政府扶贫模式研究 ——基于凉山彝族自治州M村的实地调查①
2020年09月11日 09:27 来源:《西南民族大学学报:人文社会科学版》(成都)2020年第1期 作者:刘智勇 吉佐阿牛 吴件 字号
2020年09月11日 09:27
来源:《西南民族大学学报:人文社会科学版》(成都)2020年第1期 作者:刘智勇 吉佐阿牛 吴件
关键词:民族地区;扶贫;兴业难;扶贫模式;脱贫攻坚;连片特困地区

内容摘要:

关键词:民族地区;扶贫;兴业难;扶贫模式;脱贫攻坚;连片特困地区

作者简介:

  内容提要:兴业指产业与就业的持续兴盛发展,众多研究表明偏远民族地区扶贫开发面临“兴业难”的问题,原因为何?已有研究较少从政府扶贫角色视角思考。本研究选取凉山彝族自治州M村的扶贫兴业为典型案例。研究表明:M村扶贫兴业中扶贫群众“等靠要”思想突出、内生动力不强,就业和产业发展困难重重,面临“兴业难”困境。研究发现:“兴业难”问题集中、深层地指向了政府扶贫政策实践中采取的“保姆式”扶贫模式,政府在扶贫中“大包大揽”,以行政逻辑代替了兴业发展所需的市场逻辑。研究进一步提出了“教练式”扶贫模式,强调政府“教”,民众“练”,借以替代“保姆式扶贫”模式,以此更好地指导民族地区扶贫兴业与可持续发展实践。

  关 键 词:民族地区;扶贫;兴业难;扶贫模式;脱贫攻坚;连片特困地区

  作者简介:刘智勇,首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授,博士,研究方向:公共政策、公共治理,北京 100084;吉佐阿牛,清华大学公共管理学院博士研究生,研究方向:公共政策、贫困治理,北京 100084;吴件,清华大学公共管理学院博士研究生,通讯作者,研究方向:公共政策、乡村治理,北京 100084

  一、问题的提出

  偏远民族地区是我国深度贫困的集中地带,是脱贫攻坚的主战场和攻坚克难的“深水区”。在一系列利好政策的驱动下,这些地区扶贫取得了突出成效,如民族八省区贫困人口2012年底为3121万人,2018年底为603万人,减贫人数2518万人,200个少数民族贫困县脱贫摘帽。[1]但必须清楚看到,民族地区作为贫困面广、贫困程度深、致贫因素复杂的深度贫困集中地带,在现行标准下“脱贫摘帽”,但返贫现象依然存在,面临“兴业难”的问题,即产业和就业发展困难重重。如产业扶贫存在“盲目决策、脱离实际,新业不立旧业废;低端重复、同质竞争,增产不增收;急功近利,无序开发、收益不高、破坏大等风险”[2]。民族地区的就业也面临较大的难题,“就业率低、质量低,就业面窄,青壮年就业困难”[3]。偏远民族地区“兴业难”的成因是什么?大多数学者从少数民族个人素质、文化贫困、思想观念、人力资本缺乏角度进行解释;[4-6]另一些学者从少数民族地区的资源禀赋、基础设施、经济发展水平和结构等角度进行分析;[7-10]近年来,一些学者也反思我国政府扶贫政策执行和政府扶贫角色,以此来解释民族地区扶贫兴业问题。如,以往扶贫工作是自上而下方式的强势植入,造成被扶持者主体意识丧失,扶贫需要激发扶贫群众的主动性和能动性。[11]另外,一些民族地区高标准扶贫,出现“争当贫困户”的现象,可能影响贫困户脱贫内生动力。[12]因此,政府的扶贫政策和角色对民族地区扶贫兴业起到了十分关键的作用,“脱贫摘帽”不是终点,偏远民族地区扶贫不仅要安居更要兴业,让贫困户真脱贫、脱真贫、不返贫,实现可持续发展。但目前学界系统地从政府扶贫角色和职能定位的角度思考民族地区扶贫兴业的研究较少,实地调查也不够深入。

  二、研究方法与资料来源

  (一)研究案例基本情况

  本研究以四川凉山彝族自治州L县M村为研究对象。凉山彝族自治州是全国14个连片特困地区之一,17个县市中就有11个是国家扶贫开发重点县。M村是L县扶贫搬迁与兴业发展的一个具有代表性的贫困村,具有民族地区深度贫困村的典型特征。同时,M村的扶贫与兴业发展也为政府扶贫角色、扶贫模式提供了较为完整的观察案例。扶贫搬迁前,M村属于高寒石山区,90%以上坡度在25度以上,自然资源匮乏、耕地面积不足,人均耕地约0.2亩,人地矛盾突出。也面临无安全饮水、无交通、无教育和无医疗的“四无”难题。且人均受教育年限不足6年,群众普遍素质低下。不具备基本发展条件,“一方水土养育不了一方人”,脱贫难度巨大。2017年2月,L县县委、县政府决定对M村启动整村扶贫搬迁,采取“***工作小组”的政府帮扶方式,②扶贫工作组是M村扶贫搬迁、兴业发展的主要组织者、协调者和实施者。第一阶段是搬迁安居,2017年12月,M村新村工期整体竣工,2018年1月,举行搬迁仪式,138户646人正式搬迁入住。第二阶段为兴业发展阶段(2018年至今),M村扶贫工作组采取一系列规划和促进产业和就业发展的措施,希望实现M村兴业可持续发展。

  (二)研究方法和资料收集

  研究关注民族地区扶贫的过程和成效,以及其中政府的扶贫角色和职能情况,重点关注民族地区的产业和就业发展议题。为获得充足、真实可靠的第一手研究资料,研究实地调研M村,深度访谈扶贫实践的多方利益相关者。集中调研时间为2018年7月8日—15日,深度访谈对象主要包括:M村书记、村长和3名村委干部,约35名搬迁群众,1个扶贫帮扶企业,L县整体负责M村扶贫搬迁的县委常委领导。并实地考察了M村新村的民众居住环境、产业发展、农户素质培训、文化建设等项目。另外,2019年9月,研究组对M村的扶贫干部进行了一次电话回访式的调查,重点咨询了M村产业和就业发展以及其中政府角色体现的情况,以更为全面了解兴业发展的动态情况。

  三、M村扶贫中的“兴业”举措与“兴业难”问题

  2018年1月14日,M村村民正式迁入新居,调查显示,搬迁群众对搬迁安居过程的满意度较高。实现“安居”后,M村扶贫工作组将重点转向了兴业发展,采取了如下措施:

  (一)M村扶贫主要“兴业”举措

  1.实施农民素质提升工程,加强教育培训,促进就业技能提升。《“十三五”脱贫攻坚规划》(国发[2016]64号)中提及实施贫困地区培训工程,重点实施新型职业农民培育。扶贫工作组实施农民素质提升工程,量身配套培训计划,计划每户至少培养一个有技能证的人,并提供就业岗位。比如利用职校教育资源,开展第一批143人的电焊工、水泥工、彝绣、挖掘机等技能培训,待取得资格证书后推荐到企业就业。同时,利用农民夜校、扫盲班、素质提升工程等载体,强化农户的宣传培训教育。另外,也有条件创造本村就业机会。如2018年9月,依托X国企的帮扶资金45万元,扶贫工作组在M村建成了彝绣坊厂房,制作具有民族特色的彝族服饰、毛毯、披肩、披风等产品,也带动约25名村里留守妇女就业。

  2.家庭经营与壮大集体经济相结合的产业发展模式。凉山州大力推行产业扶贫工程,培育壮大“一乡一业”“一村一品”“一户一园”。M村发展产业的主要举措是充分发挥家庭经营和壮大集体经济。如扶贫工作组投入资金约30万元,为每一户搬迁农户配套畜圈,鼓励家庭养殖。又如2019年3月,佛山市顺德区残疾人联合会捐资3万元,购买200只兔种,赠予群众承包养殖。但农户家庭经营分散,碎片化,不具有规模效益。扶贫工作组集中资源,大力发展集体经济,发展特色产业,组建了众多的合作社。如2018年,投入资金60万元,在200亩共有地种植中药材、马铃薯等产业。2019年初,投资565.00万元,依托M村魔芋农民专业合作社组织实施,建设300亩桃树产业种植基地。

  3.利用帮扶企业优势,实施农副产品“以购代捐”。“以购代捐”是凉山州扶贫模式的一种政策创新措施,指政府负责对接帮扶单位(企业),以略高于市场的价格从贫困户家中购买农副产品,旨在帮助解决农副品滞销难题。M新村扶贫兴业中,群众缺乏市场意识与市场经验,难以参与到残酷的市场竞争,大量的农副产品积压。扶贫工作组大力推进农副产品“以购代捐”措施。2017年8月,扶贫工作组和X国企达成协议,该国企以高于市场价格的方式采购M村农户种植的马铃薯和养殖的山羊,该项措施持续至今。

  (二)M村扶贫开发出现“兴业难”困境

  1.贫困户的素质技能培训成效甚微,村民培训后不就业。根据农户需求及政府产业发展规划等方面综合考虑,扶贫“工作组”利用职校教育培训资源,开展电焊工、水泥工、彝绣、挖掘机等技能培训。2018年3月,第一期M村电焊工培训结束后,颁发给70名农户职业资格证书。扶贫工作组积极鼓励村民劳务输出,但这批焊工培训结束后,无人愿意外出务工就业。2018年7月,扶贫工作组联络了凉山州华西职业培训学校的3位厨师,开展为期33天的烹饪技术培训,40余名女性报名参加烹饪培训。调研小组随机对多名培训学员进行访谈,重点关注参与培训的动机,发现培训对象几乎是持新奇有趣的心态参与培训。调研小组也对3名培训厨师进行访谈,厨师表示:

  每天都会有5名左右的学员未请假而缺课,学员整体积极性有下降。

  对负责该培训的干部A进行访谈,该负责人表达了自己对搬迁群众技能培训后不就业的担忧:

  扶贫工作组尽心尽力组织这些培训项目,满足村民培训需求。但村民培训结束后,恐怕也就结束了。如果培训后的村民不主动将自己学到的技能用于市场实践,实现就业,村委会和政府也容易处于担忧和被动的状态。

  2.集体产业发展受阻,村民集体意识淡薄。M村发展了众多的集体产业项目,但并未如预期那样具有规模化优势,并未带来高效益,很多集体产业项目运行举步维艰,甚至“夭折”了。调研发现一个反映M村集体产业发展困境的典型事件:扶贫工作组成立了马铃薯专业合作社,合作社采用“集体管理、村民参与、统一分红”的经营管理模式。但村民对马铃薯种植反响平平,参与的热情和积极性非常低。接受访谈的村民认为:

  集体经济就是政府经济,应该由政府全权负责管理,马铃薯专业合作社村民到时分红就好。

  村委会只能雇佣并发工资动员村民种植了200亩马铃薯。面对村民的参与积极性不高和马铃薯专业合作社需要有人管理的现实,扶贫工作组决定以500元/月的方式聘请村民H作为管理员,专门看护管理马铃薯种植基地。2018年3月,发生了一次“马铃薯被马吃30亩,村民无视”的事件。据M村1名村干部对调研小组讲述:

  一些马吃了集体马铃薯30余亩,推测连续吃了几天。直到村委会干部上山巡查马铃薯生长情况时才发现。当时村干部们都非常生气,因为住在附近的村民和管理员H肯定看到了马吃马铃薯,但无人制止,漠不关心。更没有村民和管理员H报告这个情况给村委会。反而马铃薯专业合作社管理员H却出现在村干部面前,要求村委会赔偿被马吃的马铃薯损失给村民。

  这让接受访谈的村干部B产生对集体经济发展的忧虑:

  “马铃薯被马吃30亩”事件经济损失虽大,但暴露出的集体经济发展困难的问题更大。民众对集体经济认识不足,缺乏公共责任意识,认为集体经济就是政府经济,是村委会经济。虽然村委会努力调动村民参与集体经济的管理,但举步维艰,最终不得不放弃,由自己直接管理。村委会毕竟资源有限,也难以管理好。

  目前集体马铃薯基地中杂草丛生,管理困难,产量低效,面临失败的风险。

  3.“以购代捐”制度未能实现有效的造血功能,贫困农户的市场意识淡薄。扶贫工作组2017年11月和X国企完成签订“以购代捐”协议,X国企每年订购M村居民养殖的山羊羊肉,2018年1月,由A副乡长负责,统一收购M村群众的500余只成羊,统一运输、分割、包装,以28-30元/斤的活羊价格出售给X国企,③总计获得卖羊收入80万元。同期县城活羊的市场价格是20-22元/斤。政府帮忙解决了养羊户的市场销售问题,村民十分满意,结果是M村村民大量加大养羊的数量,成羊数量远远超出了X国企的实际需求量,导致一部分村民养殖多余的羊不能“高价”出售给X国企。村民也不愿将成羊“亏损”卖给市场,一批山羊养殖户找驻村第一书记诉苦:

  山羊市场价格太低,上半年没有销路,村民们没有了经济收入来源。希望政府或村委会帮助开拓市场,或者X国企分上半年和下半年一年两次收购,增加收购量,增加村民收入。

  M村驻村第一书记也陷入了困惑:

  扶贫工作组帮助M村群众高价收购成羊,民众不感激政府,反而认为这是理所当然。“以购代捐”毕竟是短期的措施,国企也消化不完,终究会面临取消。如此,让民众的农产品直接参与市场竞争,民众心里自然有落差,极有可能会找政府和村委会出面解决市场销售问题。

  四、对扶贫“兴业难”的思考:政府扶贫模式的影响

  M村扶贫实践中,我们能看到M村兴业发展的政策和资源支持力度很大,政府积极作为,采取了众多的措施来发展产业,促进民众文化素质提升。但为何在自然资源和社会文化条件逐渐改善的过程中,以M村为代表的民族地区“兴业难”问题依旧很突出?从M村扶贫实践调查、访谈和相关文献中,我们认为民族地区“兴业难”和地方政府扶贫模式密切相关。

  (一)M村扶贫模式:政府“保姆式”扶贫

  M村扶贫发展的先天资源禀赋低,村民素质较低能力弱,M村易地扶贫搬迁、后续产业发展和就业促进中,扶贫工作组均采用的是一种“保姆式”的扶贫模式。“保姆式扶贫”概念,见诸新闻报刊中,大意指的是政府围绕扶贫工作的目标,全程参与、亲力亲为地为贫困群众提供各项服务保障措施(如安居、教育、健康、就业、兜底等服务),政府扮演了贫困群众的“保姆”[13]。

  表1 M村扶贫阶段中政府角色体现

时间 扶贫阶段 政府角色体现  
2016年年底 扶贫搬迁工作的组织领导体系 成立M村扶贫协调领导小组,成立具体执行与协调小组,采取“***工作小组”的帮扶模式。  
2017年-2018年 筹资建设 政府总筹资约为6200万元,居民自筹资金约100万元。  
2017年年初 征地建设 安置地镇政府主导,征用原有住民638亩土地。  
2017年3-12月 住房建设 政府主导下邀请三家建筑或设计公司分别担任设计单位、施工单位、监理单位,建设中M村村民参与较少。  
2018年中旬 农产品销售问题 实施“以购代捐”制度。  
2018年中旬 民众素质提升与就业 实施“农民素质提升工程”,培训合格后推荐到企业就业。  
2018年-2019年 发展产业 政府主导和全程参与,实施“一乡一业”“一村一品”“一户一园”政策措施。

  从表1我们可以初步看到,M村扶贫搬迁与后续产业发展中基本是政府主导和主要参与的,贯穿始终,是一种“保姆式”扶贫模式,主要体现在:(1)政府强力的组织机构保障,形成了从县到村,各个部门参与、搬迁“安居”与“兴业”全流程参与的横纵网络组织体系。L县成立了专门的M村扶贫搬迁工作协调领导小组,由县委常委担任组长,县政府副县长担任副组长,负责做好易地扶贫搬迁中的宣传动员、项目推进、督查指导、产业发展等重点工作。易地扶贫搬迁工作协调领导小组之下还成立了具体执行与协调小组,包括迁出地综合协调组、迁出地内务保障组、搬迁信访维稳组、安置地建设和协调组。(2)安居与兴业发展所需的资金基本由政府筹资和出资。M村新村建设的筹措资金总资金约6200万元,而居民自筹资金约为100万元,仅占总资金的1.61%。同时,从产业发展和就业培训资金来看,绝大部分也由政府直接或间接筹资,比如发展畜牧业,扶贫工作组投入资金60万元;种植经果林,投入资金30万元。(3)兴业发展中政府主导和主要参与。为了解决贫困户农产品销售问题,扶贫工作组贯彻执行“以购代捐”制度,扶贫工作组帮助贫困户开拓市场,与X国企达成协议,甚至山羊收购、屠宰、运输主要由M村所属的副乡长亲力亲为。在贫困户素质提升方面,由扶贫工作组对接职校教育资源,开展各种技能培训,同时开办农民夜校、扫盲班等;又如产业发展中,扶贫工作组集中资源,大力发展集体经济,发展特色产业,统一管理、开拓市场、统一分红,甚至亲自教村民种植屋前屋后桃树。

  (二)“保姆式”扶贫与兴业发展内在冲突

  “保姆式”扶贫模式和兴业持续发展之间存在冲突,主要体现在:(1)政府包揽一切,容易形成对市场力量和社会力量参与扶贫的“挤出效应”④,而扶贫持续发展需要多方力量的参与,不能依赖于政府单一主体长期的大量“输血”。在扶贫过程中,政府在扶贫资源供给中角色体现过多,相对而言市场力量和社会力量参与扶贫角色显弱。虽然M村扶贫实践中引入X国有企业参与筹资、产业发展过程。但X国有企业是一种政治使命和社会责任的驱动,并非从“成本一效率”的角度考虑。(2)“保姆式”扶贫强化了贫困群众的“等靠要”思想,没有真正激发贫困群众的内生动力。“保姆式”扶贫更多地从干部这一侧出发,一定程度上变成了“干部干、群众看”的情形。[14]M村产业发展中,扶贫干部亲力亲为,却带来扶贫群众的惰性思维:“我们不干、政府也会干,政府干了、我们不需要干”。调研中扶贫干部反映:民众的“等靠要”十分突出,甚至村民厕所坏了、猪圈部分坍塌了也找政府帮助修缮。(3)兴业发展需要遵循市场运行的价值规律,需要遵循成本收益的规律,但政府“保姆式”扶贫模式,强调政府过多的行政力量介入兴业发展中,兴业发展中行政逻辑对市场逻辑的扭曲甚至替代,带来资源配置的低效率,很可能使扶贫成本高昂。(4)“保姆式”扶贫模式是行政压力的产物,是政绩考核的结果,很容易忽视产业的可持续发展,忽视民众真正的需求。扶贫工作组面临极大的脱贫压力、政绩考核和问责压力。凉山州17个县市党政“一把手”都与州委州政府签订了《责任书》,承诺摘不了“贫帽”就摘自己的“帽”[15]。M村扶贫工作组需要在1年左右时间完成M村扶贫搬迁任务,还需要在1-2年时间里发展产业雏形,带来民众就业、增收致富。其难度和压力可见一斑。因此,为迅速完成“安居兴业”扶贫任务,容易带来“短视效应”,即追求产业发展的短平快,在短期内达到产业扶贫目标,容易忽视贫困群众的实际需求。但产业的发展一般也需要三至五年才能形成,产业链的形成则需要更长的时间。此外,产业的发展对农户的素质能力也有较高的要求,一朝一夕很难实现“有知识、懂技术、善管理、会经营”。

  五、民族地区兴业发展中政府扶贫模式转换探讨

  民族地区地方政府迫切需要转变扶贫模式,本研究尝试提出用“教练式”扶贫模式以指导兴业持续发展。

  (一)“教练式”扶贫模式的内涵、理论基础、优势

  “教练”可以解释为指导、训练他人掌握某种技术或动作。它多用于企业管理学,拓展到领导学学科,衍生了“教练式领导”(或“教练式领导力”),是提倡一种新的领导者与被领导者的关系,即“教练”。该模式作为一种新型管理方式,对以控制、指令为特征的“集权式领导”发出了挑战。[16]其特征包括:领导者认同员工的自驱动大于他管理,“软权力”大于“硬权力”,创新力大于制度力。[17]教练式领导的角色主要在于帮助下属确定问题、设立目标计划,指导和激励下属,双向沟通等。一项实证研究表明:领导者的教练式模范作用,不仅可以充分激发企业员工在创新行为方面的积极性,也能够正面影响和带动企业员工产生积极的心态。这有助于提升成员对组织的满意度,提升组织效益。[18]“教练式领导”有助于思考政府的角色定位,特别是在扶贫开发研究领域。本研究借鉴企业管理的“教练式领导”理念,融合政府职能理论,同时结合扶贫实践,认为扶贫开发中政府更应该采用“教练式”扶贫。我们从扶贫中的政府职能定位、扶贫主要内容、扶贫主要方式三个方面,将“教练式”扶贫模式与“保姆式”扶贫模式进行要素对比(见表2),进一步提炼“教练式”扶贫模式的概念与主要特征。

  表2 “保姆式”与“教练式”扶贫模式要素比较

比较要素 “保姆式”扶贫 “教练式”扶贫  
政府职能定位 “教”与“练”一体 “教”与“练”分离  
“公”与“私”一体 “公”与“私”有别  
扶贫主要内容 改善自然资本、物质资本 培育人力资本、社会资本  
短期结果:“物质脱贫” 长期结果:“精神脱贫”  
扶贫主要方式 政府主导与全面参与 政府指导与民众参与  
市场力量较弱 市场力量较强

  1.“保姆式”扶贫模式中政府“教”与“练”是混淆的,是一体的,政府既是“教”的主体,也积极充当“练”的主体;而在“教练式”扶贫模式中,政府是“教”的主体,而民众是“练”的主体,政府更加注重扶贫中的“教导”角色,以及扮演优化“训练”民众实践环境的角色。同时,“保姆式”扶贫模式中“公与私”是混淆的,具有一体性,政府既在公共服务、公共产品中起重要作用,也在私人物品、个人事件中进行权力和资源介入;而在“教练式”扶贫模式中,政府的核心职能是提供公共产品和公共服务,即政府只需要扶助公共事项,指导私人事务解决而非替代解决。

  2.虽然“保姆式”扶贫模式和“教练式”扶贫模式均是涉及民众发展的生计资本。但从M村扶贫实践来看,更多体现出改善民众的自然资本,改善生存自然环境,改善物质资本,提高民众经济收入和生活质量。依靠政府大量的资源输入和“保姆式”扶贫,快速实现了民众的短期“物质脱贫”,但却暴露出搬迁群众安居而兴业难的风险问题。“教练式”扶贫模式则更加重视对搬迁群众的人力资本和社会资本的扶贫,注重从“精神脱贫”的角度,激发搬迁群众的内生动力。

  3.“保姆式”扶贫模式与“教练式”扶贫模式的扶贫主要方式也存在明显的区别。前者采取的是政府“包办”模式,即政府主导并全面参与扶贫。这更容易造成搬迁群众对政府的资源依赖,进而导致“等靠要”的意识和行为十分突出。而后者更强调政府扶贫方式的指导性,能够较好地实现政府力量、社会力量、市场力量的共存、平衡与合力。

  总之,“教练式”扶贫模式主要吸收了政府职能理论、“教练式领导”理念,强调政府在扶贫中“教”与“练”的分离,即政府是“教”的主体,民众是“练”的主体。“教练式”扶贫模式是政府、市场、社会力量三者之间的平衡,有利于激发市场活力、民众内生动力。

  (二)“教练式”扶贫模式的实践路径探索

  1.突出政府“教”的角色,“教”与“练”主体分离。“保姆式”扶贫模式产生诸多问题的原因,主要在于政府干预过强、介入过度,没能适时而退。适时而退涉及什么时候退,这需要一个政府对自身与民众能力的整体认识与评估,特别是基于民众的自我管理与发展的能力程度,市场力量在哪种程度和哪个角度介入?适时而退还包括一个退的方向性和界限的问题,主要涉及政府角色的重新定位。即“教练式”扶贫应更突出政府“教”的角色,尽量避免成为直接的实施者。政府更多的精力置于全局性、方向性的问题,政府重服务,重保障。扶贫开发中确定政府“教”的界限范围十分重要,这是政府职能定位的重要条件。政府的核心职能是提供公共产品和公共服务,这也是“教练式”扶贫模式的主要目标,即政府只需要扶助公共事项,而非介入私人事务。以往的扶贫搬迁相关报道中,出现贫困户猪舍、水龙头、马桶等损坏,政府却耗费大量的精力帮助贫困户维修,这是典型的政府角色定位界限不清问题。同时,“公”和“私”不仅需要基层政府自身清晰明确,助“公”而不助“私”,也需要理清“公与私”的关系。“公共”并不意味政府全权包办,应遵循“若市场可以做,尽量引入市场力量,若民众可以解决,尽量让民众参与”的原则。政府应积极鼓励民众和市场参与公共服务的提供中。

  2.突出对民众观念的“教”,激发内生动力。经济贫困易于解决,文化贫困成为扶贫中的“硬骨头”。“扶贫必先扶智”,激发民众的内生动力尤为必要。在M村扶贫兴业中,搬迁群众长期形成的生活方式、思维模式、行为规范和价值观念等,和现代社会尚难以相融,迫切需要移风易俗。基于此,政府“教”的内容应重点关注民众的意识纠偏方面。这方面M村尽管做了大量的探索实践,但还是存在一些突出问题:一是设立农民夜校,加强宣传教育,但农民夜校政策宣传多,认知教育少;二是实施农户素质提升计划,提高搬迁群众素质技能,但技能培训后就业少甚至不就业;三是举办“四好家庭”创建系列活动,但搬迁群众“住上了好房子,过上了好日子”,而“养成好习惯、形成好风气”却任重而道远。也反映出政府在民众意识纠偏和激发群众内生动力方面的工作力度不够,效果不佳。应重点关注搬迁群众以下几个方面的滞后意识观念,集中力量进行“教导”:一是“等靠要”依赖意识,二是缺乏公共意识和公共责任,三是欠缺市场意识和竞争意识。民众意识观念纠偏并非一朝一夕,而是一系列持续的宣传教育,并非只大量制定宣传标语和宣传栏,而是通过多渠道、多活动、多种激励方式引导搬迁群众的意识观念进步。还需要重点培养和增强贫困人口的发展意愿,树立脱贫攻坚的主体意识,摈弃“等靠要”思想,实现从“要我脱贫”向“我要脱贫”的转变。通过转变发展观念,奠定激发内生动力的基础。[19]

  3.充实民众“练”的内容,提升人力资本与社会资本。政府是“教导”的主体,民众是“训练”的主体。扶贫兴业面临众多影响因素,既有资源环境贫困因素,也有社会文化贫困因素,这些问题难以依靠贫困群众自身力量进行突破,或者所需周期较长,见效慢,不能形成有效的“训练”,需要政府积极优化民众“训练”的环境,促进民众“训练”。第一,政府应搭建民众“练”的环境,释放兴业发展原有措施的成效。从M村扶贫实践中,主要采取了农民素质提升工程、家庭经营与集体产业结合、农副产品“以购代捐”服务等兴业发展措施。但这三个主要的兴业措施成效发挥不足,还需要进一步优化,释放效能,加强宣传、资金、师资等方面的资源投入,使主要的服务平台相互促进,形成一整套系统性的兴业服务体系。第二,从“训练”和培育贫困户的人力资本而言,短期机制在于加强贫困户的素质技能培训,鼓励劳务输出;长效机制在于兴教育,代际教育扶贫。培育人力资本还需要从民众的需求出发,才能更好地激发贫困户的发展动力,改善培训后不就业等矛盾现象。第三,提升扶贫对象的社会资本,形成扶贫对象的自我约束、自我发展、自我治理的互信、互惠、互动参与网络,进而减弱对政府的依赖。具体包括引导成立自组织(如政府倡导鼓励贫困户成立自己的自主管理委员会,兴趣爱好协会等),自我服务,同时搭建促进居民互动交往的平台,如文化广场,组织有益的互动参与活动。特别是文化融合问题,M村扶贫兴业中还涉及彝族和汉族的民族文化认同和相互融合,需要政府创造促进民族交往的平台和环境,增强民族互信、互惠、互动。

  4.优化民众“练”的环境,形成多元力量支撑体系。基层扶贫实践中政府容易陷入政府不信任民众——政府亲力亲为——民众动力不足、依赖政府——政府加大包办力度——政府更不信任民众的“保姆式”扶贫的恶性循环中。集体经济和产业本是集约化、规模化的现代经济形态,而在基层扶贫实践中成为效率低、参与弱的“灾区”,呈现了“公地悲剧”。另一方面,偏远民族地区扶贫“兴业难”问题,也明显体现出兴业中的市场机制运用不充分,比如“以购代捐”制度,虽然这是一项好的方法,但并未被扶贫主体和贫困户很好地理解和认识,导致民众生产的农产品“不卖市场卖政府”,可持续发展不足。总之,政府资源有限,专业性不足,兴业发展单独依靠政府的力量难以实现可持续发展,必须创造条件,进行制度设计,优化民众“练”的环境,调动多元力量参与,实现政府、市场、社会力量的兴业发展支撑体系。比如在集体产业发展中,要更加突出民众在集体产业中的管理和收益分配权。政府也需要平衡好长期收益和短期收益,市场收益和非市场收益的关系,培育农户市场意识,发挥市场力量,为优质农产品购销寻找出路的同时,也要指导和帮助农户主动对接市场。

  ①中华人民共和国宪法规定我国政府分为四个层级,最低层级的政府是乡镇一级,村民委员会属于基层群众性自治组织。M村扶贫的主体是“扶贫工作组”,涵盖县级、镇级、村级干部,属于政府扶贫模式范畴。另外,本研究的案例曾获2018年清华大学中国公共政策案例分析大赛硕士生组决赛三等奖,并入选中国公共管理案例库。

  ②M村扶贫“***工作组”即1名县级联系领导、1个帮扶单位、1个驻村工作队、1名第一书记、1名农技员或1名贫困户帮扶责任人。

  ③X国企“以购代捐”方式获得的羊肉用于企业内部消费,作为员工内部福利发放。

  ④“挤出效应”常见于经济学中,指增加政府投资或支出会导致私人投资和支出的减少,形成了挤占和挤出。

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作者简介

姓名:刘智勇 吉佐阿牛 吴件 工作单位:首都经济贸易大学 清华大学

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