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结构性贫困视角下的民族地区精准扶贫研究
2020年07月20日 09:29 来源:《中央民族大学学报:哲学社会科学版》(京)2019年第6期 作者:邢成举 李小云 字号
2020年07月20日 09:29
来源:《中央民族大学学报:哲学社会科学版》(京)2019年第6期 作者:邢成举 李小云
关键词:结构性贫困/民族地区/精准扶贫

内容摘要:

关键词:结构性贫困/民族地区/精准扶贫

作者简介:

  内容提要:从结构性贫困视角来看,民族地区贫困的现实带有深厚的结构烙印,而这种结构性困境体现在生态、经济、金融、人力、社会等方面的结构性资本的不足,正是多维度结构上的弱势状况导致民族地区较高的贫困发生率从而形成深度贫困。在此基础上,民族地区的精准扶贫工作更应注重进行非均衡结构的调整,从而为民族地区的精准扶贫提供更多助力。当前,全国范围内脱贫攻坚工作正在以全方位行动来推动结构性贫困的破解,在结构与行动的对垒中,中国扶贫工作以行动重塑结构,来帮助民族地区的贫困人口顺利跨越贫困陷阱。

  关 键 词:结构性贫困/民族地区/精准扶贫

  项目基金:本文系国家社科基金项目“精准扶贫背景下农村结构性贫困治理机制研究”(项目编号:16CSH042)阶段性成果。

  作者简介:邢成举(1984- ),河南洛阳人,博士,西北农林科技大学人文社会发展学院副教授,主要从事反贫困与农村发展研究;李小云(1961- ),陕西定边人,中国农业大学人文与发展学院教授,主要从事贫困与农村发展研究。李小云为本文通讯作者。

  在中国政府未开展大规模扶贫行动之前,少数民族地区就存在贫困人口集中、贫困面广和贫困程度深等特征。[1]经过三十余年的扶贫工作,我国的反贫困事业取得了举世瞩目的成绩,贫困人口大量减少,贫困发生率也显著下降。但不能否认的是,少数民族聚居的地区仍为深度贫困地区,其年度贫困发生率的下降速度低于全国平均水平,其贫困人口数量占全国贫困人口比例仍然最高,且民族地区返贫率高发。[2]世界银行报告显示,中国西北和西南地区的贫困集中指数最大,即贫困人口分布在这两个区域最为集中。[3]数据显示,截至2017年底,民族地区农村贫困人口为1032万人,比上年减少379万人;减贫速度为26.9%,比上年加快4.8个百分点,但民族地区贫困人口占全国贫困人口的比重却缓慢上升,从2011年的30.4%升至2017年的33.9%。这在客观上说明,民族地区成为扶贫攻坚的重点与难点。[4]民族地区的扶贫工作不仅关涉全面小康社会建设,更与国家稳定、边疆安全等紧密相关。[5]因此,针对民族地区的精准扶贫研究,不仅具有学术研究价值,更有重大现实意义。

  无论在集中连片贫困区的扶贫框架下,还是在当前的精准扶贫战略行动中,民族地区的扶贫工作已然获得了大量的人力、物力和财力投入,民族区域的整体经济发展快速进步,但经济增长与减贫效应同步性不足,脱贫成效并不令人满意。[6]除了对贫困成因的常规理解,我们还需要从新的视角来认识和理解民族地区的贫困与扶贫工作,如此才能更好地推动民族地区的脱贫攻坚工作。2017年7月份,习近平总书记主持召开深度贫困地区扶贫攻坚座谈会,会议强调,深度贫困地区是脱贫攻坚硬仗中的硬仗,同时也意味着我们在政策层面对贫困与扶贫开启了类型化治理的尝试,深度贫困地区的贫困治理成为重中之重。深度贫困地区多是革命老区、民族地区、边疆地区,基础设施和社会事业发展相对滞后,生态环境脆弱,自然灾害频发,贫困人口占比和贫困发生率高,人均可支配收入低,集体经济薄弱,脱贫任务重,脱贫成本高、难度大。其中,分布于西部的民族贫困县又占全国民族贫困县的80%以上。[7]从民族贫困地区分布和深度贫困地区的分布情况看,深度贫困区与民族贫困区在较高程度上是重合的。这也正是发展不平衡不充分问题在民族地区的客观现实。

  一、文献综述与问题提出

  关于少数民族贫困的成因,大量文献进行了研究和总结,根据相关资料,我们可以将这些归结为四个方面:一是自然地理因素导致的,即民族贫困地区往往都处于生态脆弱、灾害多发和自然环境恶劣的区域。这类区域内自然环境能够提供的生计资本十分稀缺,加之地质灾害或是气象灾害多发,从而导致该区域贫困多发且扶贫艰难。[8]二是区位上的偏远。少数民族贫困区往往都处于深山区或是偏僻区,其交通条件不便,同时也远离经济中心,基础设施整体上发展滞后,城镇化水平显著不足,群众的整体受教育程度较低。这种地理上的偏远会形成社会经济发展的“孤岛陷阱”。[9]三是经济基础太薄弱,产业发育程度低,生产力相对落后,产业结构不合理。部分少数民族地区属于直过区,他们在新的社会制度与结构下仍需要观念的转变与身体、心理的适应。[10]四是资金、技术、人才和信息等匮乏,区域发展缺乏自我内在的积累,也缺乏良好的产业基础,少数民族劳动者受教育程度低。尽管自然资源,尤其是矿产资源相对丰富,但是因资源市场的缺乏或是不健全,从而导致了民族地区的贫困。[11]无论是自然地理、交通区位,还是经济基础和发展资源,民族地区都处于发展的“洼地”,发展的滞后性导致了贫困问题的凸显。

  少数民族地区的贫困形成,既有历史的原因,也有当下的原因;有区域内的因素,也有区域外的因素。[12]当前,我们看到的少数民族贫困人口大都聚居在交通不便,环境相对恶劣,信息相对闭塞的偏远地区,这样的居住生活与生产环境形成了贫困的底色,但是如果回到历史上,我们就会看到少数民族这般的居住环境恰恰是历史上不同民族间互动尤其是民族交往型塑的结果。在中国历史上,无论西北还是西南的大部分区域都被中原文化区认为是“蛮夷”或“未开化之地”,尽管这些区域也有属于自己的文明,但相比较于同时期的中央集权所在区域仍有显著差距。关于少数民族贫困成因的还有文化说,即少数民族都有自己独特的民族文化、宗教信仰和生活习俗,这些文化因素当中的落后成分与市场经济发展、民族区域发展形成了相互排斥的力量,具体表现在对教育不够重视(文盲、半文盲与贫困人口的分布,大体上是重合的)、宗教信仰增加了开支且减少了劳动力的市场变现机会。[13][14]贫困的出现一定程度上说明了少数民族传统文化和生计方式的不适应性。[15]关于少数民族地区贫困成因的还有体制政策说,即少数民族贫困的出现是因为其在国家发展战略中处于边缘位置,例如改革开放的战略首先从东南沿海地区开始;针对少数民族,尽管我们实行了民族区域自治政策,但40多年的改革开放后,西部与东部的差距不断扩大,在全国一体化市场下,东部的发展挤压了西部的生产能力与市场份额,一定程度上使得西部成为东部经济的生产资料与能源供应地。民族地区薄弱的自我积累能力,其区域内各种资源的外流等,都使得民族地区在较长一段时间里难以扭转发展洼地的态势。加上经济全球化的影响,国内形成了“中心—半边缘—边缘”的区域结构及其基础上的市场机制,尽管国家政策试图对这种不平衡的区域发展结构进行调整,但是却难以从根本上改变资源的流动结构,[16]区域间的关系结构也难以从根本上得到重塑。最终,少数民族贫困县的空间分布出现了贫困地区、生态脆弱区和民族地区高度重合的特征,[17]这种重合的特征具有显著的结构性内涵。

  以上总结,不一定全面,但具有代表性,其构成了我们认识和理解民族地区贫困问题的重要路径和视角。但这些解释仍显不够系统和深入,透过繁杂的现象去总结出少数民族地区贫困的最本质原因,进而在理清致贫机制的基础上更好地开展民族地区的扶贫攻坚工作,就显得必要且关键。基于实地调查和文献研究,本文尝试从结构性贫困的角度对民族地区贫困进行重新的认识和挖掘,以深入探讨民族地区贫困的最本质原因。

  二、民族地区贫困的历史变动

  在一定意义上,少数民族的历史是经济边缘化的历史。[18]改革开放初期,民族地区的农村贫困是普遍存在的,当时的民族地区贫困人口主要分布在9大区域,分别是定西干旱地区、西海固地区、陕北地区、滇东南地区、横断山区、九万大山地区、乌蒙山区、桂西北地区,这些地区所在的省(***)涉及甘肃、宁夏、陕西、云南、广西、四川、贵州等7个省(***)。这个时期的民族农村贫困地区在地域分布上出现了相对集中且集中连片的趋势。[19]在1986年,国家公布的328个贫困县中,民族地区贫困县占比达到50%,而同时期确立的18个集中连片贫困地区当中,属于民族地区的有9个。到1994年,国家《“八七”扶贫攻坚计划》公布了592个国定贫困县,其中民族地区的国定贫困县是366个,占比约为62%,民族地区贫困县人口占比为68%;在全部贫困县中,52%的贫困县分布在中西部,而中西部贫困县当中的80%都分布在生态脆弱区。2011年,《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》确定了新的14个集中连片贫困区,这些贫困区构成了新时期扶贫攻坚的主战场,[20]而在14个连片贫困区当中,有11个都属于少数民族集中分布的地区。2012年,国务院新确定的592个国家扶贫工作重点县当中,位于民族八省区的是232个,位于民族地区的有299个。[21]研究者通过建构多维贫困识别方法,对中国县域单位进行贫困识别,结果发现贫困县集中连片特征突出,其主要分布在青藏高原和***三地州、黄土高原西部、滇西—川西高山峡谷区。[22]2017年6月,习近平总书记主持召开了深度贫困地区扶贫攻坚座谈会,会上特别强调了深度贫困地区脱贫的艰巨性、紧迫性与重要性,而这些深度贫困地区以民族贫困地区最为突出,这些贫困地区同时还具有革命老区、边疆地区的特点。多重特征的重叠性恰恰显示了民族地区贫困的结构性内涵。

  国家民委数据显示,2005年至2010年,民族八省区贫困人口从2338.4万人减少到1304.4万人,贫困发生率从16.5%下降到7%,比全国同期农村贫困发生率下降幅度快了近5.5个百分点。2010年,全国贫困人口1.66亿人,其中民族八省区贫困人口占比为7.9%。2011年,随着国家对贫困线的提升,民族八省区贫困人口增加为3917万,到2015年末,民族八省区农村贫困人口下降为1813万,而这些贫困人口占同期全国农民贫困人口的32.5%。2017年末,民族八省区农村贫困人口为1032万人,占同期全国农村贫困人口的33.9%。在当前的全国832个片区贫困县和重点贫困县中,民族自治地方县共有421个,占51%;14个集中连片特困地区当中的11个以及深度贫困的“三区三州”都在民族地区,可见民族地区的精准扶贫工作任务重且难度大。

  有研究发现,贫困与地区经济不平等之间存在正向关联,[23]收入上的不平等对和谐社会的建设是不利的,[24]也正因如此,和谐社会建设与新时代中国社会主要矛盾的解决也要求政府要通过行动干预来解决贫困问题和经济社会发展不平等的问题,扶贫工作及其相关配套政策对于缩小收入差距具有积极的意义。[25]因这种发展不平衡不充分带来的发展差距以及区域性贫困问题,只有发挥政府主导作用才能够得以逐步扭转和解决。

  通过对民族地区贫困情况变动的历史进行呈现和分析,我们能够看到,无论是在改革开放初期,还是“八七扶贫攻坚”时期,亦或者当前的精准扶贫阶段,民族地区的贫困始终占据全国贫困问题的核心且脱贫工作形势严峻。

作者简介

姓名:邢成举 李小云 工作单位:西北农林科技大学 人文社会发展学院,中国农业大学 人文与发展学院

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