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乡村振兴中的主体、可视化政绩与群众工作 ——基于林镇的人类学调查与反思
2020年04月26日 10:15 来源:《西北民族研究》2020年第1期 作者:谭同学 字号

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  摘要:乡村振兴以何为主体,不仅涉及政治目标“为谁”,也涉及治理技术“靠谁”。国家意欲实现小农户和现代农业有机衔接,但基层实践常与资本亲和,排斥小农。以人类学眼光从基层内部观之,不难发现这固然与层级压力、资金下乡、小农难动员有关,但更是疏于群众工作的结果。缺乏以人民为中心视角的“可视性政体”,使基层更倾向于与能人、大户或公司合作打造少数“亮点”。这些“亮点”成为上级和媒体容易看得见的政绩,而群众天天可见的大量“暗处”隐藏在其视野之外。不过,这种情况的产生有多重复杂原因,将其简单归结为基层干部问题而进行道德批判,并无太大的价值。相反,探索落实群众路线、小农社工和协商共治等具体改进路径,方为正道。

  关键词:可视性政体;资本亲和;小农排斥;群众工作;乡村振兴

  作者简介:谭同学,云南大学西南边疆少数民族研究中心教授、博士生导师。

  基金项目:本文为云南大学民族学一流学科建设资金项目的成果。

  ※ 本文曾获中国社会学会2019年学术年会优秀论文二等奖,国务院参事室第三届“费孝通田野调查奖”一等奖。调研及修改曾得到吴重庆、麻国庆、张慧鹏、陈奕山等人的帮助。

  一、问题的提出

  中国人口近十四亿,即使城镇化达到现在世界发达国家的一般水平即百分之七十左右,仍将有四亿多农村人口。如此庞大的农村人口赖以生存的地方,毫无疑问不能任其破败。2005年,社会主义新农村建设战略被提出来后,如何将乡村建设得更美丽,便成了摆在农村工作者面前的重要问题。2012年底,美丽乡村建设被提出来,次年被中央一号文件列为重要工作目标。2017年,国家提出乡村振兴战略,美丽乡村建设是其主干内容之一。

  有关乡村振兴的诸多关键问题,均是当前研究的热点。在宏观关系方面,城乡互促共荣[1]、文明差异化配合[2]、城市让渡利益给乡村[3]得到强调,城市中心主义被进一步反思[4]。同时,城乡一体化与记得住乡愁[5],成为乡村的愿景。温铁军着重从生态资源价值实现形式的角度[6],突出强调集体经济组织的作用[7]。贺雪峰提出,乡村建设重点应是农民保底的,而非政府示范、城市中产乡愁及其借此赚钱的,故强调小农的作用[8]。吴重庆等人则认为,无论集体经济组织还是小农,都需要再组织化[9]。徐祥临重视“三位一体”的农民合作组织[10],王思斌、王晓毅则关注更广泛的社会基础[11],甚至有人主张社会建设先行[12]。张晓山分析了自治、法治与德治相结合的理念对于“治理有效”的重要性[13]。但技术治理也日益被看重,一些导致基层干部白忙活的事,被批为头脑发热的决策[14]。在大量公共资源投入的背景下,乡村振兴如何“精准”[15],变得格外重要。有研究表明,“农民往往被集体所左右,而这个集体经常被偷换成几个村干部或者由政府或资本支配下的几个村干部”[16]。身处实践一线者如原农业部美丽乡村创建办公室主任魏玉栋,更是尖锐地指出:不少地方集中力量“立花瓶”“造盆景”,成了少数人的“美丽乡村”[17]。

  因此,乡村振兴自然也就牵涉到主体问题。在原则上,强调“社会主体”[18]“ 经营主体 赋权”[19],乃至“农民主体”[20],让缺失的主体有序回归[21],并无太多的争议,可一旦涉及财政支农效益、农业激励机制等话题[22],以何为主体振兴乡村便成了问题。较流行的观点是强调以规模经营的新型经营主体为着力点[23]。也有人认为,土地虽可做小农的保障,但小农户经营只够温饱,5000亩以上的经营才有财务可持续性(这意味着大多数农民得离开土地),因此乡村振兴必须靠“大农户、强农业、疏农村、多城镇”[24]。与此思路一脉相通者,强调乡村振兴有赖于企业家[25]。但也有研究者对农业商品化的社会影响持较谨慎的态度[26]。赵月枝、麻国庆等认为,返乡人群应是重要主体,留守老人、妇女和儿童也至少有文化主体性[27]。叶敬忠等发出了“作为乡村振兴主体的农民却集体失语”之问[28],并在辨析“小农户”与“小农”各自侧重生产力与生产关系内涵的基础上,主张乡村振兴应兼容二者[29]。一些官方研究者则着重指出:“没有小农户的现代化就不可能有中国农业现代化”[30],要“提升小农生产经营组织化程度,改善小农户生产设施条件,提升小农户抗风险 能力,扶持小农户拓展增收空间,着力强化服务联结”[31],“让小农户和现代农业的发展有机衔接”[32]。

  然而,在不少地方的实践中,常不乏项目贪大求全,严重依赖能人、大户、公司的现象。种种迹象表明,这并不是因为乡村振兴政策的基层执行者普遍认为“大户主体论”更有道理,“小农主体论”没有道理,或者根本就未注意到官方让小农户与现代农业衔接的主张, 而是与一种追求可视化的政绩呈现机制有密切的关系。以下不妨结合笔者2019年1月在林镇作田野调查时所得材料(文中地名、人名均为化名),对其中的一些共性问题略作探讨。林镇为东部某省G市C区所辖,属于中度发展的地方。林镇自辖11个村、1个居委 会。与镇干部座谈得知,林镇总人口约四万两千人,居民年人均纯收入约一万两千元。  

  二、层级压力、资金下乡与基层重负

  笔者在调研过程中,多次听到C区和林镇的干部提及,乡村振兴“是一项政治性很强 的工作”①,因此“要提到很高的高度上来认识和落实”②。言下之意是,如果区、镇干部不重视乡村振兴工作,就不仅是治理能力有限,甚至也是不作为、不担当的表现。干部层级间的压力由此可见一斑。在某种程度上,这种层级压力也就使得基层干部在落实乡村振兴工作时,首先倾向于考虑如何让上级看到自己的政绩。但是,当层级间压力过大、基层干部疲于应付而仍难全面达到相关工作要求时,为了让政绩容易被上级和媒体看见,集中力量打造盆景式的“样板”“亮点”,便成了一种现实的选择。

  此类话语落实在行政细节当中,首先即是各位领导均需参与到乡村振兴工作的领导 小组当中来。为此,C区先后成立了“美丽乡村建设工作领导小组”和“实施乡村振兴战略 领导小组”。其中,后者由此前的“社会主义新农村建设和农村人居生态环境综合整治领 导小组”(“美丽乡村建设工作领导小组”的升级版)、“区委农村工作领导小组”、“区农村扶贫开发工作领导小组”整合而成,区委书记任组长,区长任常务副组长,其他常委任副组长,非常委副区长任组员。其成员单位多达52个,包括区党政各部门及科协、文联、残联等群团组织,小组办公室设在农业局。由于C区党政群团部门绝不只承担乡村振兴这一项工作,而其他诸多工作机制也与此类似,均需成立庞大的、几乎囊括区内所有组织的领导小组,以至不少人兼任了十多个乃至几十个领导小组的成员。

  在此类工作机制下,负责乡村振兴实际工作的日常机构主要是农业局。而由于类似 的原因,农业局的工作人员也还有大量其他的日常工作需要忙乎,以至于G市除了少数特别重视该工作的区由一位农业局副局长实际主抓此项工作之外,其他各区均与C区类似,日常主要负责该项工作的只有一位科长及其所属三位办公室科员(而且他们往往还需负责一些其他工作)。三四位工作人员得落实区领导的决策,负责各类文件文字工作,再加上督促下辖的镇(街道办)开展工作,因此经常加夜班且没有周末休息,还忙不完。在笔者调研的过程中,C区农业局负责乡村振兴工作的科长戏称:“我们的工作是典型的‘5+2’ ‘白+黑’(星期一至星期五外加周末两天,白天上班外加晚上加班)。这个没怨言,吃了这碗饭,不干也得干。问题是,真的干不完啊。”而政府部门对会议及其他各项工作的材料、表格、数据要求得日益细致和详实,使这种格局更是雪上加霜。无奈之余,农业局只好找其所属企事业单位(如农产品质量监督管理所、育苗基地等),以及所管辖的各镇(街道办)农技站借调工作人员。其结果是,借调由一种原本临时性抽调人员、集中力量处理紧急事务的制度,转变成了常规性的工作机制。C区农业局共40名编制人员,但近十来年长期维 持着100余人日常在岗工作的局面。质言之,其工作人员中60%以上的人是借调而来的, 而且借来之后长期不“还”。有时区纪委检查工作时强调不能借调太多人,农业局只好撤 掉借调工作人员办公桌上的名牌,统一摆上“跟班学习”的牌子③。

  即使借调了如此多的工作人员,笔者遇到的大部分区干部依然抱怨工作任务太重,说 “累得半死不活,还干不完”。而且笔者观察到,工作人员的休息时间的确少,法定休息时间完全没法得到保障。至于镇(街道办)一级的工作人员则更是如此。林镇一位干部说:

  他们区里头至少还有点专业分工,农口的搞农,工口的搞工,交通局的事情不至于全部丢给农业局。到了我们这(镇)里是“上面千条线,下面一根针”,没有专业分工了,有什么事情都得一块上,反正就这么四十来个人。而且,我们不像区里还可以借调(工作人员)。再一个从工作方式上来说,区里无非就是开开会、发发文件,再下乡督促我们,看我们干得怎么样。我们呢?那可是要直接面对群众的啊,群众工作可没有区里的工作那么好做啊。现在的群众又不像过去,过去行政命令行得通,现在简单的行政命令行不通了。真是斗智斗勇啊,得想办法,磨嘴皮子,磨时间,但有时候上面的工作又催得很急。(有时)突然来电话,明天来你这里检查工作,或者让你明早8点上班前交什么工作总结材料。你急不急?晚上睡不睡④?

  根据笔者的调查,这位干部所言非虚。以2018年为例,C区仅针对乡村振兴中的人居环境整治专项工作(也即原来的美丽乡村建设工作),每半个月就得巡查镇(街道办)一次,另外每两个月还有一次集中进村“互看、互学、互比”的现场督导活动,要求通过“比、学、赶、超” 实现“层层传导,压实责任”。在此类活动中发现问题,要求镇(街道办)整改,问题较突出的话还可能处分干部。林镇一位副镇长即因开展人居环境整治工作不力,被问责和警告处分,绩效工资和职务晋升都受到了影响。

  基层干部在层级压力下疲于奔命的同时,公共财政资源投入不仅金额巨大,而且也遇到了瓶颈。2018年,C区在较之于上年度“三农”财政预算资金安排不变的基础上,新增10亿元用于乡村振兴工作。其中,3亿元用于整治人居环境,提升村容村貌,建设美丽乡村;5亿元用于支持土地流转,保障产业项目发展用地;2亿元用于设立乡村振兴发展基金,以政府资金、社会资本 1∶1.5的比例,吸引和配套社会投资,共筹得5亿元。在接受访谈时,曾参与制定此政策的某干部解释其内在逻辑说:“乡村振兴首先最起码的当然是人居环境要干净、漂亮,也就是原来我们说的‘美丽乡村建设’;其次是要发展生产,而生产要发展,就必须规模经营,也就是要土地流转,才有搞头、有看相。靠一家一户一亩三分地是很难发展的,(政府)必须配套支持,吸引社会投资(规模经营)……”⑤

  人居环境整治补贴面向所有村庄,由镇(街道办)按照“三清理、三拆除、三整治”“干净整洁”“美丽宜居”三个级别组织申报,补贴额度2~5万元不等,部分村庄超过10万元。由于大部分村庄尚没有污水处理的基础,而新建污水处理设施动辄数十万元,补贴完全不够用,就干脆不考虑污水处理之类的事情,只报2~3万元补贴。依靠乡村振兴基金引入社会资金,则依赖于企业、公司,而后者首先得考虑能否盈利。因而,即使有政府资金配套和简化办事手续等各种优惠,镇政府依然不易引到社会资金。林镇吸引到一家投资规模达4000万元的精品民宿公司,在C区居中上水平。至于在C区新增财政投入中占半壁江山 的土地流转补贴又分为两部分,3亿元用于补贴产业项目,2亿元用于土地流转以补贴农户。但是,由于不少农户不愿流转土地,或流转了也达不到政府限定的各种要求(详见后文),因此只补出了900多万元。在一次访谈中,C区农业局某干部感叹:“工作真难做,连发(补贴)钱给农民,都竟然发不出去。”⑥

  ① 访谈C区农业局L科长的记录。访谈时间为2019年1月21日,访谈地点为C区林镇政府。

  ② 访谈C区林镇H镇长的记录。访谈时间为2019年1月21日,访谈地点为C区林镇政府。

  ③ 访谈C区农业局L科长的记录。访谈时间为2019年1月21日,访谈地点为C区林镇政府。

  ④ 访谈C区林镇Q副镇长的记录。访谈时间为2019年1月21日,访谈地点为林镇坳村村委会。

  ⑤ 访谈C区农业局L副局长的记录。访谈时间为2019年1月22日,访谈地点为C区农业局。

  ⑥ 访谈C区农业局L科长的记录。访谈时间为2019年1月21日,访谈地点为C区林镇政府。

作者简介

姓名:谭同学 工作单位:云南大学西南边疆少数民族研究中心

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