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整合与能力:民族整合视域下国家能力构建探析
2020年03月19日 09:13 来源:《世界经济与政治论坛》(南京)2019年第3期 作者:丁岭杰 字号
关键词:民族冲突/民族整合/政治发展/国家能力/权利保障

内容摘要:

关键词:民族冲突/民族整合/政治发展/国家能力/权利保障

作者简介:

  内容提要:20世纪80年代,比较政治学开始重新聚焦国家在政治运行和发展中的重要作用。基于对比研究苏联、拉美国家、土耳其、苏丹、西班牙和俄罗斯的民族政治问题,可以发现引起和激化这些国家民族政治冲突的主要因果机制是民族压制消减机制、民族权益受损机制、民族诉求多极化机制和民族运动暗涌流变机制。脆弱的国家能力无法公平保障多元权利或高效治理政治冲突,甚至异化为族际压制的政治工具,又是这四大机制的基础性共同要素。因此,国家能力的构建——国家体系和政治精英(集团)在既定主权共同体内,将传统的国家权力向国家能力三大基础特性(自主性、功能性、建制性)改造转化,最终构建起多元权利保障、族际关系协调和主权体系维护等需要的新型“国家权力”——便成为实现和发展民主化中民族整合机制的基础过程。

  关 键 词:民族冲突/民族整合/政治发展/国家能力/权利保障

  项目基金:本文系国家社会科学基金项目“民主化过程中民族冲突和整合机制研究”(16XZZ009)的阶段性成果。

  作者简介:丁岭杰,通信作者,中共贵州省委党校科社教研部。贵阳 550005

  行为主义和结构功能主义等研究范式的大行其道,以及学者对民主化中威权政体解构的高度关注,都导致“国家”渐渐淡出政治比较研究的中心位置。然而对关系人类政治文明的重大政治社会现象(包括民族政治冲突)的认知、解释、预测和应对,则要求比较政治学术界向国家主义方法论回归,特别是要重点研究国家能力问题。基于民族问题多国比较研究,我们总结出民主化中四大民族冲突机制,并发现国家能力的稀薄、流失和异化是民族冲突机制的基础性共同要素。因此国家需要持续完善国家能力的构建,才能有效地推进民族整合和持续地实现政治秩序的稳定。

  一、国家能力理论的构建:重大政治问题中国家能力研究的回归

  现代意义的国家能力的内涵最早可追溯至马克斯·韦伯对国家合法性的经验主义解读(国家能力基于稳定的合法性服从)①。在二战后,国家中心理论逐渐被行为主义、结构功能主义和民主转型研究边缘化。20世纪70年代后期,政治学者开始重新关注国家。亨廷顿指出维护政治秩序的能力(有效性)高低决定各国家的政治差别。②第一个明确提出国家能力概念的是蒂利。③他在早期研究中认为国家能力主要是国家征税能力,④而后指出国家能力是“国家机关对现有的非国家资源、活动和人际关系的干预”。⑤80年代中期埃文斯、鲁西齐迈耶和斯考切波的《寻回国家》(Bring the State Back In)阐发了作为国家自主性的国家能力,昭示“国家主义理论”回归比较政治研究学术界和政治实务界。隐藏在这一学术发展史背后的是,关系人类政治文明的四类重大政治社会主题的日益凸显,以及比较政治学术界对它们的敏锐捕捉和深切关注,促成国家主义理论的回归,特别是国家能力研究的兴起。

  (一)革命和改革的机制

  革命和改革的发生、运行和嬗变直接影响甚至是决定政治发展的动力、路径和结果。政治发展研究进一步将国家同革命和改革的关系作为重点学术问题,并推动国家中心理论的回归。斯考切波论证到,国家是能主动提取资源进行阶级关系控制和自我维护的政治和军事组织。⑥这种国家的行为主动性和维护自身利益的特性就是国家自主性——国家能力的基本要素和基础特征⑦。因此,革命是否发生根本取决于国家是否具备和构建足够的自主性来抵御社会和国外力量的干预,调动社会资源和落实政治目标,进而以改革取代革命。日本现代化能迎来明治维新,而中、法、俄则遭遇革命的波动,就是例证。⑧

  米格代尔则分析社会改造中的国家能力问题。虽然不同于斯考切波对国家的定义,米格代尔认为国家是被民众的组织观念和各种政治实践所塑造的,运用暴力和武力威胁的权力场域;然而其也强调国家能力的自主性基础,即国家是社会混合体中的一个自主主体,其与其他社会组织相竞争以获取分配权力和制定规则的资格⑨。独立后的第三世界国家(比如塞拉利昂)在社会改革上举步维艰,最直接的原因就是“弱国家能力和强社会势力”的对比格局和相应的国家自主性不足。

  (二)治理理论和实践的发展

  经济增长和社会发展绝非是无涉于现代宪法性政治制度的独立领域,⑩因此“市场主导、政府精简、国家限权”的新自由主义公共改革方略只能使得制度建设不足的发展中国家面临越发严重的发展困境。20世纪80年代后期,世界银行和联合国便开始反思和修正政治社会发展理论和实践向单一维度(国家、市场和社会之一)的偏斜,并率先阐明治理——多元社会政治主体(包括国家)基于协同行动和公平分配来共同处置公共问题——理论和行动方略。此后国家功能定位和能力发挥就被重新审视。

  借鉴治理的哲学和实践,20世纪90年代中后期,国家理论学者开始探讨国家能力的构建和国家同社会资本关系的发挥。网络社会学的代表学者格诺维特提出“嵌入式国家自主性”理论,认为国家只有与社会主体相连接才能获得处理公共问题的信息和方法,并且在超越单方利益的藩篱之后实现和巩固自身的自主性(11)。在嵌入式国家自主性的基础上,维斯阐释“治理式互相依赖”理论,国家能力实现和提升的关键源头是国家和社会基于治理原则而形成合作关系并开展协调行动。(12)

  (三)国家发展水平对比

  非洲国家普遍贫弱和亚洲“四小龙”国家(地区)发展迅猛的鲜明对比同样揭示出国家能力在国家(地区)发展中的关键作用。非洲问题最直接的政治因素是政治关系陷入依附主义、威权主义和庇护主义的泥淖,政治结构在供给政治产品上的低效率和低公正,政治制度在推进统合和发展上的孱弱无力等国家能力问题。这些国家能力问题,一方面源于殖民时期,殖民统治当局普遍借助地方和部族寡头组成的社会政治结构基础来推行对非洲的“间接统治”,而不对这些地区的现代政治构建加以投入,福山认为这种“小本经营的霸权”的统治策略严重阻碍非洲现代国家体系和国家能力的构建(13);另一方面在后殖民时期,大多数非洲国家只是延续或微调碎片化的政治体系,而没有找到支撑起国家现代化的国家能力发展道路。

  “四小龙”国家(地区)则与非洲大不相同。获得国家独立和地区自主后,利用殖民统治当局遗留下的现代官僚体制、大众信服权威的传统政治文化、工业化生产体系等,构建现代的国家(地区)政治体系与能力(这里的现代体系和能力主要体现为政治权力集中统一和政府的高自主性)。借助国家(地区)体系和能力,政府高效地推行经济管理的卡特尔化,制定和执行全面主导工业、贸易和金融以及维护社会稳定的国家(地区)发展政策(14)。这种国家(地区当局)与经济主体全面的深入互联和相应关系的制度化弥补了初级市场经济的缺失,发挥了对经济增长和政治发展的调动作用(15)。虽然“四小龙”模式是一种过渡性国家(地区)现代化道路,然而也彰显出政治能力在发展中国家(地区)的关键作用。

  (四)民主化和民族冲突中的国家问题

  二战后,世界殖民体系解体引发民族独立浪潮和国家构建,这似乎为民族解放和地区稳定提供政治道义和国际体系的支持。而且社会主义—资本主义横断面上意识形态和制度体系的对抗,将国内国际的民族政治问题掩盖起来或压制住了。然而民族运动的暗流却一直存在,并在“第三波民主化浪潮”的扰动下愈发昭彰强烈。因此,我们面对的民族冲突借助政治转型的机会—阻碍结构越发强烈,而政治民主化在民族冲突中或是艰难前行,或者是日益空虚(16)。对民主化之中民族问题的解释、预测和解决,都须臾难离国家能力的构建和发展,而不是简单地关注国家权力体系的收缩和解构。下文我们将对民族冲突机制和其中国家能力问题进行详细分析。

  二、国家能力缺失危机:民族冲突机制中国家能力供给缺失

  基于比较分析典型的民主化国家所经历的长期的大规模民族冲突,我们可以将民族冲突机制——引发和推动民族冲突的多种因素所组成的规律性的过程——分为四大类:民族压制消减机制、民族权益受损机制、民族诉求多极化机制和民族运动暗涌流变机制。(17)在民族问题中,国家能力是国家依据权利保障和政治稳定两大基本目标,高效公正地协调民族冲突和改进族际关系的实际功能和效果。而这些对象国家缺乏国家能力(这些国家主要只是具备初级强制力或国家权力)则是四大机制的基础性共同要素。

  (一)民族压制消减机制

  完整的政治民主化过程(包括民主转型、民主巩固和民主发展)是国家能力遵循民主核心价值在公共目标、基本功能和运行方式上发生转变和发展的过程,而不是简单的国家权力被限制和衰退。然而在拉美和苏联的民主转型初期,国家体制内主导政治转型的政治结构和精英团体只关注国家权力在民族问题上的部分消减,而没能及时推动国家能力的构建和发展。这直接导致一方面被压制民族瞬时爆发出民族主张和政治动员,另一方面合理的民族诉求并未被国家所满足,弱势民族便进一步借助政治自由空间来推行规模更大、持续时段更长、对抗程度更高的民族政治运动。

  拉丁美洲几大主要国家在20世纪80年代末就开始推行民主转型,以减轻弱势民族(土著族群和黑奴后裔)经受的权益压制。借助新的政治自由机会,弱势民族开展广泛的民族抗争动员,并促成国家制定维护族际公平的法律(18)。然而由于国家能力的缺失或孱弱,国家无法为弱势民族提供充足的公共福利,难以建立相关制度来推行保权法律,更未能实现超越狭隘民族利益(主要是白人精英的特权)的国家自主性。这些都为民族关系和解与政治秩序维护带来巨大危机。

  在典型的全能主义(totalitarianism)国家中,民族压制消减机制则会由于民主转型中国家能力的缺失而演变为极端的形态。苏联成立后便借助逐渐集中的专政权力对各民族进行强制性政治统合,并以统一的意识形态、强势民族的文化、抽象人民(国民)身份来淡化和代替少数民族的身份认同。然而不同于国家能力的国家权力,并不能为具有统一国民身份的弱势民族提供制度性的权益保护,甚至刻意消减后者的政治社会自主机会。这一过程不断削弱各民族和加盟共和国对联盟主权体系的合法性认同,进而为民族动员提供目标和抗争对象,强化各民族(主要是非主体民族)推行分离主义的偏好。而且苏联的国家政治精英有意无意地忽视以上民族问题,甚至直到苏联解体前夕戈巴乔夫都还误以为苏联人民和各民族是团结的。结果是戈尔巴乔夫推行的非均衡性自由化改革(19)只是简单地扩展苏联国民和各民族的政治社会自由空间,而没能通过发展国家能力来公正高效地保障民族权利、限制民族分离、处置族际暴力。改革最终释放出大量的民族运动并促使其转化为摧毁苏联的政治能量。政治转型中国家能力缺失直到今日仍旧干扰着俄罗斯的民族政治关系(20)。

  (二)民族权益受损机制

  在威权政体下,国家能力薄弱甚至是完全缺失,而国家权力体系带有明显的民族主义依附特征,其在政治产品供给和制度构建上偏护主体强势民族,而忽视甚至是侵害弱势民族的理性利益和传统文化,从而导致族际、地区、文化和政治冲突的相互叠加强化。民主化开始后(主要是民族转型和民主巩固时期),体制内强势主体民族的政治精英,继续利用带有民族主义偏好的制度体系、政治机会结构、公共政治文化来排斥、压制和同化少数民族,从而进一步增加族际政治关系的对抗性。

  土耳其共和国建立后,土耳其族控制的中央政府开始集中政治权力,并迅猛地推行公共政治文化和民族传统习俗的全面世俗化。库尔德人在这场国家构建运动中失去传统的地区自治权和文化自主权。从1960到1983年,土耳其经历多次民主化进程和民主化回退。但不管是民选政府还是军政府都带有明显的凯末尔主义或土耳其民族主义色彩,都积极利用制度体系和国家权力来阻碍库尔德人地区自治、文化自主和参与全国政权的道路,甚至假借反恐和维护统一的国家运动来限制库尔德人作为国民的多项基本政治权利。(21)虽然埃尔多安担任总统以来淡化了国家体系中的凯末尔主义,然而他仍大力推行委任式民主制(22)并强化对少数民族的高压管制。在国家构建和民主化进程中,土耳其国家能力在公正协调民族权上的缺失甚至是异化,都为主权巩固、地区稳定、族际政治和谐与民主法治发展等带来巨大的不确定性。

  主权体系和民主制脆弱的苏丹也面临类似的国家能力问题。1956年(苏丹独立年)至1989年,苏丹构建了四轮议会制政体。然而在拟态的议会制度下,国家权力被苏丹中部和北部的强势的阿拉伯民族所控制,以攫取国家资源和政治权力。民主化倒退期间的军人政权对少数弱势民族施加更为严苛和全面的政治压制与文化同化。议会民主虚拟化和国家权力民族主义化的相互交织将族际关系极端化和对抗化。因此,国家能力更难以建立并协调族际矛盾,从而致使该国经历长期的南北内战和最终的分裂。

  (三)民族诉求多极化机制

  国家构建的长历史时段中,少数民族的自我认同、民族文化特质、地区自治惯例等,相互强化并且被特定时期的政权制度化。此外,随着现代民主思想和制度的发展,少数民族进一步主张这三者在国家体制中的合法化和制度化。在民主转型的初始阶段,主导改革的国家精英选择简化主义的国家权力构建和转型路径,暂时性地忽视国家政治发展中的多民族结构,无暇顾及或蓄意限制国家能力发展过程中的民族诉求和民族参与,甚至无法集中国家强制措施来系统地正当地制止族际暴力对抗。处于相对政治剥夺地位的少数民族,便在民族政治动员中提出多极化的政治权利诉求,甚至在新的民主制度构建的关键时期,提高政治诉求的价码(如民族地区独立等)、抵制制宪立法和选举投票活动、发起暴力抗议运动等,以此来阻碍民族整合和国家能力的进一步发展。

  西班牙的民主化和国家能力迟缓建构历程就是这一机制的典型注脚。在国家权力碎片化的封建王朝时期,西班牙少数民族(巴斯克、加泰罗尼亚和加西利亚民族)地区便长期保持独特的民族文化、多方面的地区自治权,以及同国王(代表性的全国政权)的权力义务契约。在19世纪70年代和20世纪30年代分别出现的两次短暂的西班牙共和政体还对这些权益加以法律上的承认。20世纪30年代中后期的内战之后,西班牙威权主义国家以强制力剥夺少数民族的各种权利。在国家权力容忍或压制民族权益的政治演变史中,少数民族的政治诉呈现多极流变趋势(民族传统文化保护、民族地区自治、民族参与全国性政治、族际政治对抗、民族地区独立等为主要极点)。20世纪70年代,开明的国家政治精英协调体制内多方政治势力的转型意愿,取消部分政治社会限制,并且与民间的民主温和派别展开协商与协作,最后通过创制新宪法制度来凝聚转型共识并将民主化成果合法化。然而主导改革的政治精英有意排斥少数民族团体参与到国家能力构建的关键性协商中,新宪法未能明确承认民族权益保护与协调机制,甚至在转型初期国家无法基于稳定的民主体系、完备的法治和危机治理体系来有效合理地制止族际暴力对抗或公正协调地区与全国的关系。因此在民主转型初期,由于国家能力的弱小,西班牙少数民族的政治诉求不断多极化,族际暴力对抗和民族地区独立运动也随之越发激烈,这进一步致使民主制度稳固和国家能力发展面临重重困境。史学家让·德科拉毫无夸张地指出,西班牙是在子弹和炸弹的洗礼中走出迈向民主的每一步。(23)

  (四)民族运动暗涌流变机制

  苏联解体至今日,俄罗斯联邦的国家能力和民族整合问题就是民族运动暗涌流变机制的典型代表。在原有全能主义或威权主义政体解构的初期,掌握(大多是名义上的掌握)全国性政治体系的俄联邦政治精英(团体或领袖)无足够的国家能力来完全抑制地区民族分离主义,以及将民族权利保障和中央地方与族际关系协调制度化(24)。因此联邦政治精英主要通过条文模糊的象征性宪法和多边协定(实质为全国性政府对一个或多民族地区的权力诉求的暂时让步)来有限地维持主权体系的完整。在此阶段,地区权力和民族主义大幅强化、民族动员和族际冲突显著升级、全国—地区关系庇护主义化和地方政权民族寡头化严重。

  在政治体系转型和建构的中后期,借助能源出口带来的经济增长成果和形式化的民主选举,掌握全国性政治体系的联邦政治精英不断增强汲取资源和强行控制的权能,然而宪法中没有明确规定民族权利(力)关系和保障多元权益的协调制度,主要是通过绕过宪法体系、单方终止民主化前期达成的多边协定和制定新的规则(很多不是正式法律)来集中自身权力并压缩公民权与民族权。在此阶段,大量地方权力被全国性政权回收,民族地区的自治权被联邦权力压缩,公共资源也被新的集中税制所提取,“顺从的”地区民族寡头被保留并转变为中央政治精英的地区统治代理人。此外,俄罗斯大民族主义也透过国家管制的松懈点发展并得到联邦政治精英集团的默许。然而地方民族主义并没有消失,而是借助庇护主义体系和国家管制力的漏洞在应对大民族主义运动中越发极化和隐蔽化发展。

  不论在哪个阶段,国家权力的制度化水平显著偏低并且向国家能力转型的趋势也不十分明朗。这种政治结构性和过程性特征意味着:由于未能或不欲求基于全国公民和各民族在自由信息流动和思想表达中形成的基础性民主政治共识来完善和运行全国宪法体系,因此全国性政治精英和国家政治结构主要是依靠手中既有的资源、策略和机会来管制族际政治关系与维持政治体系的暂时稳定,并且进一步削弱政治制度的作用和国家政治体系供给政治制度的能力,实质上阻碍国家权力向国家能力转变和强制民族统合向民族整合的方向发展。在民族政治认同层面,国家制度的空虚和国家能力的缺失,使得国家—民族、民族之间、民族—公民个人之间等的权力(利)关系的确定和协调远未制度化,这一过程和结果导致公民和各民族无法在公正透明的政治体系中固定权益预期和构建对主权体系与强势民族的信任,也无法形成普遍稳定的国民身份认同。在民族政治动员层面,弱势民族一方面出于理性选择和机会主义考虑而暂时性地服从部分的政治强行管制,另一方面在全国性政治精英的控制场域和既有的正式政治制度与过程之外建立起地区性民族信任网络。地区民族主义和族际关系问题随着联邦权力的非制度化波动而在政治动员浪潮和暗流之间流变。特别是当中央权力退潮时,由于缺乏制度化国家能力和稳定的国民身份认同防波堤的阻挡,地区民族主义会引发民族压制消减机制和民族诉求多极化机制,进而阻碍民族整合。(25)

作者简介

姓名:丁岭杰 工作单位:中共贵州省委党校科社教研部

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